摘要一个国家的警察,他们何以能为了一个共同的目标协调配合、尽职尽责、发挥最大效能呢?答案是依赖科学的、健全的警察组织和警察人员,警察组织的优劣直接决定着警察勤务的效果。以警察效率、效益最大化为目标,实现最大效益化的第一步改革首先要实现警察行政效益改革,引进市场机制来完善组织管理。我国警务改革不应该是停留在完成国务院要求裁员和机构的编制数目的层面上,而是在重视效率和工作安排的科学性的基础上,以公共服务社会化、民间化为内容主导,进行真正意义上的警务改革。
　　关键词新型组织架构 精简效率 职业化 考核机制
　　中图分类号:D631 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-174-04
　　
　　在新一轮世界警务改革潮流中,我们不难看出世界警务理论与实践都逐步形成改革的共识:走向一支精、专、高效的亲民警察队伍,如何在有限的警力和有限的物力基础上建立一支高效的、服务性警察队伍,对我国的警务实践的未来显得尤为重要。
　　一、建立新型组织架构
　　组织结构的设计与机构设置,是根据组织总体目标,遵守一定的原则,把组织管理的各要素配置在一定方位上,确定其管理结构,活动条件和建立科学管理体系的过程。组织结构的设计与机构设置,是根据组织总体目标,遵守一定的原则,把组织管理的各要素配置在一定方位上,确定其管理结构、活动条件和建立科学管理体系的过程。结构设计的关键是寻求科学的组织理论及合理的结构模式。①
　　从管理学的角度看,传统的观念认为所有的组织都共同拥有一种最好的结构模式,即金字塔模式的层级结构模式的,以德国社会学家马克斯.韦伯的官僚制理论为代表。其特点是标准化、非人格化的管理,高度集权和严格的层级制。标准化、非人格化的管理,高度集权和严格的层级制。这种结构在环境单一、需求简单的社会中发挥了很好的作用。但曾经的高度集权、自上而下的垄断专权的局限性日渐凸显。金字塔模式并不是最有效率的组织方式。就控制而言,它显然是颇为理想的,但在管理方面却不一定如此,它保证了确定性,但行动起来却常常异常迟钝,在强调工作标准化的同时却又以牺牲创新为代价。也有学者指出,官僚主义常常被认为是抗拒改革的无情力量,组织的变革可以被看到做是一个飘在空中的气球,直到官僚主义结构和机制把地心引力将它拉回地面为止。②
　　基于对科层制有效性的怀疑和日渐失望,新公共管理学派的思想应运而生。其认为,世界的发展正是由原来的生产者社会向顾客社会转变,面对日益复杂的现实世界及日益高涨的民眾需求,组织结构应该是灵活的,弹性的,组织内各要素间强化的是互相沟通的网络型环境。③相对层级制而言,扁平式结构在应对复杂环境是显得更有优势。
　　二、层级简明(精简、高效)的原则
　　第一,邓小平同志指出:精简机构是一场革命,当然,这不是对人的革命,而是对体制的革命。④衡量一个经常勤务机构优劣的最高标准是机构能否带来最大化的警察工作的效率和效益。⑤层级简明的实质是实现警察工作效率和效益的最大化,实际上也是警务改革的方向所在。以美英国家为例,美英等海洋派国家警察局一般分为两级:警察局、警察分局;大陆派国家警察局一般分为三级或四级:警察局、警察分局、派出所、驻在所(三级不包括)。而我国在今年的机构改革中,非但没有减少警察机关的层级,反而增加“警察署”是值得商榷的,层级多的弊端体现在机构臃肿、效率低下,往往上级领导的命令经过多级层才达到下级,最失败的是多层级的机构行政化,这无疑是增加了国家财政投入但产出低下,繁琐的行政机构部门(即内勤化)使得警察组织机构呈倒金字塔模式,基层警员的远远不足的情况下,而上一级行政机关却呈现一种无事做的状况,这是警察行政效率低下的原因。
　　第二,防止外勤机构内勤化原则。⑥警务改革的关键在于讲庞大的警察行政机构精简,将机关行政单位变成实战型部门,即将大量机关行政部门人员变身为警员,下放到一线。要防止静态化、机关化。这是适应社会形式的大量运动犯罪形式,流动性强的犯罪模式,静观其变的派出所模式已经远远不能适应控制犯罪发展的需要。警察机构改革能够取得成功与否的关键,很大一部分原因要归功于部门的精简能否展开,这涉及到警察机关内部行政机构部门的裁减,精简是高效的保证。精简的目的是让警察组织机构能够在应有的警力人员基础上发挥最大的效用。精简警察行政机构是一场革命,无异于给现阶段臃肿的警察机构来一个彻底的拆整。按照行政组织机构的原则:统一、协调、高效、合理的方向指导,精简是改革的第一步,也是最困难的一步,涉及到太多部门以及警员的切身利益,如何安排好这部分行政人员,成为能够做到“精简”的关键。例如,市级警察组织机构所谓的“警察应急部队”能否取消,这个部门占用了大量的警察行政编制,但实际用处并没有体现出应有的效果,实质这显然就是一个臃肿多余的部门编制,不但造成机构效率低下,而且浪费国家资源、滋生官僚主义。在县一级(区)的警员远远满足不了日常工作需要的时候,是否可以考虑将此编制的部门的人员安排到一线,这确实是一个非常理想的一步,但迈出这一步,首先要将改革的阻力降低到最小。
　　第三,警员素质综合化机构培养。特别提到的是,警察专业化与构建警务机构关系的冲突和调和。警察职业装备的提升直接提高了警察专业化程度,同时高智能犯罪也极大地增加了警察破案难度,传统的巡逻治安以经验为主的警察已经不适应现代科技发展的步伐,遇到技术性问题如照相、痕迹检验、法医等无疑要求警察能能够掌握最基本的鉴定程序和鉴定技巧。但现实里面,此类技术人员却单独成为一个专业化队伍,即不断从警务人员里抽取成为一个专业化机构,⑦实质上是把外勤机构变成一个内勤机构,这是倒退的做法,警察行政改革的实质是精简机构组成,在科学的编制的基础上使机构效率最大化,而技术人员的机关化则违背了这一改革的初衷。应对的措施应该是实行警员多功能化,着重培养高素质的警员来弥补技术缺失,而不是以专业化机构的模式来应对。
　　三、明确职能分工
　　(一)警察职业化
　　变有“有困难找警察”为“有为难找警察”,明确警察职责范围,将警察从大量的非警务活动中解放出来。警察的职业化首先要淡化“万能警察英雄”的形象,职业化的实质是在职业的范围内成为精英,如打击犯罪领域和社区服务领域,细分化,专业化,警察这种能力并不是万能,如果在许多本来不应该由警察负责的领域,就没有义务去管理,并不是逃避,而是由更专业的其他政府部门职能机关负责,这种分工模式实质上是未来警务改革的内涵——实现效率的最优化。笔者建议,首要要从“行政执法者”的职能角色脱离出来,如果不能够改革这一点,警务改革实质的变化也不会大。如政府征用地,房屋迁拆、市容整顿、消防、户籍管理等等,一切属于政府职能部门的范畴就应该由该部门的相关职能机构负责,而不应该由警察来参与。警察应该是执法工具,上司应该是有规律可循的《警察法》,而不应该成为政府行政职能的一种。
　　(二)警察恒定的价值培养
　　在社会利益日益尖锐化的过程中,政府与民众的利益往往发生冲突甚至对立的一刻,警察应当尽量保持中立,在维护民众秩序的基础上可以作为双方利益调和的媒介,现实的状况更多的是警察只是政府政策的执行者,直接听命于政府的绝对角色,譬如在乡镇一级向农村征收土地时的暴力角色,往往也因此成为民众抨击的对象。警察这种吃力不讨好的角色,实质上是在政府和民众之间一个中间人的角色,在专政政府的背景下,则是政府的代罪羔羊。笔者曾经登陆我国香港地区警务处网站。悉知香港警队的目标表现在:
　　“为确保社会安稳,香港警队务必要维护法纪、维持治安、防止及侦破罪案、保障市民生命财产、与市民大众及其机构维持机密合作和联系、凡事得悉力以赴,力求做到最好、维持市民对警队的信心。价值观:正值及诚实的品格。尊重市民及警队成员的个人权利,以公正、无私和体谅的态度去处事和对人,承担责任及接受问责,致力提供优质服务达至精益求精,尽量配合环境的转变,对内、对外均维持有效的沟通”。其中的一条价值观竟然是“正值及诚实的品格”,而不是对政府负责,香港的繁荣很大原因是其自由的市场和法治化的环境,但如果没有对市民负责的警员公正地执法,香港最多也只是一个混乱不堪的自由资本市场。
　　英国警务改革能够取得如此成功,很大原因归功于他的警察机构法制化、规范化,从1829年制定的《都市警察法》开始,英国警察就一定遵循着法律的原则来执行。“警察的上司是警察法”,要培养一种恒定的价值观,特别是服务警察和执法功能的警察种,体现得尤为重要,变乱不堪的上级命令和政策会打击警察自身的职能认同,警察社区服务改革也就无从谈起。从一定意义上说,使警察机构的设置与行政管理过程真正做到有法可依、有法必依、执法必严和违法必究是真正解决警察机构改革能否成功的关键。⑧藉此可以参考英国1984年制定的《警察与刑事证据法》,我国国务院或人大常委可以制定同样具有奠基意义的“《中华人民共和国警察行政法》”。
　　(三)警察在本身的领域作用因为专业的需求,需要更大的培训投入以适应职业化的实质
　　例如在培训刑事侦查人员的时候,在“天生对犯罪有着猎物般的敏感”方面去培训,目标是使刑事侦查警员成为犯罪的猎手、实现真正的职业化;对治安民警尽量牵引其向民众回归的方向,不是口号上的“从民众中来,从民众中去”,而是切实在民众中融合,能够清楚所负责区域的人数、建筑图标、各不同的居住群体的关系、居住民的职业范围、还有外来群体的来历等等,服务警员与侦查警员的最大不同之处在于区域内、服务民众的广度,深入民众的深度,是集广度与深度与一体的新型民警。相对刑侦警员是超区域、单目标的职能,社区民警是民众最直接接触的一环,从这种意义上看,服务民众实质上是担负了国家政府形象的先锋,因为民众出了问题,求助的首先不是政府而是身边的警员。职业化的完成首先要对明确职业化内部的分工,在职业化的基础上专业化、细分化。
　　四、完善警务考核机制
　　(一)建立多种评估方法,全面评价衡量警务工作的得失
　　建立明确的、让公众和经常都能够理解了警务标准,是提高警务服务质量、加强警务监督的前提和保证。通过改革形成客体标准和主管标准相结合的完整的评价体系;客观标准包括:发案率、发案数、各类案件比例、警察與人口比例、发案动态趋势和破案率;主观评价标准包括被害人调查、社会安全感调查、公众对警察的满意度、工作重点评价和警民关系调查。
　　我国公安机关在1996年以前,基层考核的标准基本上是发案率、破案率和队伍建设三项均为客观指标,统计方式以报表为主,因而出现了隐案、漏案等立案不实、弄虚作假的问题。1996年以后,随着警务改革的逐步展开,派出所、公安分局的考核机制有了更多的标准,济南市市中区分局采用了打分为主的内部评价体系和社会评价体系的统一。警务从偏重客观发展到注重主观、从偏重微观发展到注重宏观、从偏重警务内部发展到注重公众评价的进步过程。定量考核与定性考核相结合、日常考核与阶段性考核相结合、单位考核与民警考核相结合、临时性考核与年度性工作考核相结合、考核过程与考核结果相结合、建立健全办案民警执法档案,建立信息反馈和通报机制,逐步推行网上考核,充分调动广大民警的工作积极性和主动性。
　　(二)以美国警察机构为例,采用对警察机关执法绩效测评的内容体系
　　包括65个方面的警察执法工作有效性的测量,涵括了警察绩效的5个领域和19个子领域:第一部分:犯罪预防。包括:人身财产犯罪、财产犯罪和其他犯罪。第二部分:犯罪预防。包括:公众对警察报告情况、案件解决情况、案件的准备和证据收集情况、被窃财务返还情况、法律规范情况、案犯管理情况等。第三部分:解决冲突。包括:个人间冲突解决、团体间冲突解决、个人压力缓解。第四部分:一般服务。包括:交通管理、对公众的各类服务、与公众的沟通、对其他机构的辅助服务等。第五部分:警察行政。包括:警察公正、社区领导、与其他社会机构的合作等。通过绩效评价,要能够了解警员的真实工作绩效,包括工作质量以及对待工作的态度等,一方面为实施工作控制提供依据,另一方面可以据此制定并实施激励政策,为实施以人为中心的管理奠定基础。评价的重点应当放到警员所取得的工作岗位分析相结合。管理者应首相进行培训,特别要克服管理者自身尚不明白如何管理的开展工作绩效评价的时候就完成了整个评价过程所带来的问题。实现下属的广泛参与以促进评价工作的顺利推行。
　　(三)警察机构的评价强调警察组织本身的特点而不是强调犯罪率外部因素
　　对警察工作绩效的测评不仅要重视数量指标,也要强调质量指标。度量指标A用来表明在警察巡逻工作中的经历投入情况,即可用于同一部分的不同时期的比较,也可以用于不同部门同一时期的比较(度量指标A=被分配巡逻工作警员数量/所有警员数量)度量指标B用于衡量警察机构对不同社会请求反应速度,如在紧急求助中5分钟内(一般标准)到达的平均情况或对一般求助申请在30分钟内到达的平均情况。通过该项指标的衡量,警察机构能够获知在何时、何种情况下其反应速度比要求的标准更慢(度量指标B=在“X”秒内对特定类型的请求做出反应/该类别请求的总数量)。
　　五、构建竞争激励机制
　　(一)有目的地培养和选拔后备人才,适应公安工作不同层次的需求,造就一批能够担当重任的人才
　　为保证优秀人次脱颖而出,为高级管理层储备人次,英国警察教育体制“快速晋升”培训教育。在职警员和社会毕业的大学生都可以报考“快速晋升”教育,但比例只占全部警员的6%,进入“快速晋升”教育的警员先要在校学习12个月,系统掌握各种警察知识,然后回警队工作18个月到30个月。如果表现出色,即可由基层警员提升到督察或总督察。如果没有晋升,还可以再回警察学校学习12个月,继续回基层警队锻炼18到30个月,然后晋升。通过这种教育,最少两年,最多五年,一位普通的警员就可以升为中级警官,而正常的晋升则需要10年。“快速晋升”培训对象的选拨非常严格,要经过三道关口审核,一是经过学院辅导员和警察局联络员的推荐,二是各学科的教师组成的考试班子的考试考核,三是经过院长和警察局长组成的考试委员会审定。如果60个月还不能通过考试,则自动退出“快速晋升”=计划。英国警察学院的许多教师和各地年轻的警司,一般都是“快速晋升”的成功者。因此,英国警察说,高级职业不是碰运气碰上的,而是设计、培养出来的。⑨
　　(二)社区警员实质担负着服务民众的使命,从确立这一职业开始,也正是这一职业化的要求
　　这与实际的国情有相当的差距,根源在于实际上警员是向上负责,并不是大众,这涉及到整个政治体制的问题,不是轻易就能够动摇;其次,政府财政同样制约着警察机构的决策,政府对警员的任命同样有决定权。人事和财政的机制实际上是中国警务改革的终极方向,在不可动摇的基础上,笔者可以探求出一种比较科学的方法,尽量改进现行警察机构的弊端。
　　1.增大主观性考核指标。以以往的发案率、破案率等客观考核指标增加公众服务满意度等参考指标,让民众能够参与警员考核的活动来。2.警员对民众的深入了解也可作用警员考核的一个指标,如警员负责区域内的人数、地图、人员比例等一些常识的考核,力求考察警员是否真实地对本负责区域了如指掌。对于警员的年终考核,以公开的方式向区域民众寻求意见,可以各种参与的方式来认定警员的年度表现。设立警员投诉机构,专门负责警员处事方式、用语、言行,是否礼貌,有没有采用暴力来侵犯民众的权利等等,确保警员形象在民众中的地位,增加民众对警察机构的信任。