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摘 要 防震减灾工作具有科技属性和社会属性，地震部门则有不同于政府部门的职能特点，建立法律顾问制度，需先分析地震部门依法行政现状，明确顾问设置的目的性价值和工具性价值出发，借鉴现有政府法律顾问运作模式的成功经验，构建包括法律顾问准入门槛（资格条件、专业需求和法律技能、服务于防震减灾事业的思想意识）、具体职责（传统的、服务于地震部门的职责）、运行机制（合作形式、管控模式、工作方式、考核指标体系、薪酬标准和责任落实）等在内的系统化制度。
关键词 地震部门 政府法律顾问 依法行政 工具性价值
基金项目：本论文为2015年中国地震局政策法规司专项课题“地震部门政府法律顾问制度研究”中期成果。
作者简介：郎爱云，中国人民大学经济法学硕士，防灾科技学院讲师，研究方向：行政法学和经济法学。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-139-02
十八届三中、四中全会提出了构建法治政府的最顶层设计，要求建立政府法律顾问制度，强调要普遍建立，并明确了队伍构成。地震部门作为法律授权依法行政的国务院直属事业单位，可以此为契机，借外力促合力，结合防震减灾事业的迅猛发展，弥补制度空白，提高应对巨灾、防范危机的现代化治理能力。
一、现有政府法律顾问制度分析与比较
从邓小平提出依法治国，到十五大再到十八大，从1989年《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》到1999吉林政府法律顾问团再到2015《广东省政府法律顾问工作规定》，彰显了党和国家建设法治政府、国家和社会的坚定决心，也看到了政府法律顾问制度发展的艰辛和成就。目前为止，政府法律顾问的产生和发展主要集中在省部级行政机构，其共性是设置机构希望融入经济社会、把握信息时代脉搏、应对不可预期且日益加大频率剧增的自然的、主要是社会的各类风险和危机，共建社会稳定和生态文明。而由于职能设置不同致依法行政内容、行政执法形式方法不同，包括各机构的法治意识和认识、发展进程和目标定位、价值取向等均有不同，这一制度包括法律顾问的构成和规模、资格和条件、发展模式运行机制工作方式、管控方法、责权义利约定和规定等等都不尽相同。制度滞后的，法律顾问的具体责任依然集中于法律咨询和诉讼代理，比较成熟的则拓展至决策论证、政策风险评估、国际政府间合作和涉外民商事项等等。但整体而言，均与现实需求紧密相连，带有强烈的南北东西、地方以及部门特点，鲜少的还有一定的前瞻性。这些经验与不足，为地震部门政府顾问法律制度的研究提供了参考和借鉴。
地震部门和政府不同。地震是自然灾害，因威胁或造成生命财产安全、正常社会关系和秩序处于持续紊乱趋势，需采取非常措施扭转社会复杂系统，为危机，管理是危机的核心，危机管理则并不以科技发展为核心，而是将危机管理机制、责任机制的构建和调适作为核心。同时，地震部门作为的科技属性和行政地位决定了他和公众之间的距离还较远，再加上地震部门先前并不重视和社会的融合，公众对地震部门职能解读有误、对预报工作不满、对其在应急救援中的作用存疑、对工程安评和抗震设防要求的管理多有质疑等等。法律顾问的学术造诣和政策解读、实务经验和社会见识、身份地位和辐射群体等，对于地震部门改善形象、融入经济社会、依法全面正确履职、完善制度和标准建设、提高部门和社会影响来说，都将有重要作用。
地震部门政府法律顾问制度，与现有的政府机构的法律顾问制度，在发展定位、实际需求、条件设置、队伍结构、权益职责、运行模式、工作方式等方面，存在明显差异。地震部门政府法律顾问制度的建立，需将现有职能根据防震减灾工作的属性不同加以分解，再结合职能履行及依法行政、行政执法现状，剖析在建设法治政府过程中存在的不足，和防震减灾事业发展要解决的关键问题，以此设定本制度的工具性价值和目的性价值，再结合地震部门行业治理和社会管理的特性，确定具体可行的运转机制。
二、立足依法行政，作地震部门职能分解和职能履行现状剖析，是建立顾问制度的现实依据
国发〔1998〕5号文和防震减灾法赋予中国地震局11项主要职责，包括拟定防震减灾方针政策法律法规、组织编制国家防震减灾规划、对省级地震局实施以中国地震局为主的双重领导、承担抗震救灾指挥部办事机构职责、制定区划图或动参数区划图、管理安评工作确定抗震设防要求、指导地震科技体制改革、成果的开发与应用、承担对外交流与合作等。这些职能自始就体现出防震减灾的双重属性——科技属性和社会属性及其融合。近年来，地震部门也充分认识到了地震事业的社会性，工作重心逐渐转移。2015年全国地震局长讲话中提到，地震部门作为政府工作部门的首要和核心职能是拟订国家防震减灾政策法规，指出不断总结防震减灾工作实践经验，提炼上升为国家政策和法律制度，进而保障事业持续长远发展，是地震部门的神圣职责。而与此不相对应的是地震部门立法难以推进、软（预案＼行业规章）硬法（法律＼法规）体系不健全、标准规范不完善、地方立法和行业政策以及国家立法不衔接、法制宣传和普及不到位，等等，导致地震部门在抗震救灾指挥工作、防震减灾事业发展中立法话语权重较小、依法行政遭遇掣肘、行政执法效果不理想，结果就是社会管理难达预期、行业治理效率偏低、社会影响不高。具有实践经验和理论权威的专业化法律队伍在立法攻关和公关上，专业素养和法律人脉上，都能尽快协助解决此类问题。因此，提高立法质量、管理完善各类规范性文件、為国家层面重大决策提供法律建议（如防震减灾十三五规划的编写）、作合法性审查等，是地震部门设置法律顾问的主要目的。良法可求善治，制度先行可实现精细化管理。
三、地震部门政府法律顾问制度的工具性价值
根据十八届三中、四中全会精神要求，依据地震部门职能设置和分解以及依法行政需求，设置顾问职责，并应以采购服务或合同签订形式确定下来。
（一）传统的、和政府部门法律顾问基本一致的职责 包括政府重大决策咨询和法律论证，代理各类诉讼、仲裁及执行案件，招标、采购、重大合作、重要投资、涉外项目的洽谈和合法审查等。
（二）地震部门法律顾问的职责
1.熟悉或了解防震减灾法律法规、政策、制度、标准、行业规范等，对机构内外关于防震减灾基本法律问题和技术性法规予以解答。
2.对行业治理和社会管理中新出现的法律问题提出立法修法建议和改进意见。如安全性评价、新区划图的法律地位、类似于“王囤”事件等鼓励群测群防和地震部门对非官方监测预测实施管理中出现的问题等等。
3.地震部门机构、事业单位和事权财权改革中出现的深层问题给予法律评价和法律风险评估。
4.地震部门权力清单制度和责任清单制度的合法性审查。
5.现有法律规范，尤其是部门规章、地方性法规和地方政府规章之间，对“赶法”、规避行为给予合法性指导。又如“不可迁移的地震监测设施”、地方法律法规中不统一的法律术语。
（三）风险应对的法律过程控制
应对自然风险，包括事前预防、预测、预报、预警等，事中控制應对处理，事后补救、责任落实和追究等。地震巨灾作为跨界域危机，事前非工程预警法律可行性、建设工程抗震设防管理中部门职权交叉的法律对接问题、抗震救灾现场指挥和管理、地震信息新闻发布、国内外专业救援队伍的合作、地震巨灾保险的设立和实现、灾后农村民居的抗震设防等等，需要法律顾问及时有效地为地震部门依法行政提出法律意见和反馈。应对社会风险，如裁撤地震局（地震部门无用论）、缩减地震部门职能等，需要法律顾问利用专业知识、社会影响力，给与正确解释、回应和防震减灾法律宣传，也可以此树立其依法行政“代言人” 形象。应对道德风险，如部门公务员、事业单位人员等任职、工作等过程中出现违规违纪腐败等现象，需借助法律顾问加大基本法、公务员法等相关法律培训、严格内外法律责任追究和落实。
法律顾问全面、重点介入并参与地震部门行政过程，运用法治思维和法治方式，专业学识和司法或法律服务经验，发挥桥梁和枢纽作用，可保证依法行政民主性规范化，实现形式正义和程序正义，大力推动其法治建设进程。
四、法律顾问的运行机制
1.专家聘任为主，辅以律师。地震部门诉讼等法律事务较少，数量上以专家为主。法律服务采购要保证充分竞争，合同对象选择，如为专家，主要以个人能力为主，如为律师，则对所不对人。具有律师身份的专家，需有执业经验。
2.政府法律顾问的管控目前有多种模式，数量多规模大的在政府法制机构下设事务处分管，顾问队伍按分组各司其职。地震部门规模小，法制机构可设顾问办公室，但如何管控尚需研究。
3.地震部门和法律顾问之间的合作形式来看，顾问工作要保持独立性，这来自于服务合同对应性平等性的考虑，杜绝顾问成摆设、领导一言堂。顾问和部门之间的合同不同于一般的民商事合同，还需明确保密义务、违约责任等，尤其是地震科技信息、台网建设和分布、合作契约等，也需明确解聘辞聘条件、续聘考核指标等。
4.具体资格和条件限制外，地震部门法律顾问服务行为还需可达地震部门建立该制度的目的性和工具性价值。同时，地震部门需要进行事业共识审查，即法律顾问是否具备对防震减灾工作的正确理解和对地震事业的衷心支持的法律道德素养。
5.法律顾问制度的建设中，还要防止顾问替代工作、顾问工作文案化、边缘化、服务虚设等现象，真正实现顾问辅助决策、民主参与和建议作用，而诉讼等事务性工作则要以律师意见为主。
参考文献：
[1]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报。
[2]中国共产党第十八次代表大会.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗.
[3]2015年1月19日中国地震局陈建民局长“2015年全国地震局长会暨党风廉政建设工作会议上的讲话”。讲话提到：“全面推进依法行政，开展各级地震部门权力清单和责任清单梳理……开展重大决策法律咨询和建立法律顾问制度研究。”
[4]付子堂主编.法社会学新阶（21世纪高等院校法学系列精品教材）.中国人民大学出版社.2014年1月1日.
关键词 地震部门 政府法律顾问 依法行政 工具性价值
基金项目：本论文为2015年中国地震局政策法规司专项课题“地震部门政府法律顾问制度研究”中期成果。
作者简介：郎爱云，中国人民大学经济法学硕士，防灾科技学院讲师，研究方向：行政法学和经济法学。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-139-02
十八届三中、四中全会提出了构建法治政府的最顶层设计，要求建立政府法律顾问制度，强调要普遍建立，并明确了队伍构成。地震部门作为法律授权依法行政的国务院直属事业单位，可以此为契机，借外力促合力，结合防震减灾事业的迅猛发展，弥补制度空白，提高应对巨灾、防范危机的现代化治理能力。
一、现有政府法律顾问制度分析与比较
从邓小平提出依法治国，到十五大再到十八大，从1989年《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》到1999吉林政府法律顾问团再到2015《广东省政府法律顾问工作规定》，彰显了党和国家建设法治政府、国家和社会的坚定决心，也看到了政府法律顾问制度发展的艰辛和成就。目前为止，政府法律顾问的产生和发展主要集中在省部级行政机构，其共性是设置机构希望融入经济社会、把握信息时代脉搏、应对不可预期且日益加大频率剧增的自然的、主要是社会的各类风险和危机，共建社会稳定和生态文明。而由于职能设置不同致依法行政内容、行政执法形式方法不同，包括各机构的法治意识和认识、发展进程和目标定位、价值取向等均有不同，这一制度包括法律顾问的构成和规模、资格和条件、发展模式运行机制工作方式、管控方法、责权义利约定和规定等等都不尽相同。制度滞后的，法律顾问的具体责任依然集中于法律咨询和诉讼代理，比较成熟的则拓展至决策论证、政策风险评估、国际政府间合作和涉外民商事项等等。但整体而言，均与现实需求紧密相连，带有强烈的南北东西、地方以及部门特点，鲜少的还有一定的前瞻性。这些经验与不足，为地震部门政府顾问法律制度的研究提供了参考和借鉴。
地震部门和政府不同。地震是自然灾害，因威胁或造成生命财产安全、正常社会关系和秩序处于持续紊乱趋势，需采取非常措施扭转社会复杂系统，为危机，管理是危机的核心，危机管理则并不以科技发展为核心，而是将危机管理机制、责任机制的构建和调适作为核心。同时，地震部门作为的科技属性和行政地位决定了他和公众之间的距离还较远，再加上地震部门先前并不重视和社会的融合，公众对地震部门职能解读有误、对预报工作不满、对其在应急救援中的作用存疑、对工程安评和抗震设防要求的管理多有质疑等等。法律顾问的学术造诣和政策解读、实务经验和社会见识、身份地位和辐射群体等，对于地震部门改善形象、融入经济社会、依法全面正确履职、完善制度和标准建设、提高部门和社会影响来说，都将有重要作用。
地震部门政府法律顾问制度，与现有的政府机构的法律顾问制度，在发展定位、实际需求、条件设置、队伍结构、权益职责、运行模式、工作方式等方面，存在明显差异。地震部门政府法律顾问制度的建立，需将现有职能根据防震减灾工作的属性不同加以分解，再结合职能履行及依法行政、行政执法现状，剖析在建设法治政府过程中存在的不足，和防震减灾事业发展要解决的关键问题，以此设定本制度的工具性价值和目的性价值，再结合地震部门行业治理和社会管理的特性，确定具体可行的运转机制。
二、立足依法行政，作地震部门职能分解和职能履行现状剖析，是建立顾问制度的现实依据
国发〔1998〕5号文和防震减灾法赋予中国地震局11项主要职责，包括拟定防震减灾方针政策法律法规、组织编制国家防震减灾规划、对省级地震局实施以中国地震局为主的双重领导、承担抗震救灾指挥部办事机构职责、制定区划图或动参数区划图、管理安评工作确定抗震设防要求、指导地震科技体制改革、成果的开发与应用、承担对外交流与合作等。这些职能自始就体现出防震减灾的双重属性——科技属性和社会属性及其融合。近年来，地震部门也充分认识到了地震事业的社会性，工作重心逐渐转移。2015年全国地震局长讲话中提到，地震部门作为政府工作部门的首要和核心职能是拟订国家防震减灾政策法规，指出不断总结防震减灾工作实践经验，提炼上升为国家政策和法律制度，进而保障事业持续长远发展，是地震部门的神圣职责。而与此不相对应的是地震部门立法难以推进、软（预案＼行业规章）硬法（法律＼法规）体系不健全、标准规范不完善、地方立法和行业政策以及国家立法不衔接、法制宣传和普及不到位，等等，导致地震部门在抗震救灾指挥工作、防震减灾事业发展中立法话语权重较小、依法行政遭遇掣肘、行政执法效果不理想，结果就是社会管理难达预期、行业治理效率偏低、社会影响不高。具有实践经验和理论权威的专业化法律队伍在立法攻关和公关上，专业素养和法律人脉上，都能尽快协助解决此类问题。因此，提高立法质量、管理完善各类规范性文件、為国家层面重大决策提供法律建议（如防震减灾十三五规划的编写）、作合法性审查等，是地震部门设置法律顾问的主要目的。良法可求善治，制度先行可实现精细化管理。
三、地震部门政府法律顾问制度的工具性价值
根据十八届三中、四中全会精神要求，依据地震部门职能设置和分解以及依法行政需求，设置顾问职责，并应以采购服务或合同签订形式确定下来。
（一）传统的、和政府部门法律顾问基本一致的职责 包括政府重大决策咨询和法律论证，代理各类诉讼、仲裁及执行案件，招标、采购、重大合作、重要投资、涉外项目的洽谈和合法审查等。
（二）地震部门法律顾问的职责
1.熟悉或了解防震减灾法律法规、政策、制度、标准、行业规范等，对机构内外关于防震减灾基本法律问题和技术性法规予以解答。
2.对行业治理和社会管理中新出现的法律问题提出立法修法建议和改进意见。如安全性评价、新区划图的法律地位、类似于“王囤”事件等鼓励群测群防和地震部门对非官方监测预测实施管理中出现的问题等等。
3.地震部门机构、事业单位和事权财权改革中出现的深层问题给予法律评价和法律风险评估。
4.地震部门权力清单制度和责任清单制度的合法性审查。
5.现有法律规范，尤其是部门规章、地方性法规和地方政府规章之间，对“赶法”、规避行为给予合法性指导。又如“不可迁移的地震监测设施”、地方法律法规中不统一的法律术语。
（三）风险应对的法律过程控制
应对自然风险，包括事前预防、预测、预报、预警等，事中控制應对处理，事后补救、责任落实和追究等。地震巨灾作为跨界域危机，事前非工程预警法律可行性、建设工程抗震设防管理中部门职权交叉的法律对接问题、抗震救灾现场指挥和管理、地震信息新闻发布、国内外专业救援队伍的合作、地震巨灾保险的设立和实现、灾后农村民居的抗震设防等等，需要法律顾问及时有效地为地震部门依法行政提出法律意见和反馈。应对社会风险，如裁撤地震局（地震部门无用论）、缩减地震部门职能等，需要法律顾问利用专业知识、社会影响力，给与正确解释、回应和防震减灾法律宣传，也可以此树立其依法行政“代言人” 形象。应对道德风险，如部门公务员、事业单位人员等任职、工作等过程中出现违规违纪腐败等现象，需借助法律顾问加大基本法、公务员法等相关法律培训、严格内外法律责任追究和落实。
法律顾问全面、重点介入并参与地震部门行政过程，运用法治思维和法治方式，专业学识和司法或法律服务经验，发挥桥梁和枢纽作用，可保证依法行政民主性规范化，实现形式正义和程序正义，大力推动其法治建设进程。
四、法律顾问的运行机制
1.专家聘任为主，辅以律师。地震部门诉讼等法律事务较少，数量上以专家为主。法律服务采购要保证充分竞争，合同对象选择，如为专家，主要以个人能力为主，如为律师，则对所不对人。具有律师身份的专家，需有执业经验。
2.政府法律顾问的管控目前有多种模式，数量多规模大的在政府法制机构下设事务处分管，顾问队伍按分组各司其职。地震部门规模小，法制机构可设顾问办公室，但如何管控尚需研究。
3.地震部门和法律顾问之间的合作形式来看，顾问工作要保持独立性，这来自于服务合同对应性平等性的考虑，杜绝顾问成摆设、领导一言堂。顾问和部门之间的合同不同于一般的民商事合同，还需明确保密义务、违约责任等，尤其是地震科技信息、台网建设和分布、合作契约等，也需明确解聘辞聘条件、续聘考核指标等。
4.具体资格和条件限制外，地震部门法律顾问服务行为还需可达地震部门建立该制度的目的性和工具性价值。同时，地震部门需要进行事业共识审查，即法律顾问是否具备对防震减灾工作的正确理解和对地震事业的衷心支持的法律道德素养。
5.法律顾问制度的建设中，还要防止顾问替代工作、顾问工作文案化、边缘化、服务虚设等现象，真正实现顾问辅助决策、民主参与和建议作用，而诉讼等事务性工作则要以律师意见为主。
参考文献：
[1]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报。
[2]中国共产党第十八次代表大会.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗.
[3]2015年1月19日中国地震局陈建民局长“2015年全国地震局长会暨党风廉政建设工作会议上的讲话”。讲话提到：“全面推进依法行政，开展各级地震部门权力清单和责任清单梳理……开展重大决策法律咨询和建立法律顾问制度研究。”
[4]付子堂主编.法社会学新阶（21世纪高等院校法学系列精品教材）.中国人民大学出版社.2014年1月1日.