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[摘 要]加强基层社会治理、实现社会良序善治，是关乎党的长期执政和国家治理现代化的重大时代课题。成都市通过党建引领基层社会治理的实践，初步探索出一条独具特色的超大城市治理创新路径。实践表明，必须牢牢把握党的领导和党建引领这一中国特色治理理论的根本原则，始终坚持将治理重心下移和把提升治理效能贯穿基层社会治理的全过程，不断探索将基层减负作为提升基层领导力的重要着力点，始终将发展环境营造融入社区治理，实现社区治理与社区发展良性互动、共同提升，走出一条中国特色的基层社会治理之路。
[关键词]党建引领;基层社会治理;治理现代化
[中图分类号]D61
[文献标识码]A
[文章编号]1674-0599（2020）04-0090-06
[收稿日期]2020-04-23
[作者简介]
陶元浩（1987—），男，安徽天长人，博士，中共中央党校（国家行政学院）党的建设教研部副教授，研究方向为基层党建和社会治理;戴焰军（1954—），男，陕西三原人，中共中央党校（国家行政学院）党的建设教研部原副主任，教授、博士生导师，研究方向为党的建设。
党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出了“构建基层社会治理新格局”这一重大命题。基层社会治理是国家治理的重要基础。习近平总书记强调：“党的工作最坚实的力量支撑在基层”;[1]P138“社会治理的重心必须落到城乡社区”[2]P101。如何加强基层社会治理、实现社会良序善治，是关乎党的长期执政和国家治理现代化的重大时代课题。近年来，四川省成都市通过党建引领基层社会治理，初步探索出一条独具特色的超大城市治理创新路径，取得了显著成效。
一、实践探索
成都市通过加强顶层设计、充分整合资源、下移治理层级、建强基层组织，持续深化党建引领基层社会治理的实践探索，着力提升城市治理的科学化水平。
（一）加强顶层设计，创新党建引领基层社会治理的体制机制和制度规范
针对一段时期以来城市基层治理普遍存在“多龙治水、各自为政”的体制弊端和碎片化的工作机制，成都市着力加强顶层设计，突出党建引领、标准引领、规划引领，逐步形成了统一高效的组织领导体系和系统性的制度规范。
一是創新组织领导体系。成都市率先设立城乡社区发展治理委员会，把原先分散在20多个党政部门的职能、资源、政策、项目、服务等统筹起来，履行顶层设计、统筹协调、整合资源、重点突破、督导落实等五大核心职能，强化党对基层社区工作的统一领导，变“政出多门、权责不清”为“政出一门、权责清晰”。二是优化组织协同联动机制和工作机制，在市县两级建立党建工作领导小组和社区发展治理工作领导小组，在街道社区建立区域化党建联席会议，建立健全“社区发现、街道呼叫、集中派单、协同整治”机制，各方协同联动取得明显成效。三是形成规范化制度体系。制定实施“党建引领社区发展治理30条”，配套印发多个支撑性文件和操作性文件，既明确治理的总思路、总目标，又细化具体举措。四是明确基层治理“路线图”。完成全国首个市级层面系统编制的城乡社区发展治理规划，为推进基础治理提供了方向指引和工作遵循，具有较强的前瞻性。
（二）充分整合资源，实现“一核多元”的治理体系和共建共治共享的治理格局
针对基层社会治理中治理主体碎片化、社会力量参与不足等问题，成都市着力健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，逐步形成以街道、社区基层党组织为核心，企事业单位、社会组织、市场主体和人民群众等多方主体共同参与、共同治理、共促发展的基层社会治理体系，不断健全共建共治共享的基层社会治理新格局。
一是强化街道、社区基层党组织的领导核心作用，发挥基层党组织的政治优势、组织优势和资源聚集优势，整合运用辖区内各类资源，动员驻区单位参与基层社会治理。目前，全市近千个社区党组织与驻区单位党组织签订共建协议，扩大了共建共治共享的“朋友圈”，激发了基层治理活力。二是鼓励并培育各类社会组织、社会企业参与治理。引进和培育一批社会组织、公益机构以及非营利的市场主体，发挥其独特优势和积极作用，实现专业化、社会化的服务供给。三是充分发挥居民主体地位和群众组织作用。充分调动居民的积极性、主动性、创造性，特别是充分运用发端于成都并已成功运行十余年的“居民议事会”作用，在党组织领导下由居民议事会民主议决使用社区资金，让居民在参与社区治理中增强获得感、荣誉感，形成“人人参与、人人尽责”的良好局面。据统计，在基层党组织的引领下，全市1.2万家社会组织提供专业服务，32万个群众性组织开展各种活动，9.6万名“议事会成员”参与社区事务决策，220万名居民成为志愿者，各方力量积极投入到基层治理的大潮中。
（三）下移治理层级，推进基层社会治理科学化精细化
针对城市化进程中一些街道社区管辖幅度过大、管理难度增加、小区治理缺位等问题，成都市坚持推动社会治理重心向基层下移，推动党的组织体系将社会治理的末端从社区向小区院落延伸，将离群众最近的小区院落作为社区治理的主战场，提高小区院落的治理能力和治理水平，变打通“最后一公里”为打通“最后一百米”，不断提升基层社会治理的精细化水平。
一是完善小区院落的组织体系，强化党组织在小区院落中的组织覆盖和工作覆盖。针对党组织在小区院落中的“缺位”问题，成都市着力加强居民小区、院落、楼栋党组织覆盖工作。目前，已在5381个居民小区建立党组织，25.6万名社区直属党员细分到所在小区支部，让党组织和党员在小区院落中“发声”“发力”。二是探索完善小区院落治理的工作机制和工作方法。探索找党员、建组织、优机制、聚合力、植文化的社区治理“五步工作法”和凝聚党员线、健全自治线、发动志愿线、壮大社团线、延伸服务线的社区治理“五线工作法”，提供了可复制可推广的有益经验。三是鼓励城乡院落、乡村林盘聚落、散居院落等因地制宜成立自治委员会实现自我管理、自我教育、自我服务，引导小区业委会、物业服务机构依法履职，促进“五好小区”建设。四是注重向居民小区资源下沉、赋权提能。建立健全社区保障资金和社区激励资金双轨并行的社区经费保障激励机制，并将社区经费通过制度化程序下沉到小区院落，真正惠及广大居民群众，让群众明白惠从何来，从而“知党恩、感党恩、跟党走”。 （四）建强基层党组织，发挥党组织在引领基层社会治理中的龙头带动作用
针对一些地方基层党组织软弱涣散、发挥作用不力的情况，成都市在党建引领基层社会治理过程中，始终坚持加强基层党组织建设，把发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用作为基本前提和工作重点。
一是突出基层党组织的政治功能。充分发挥基层党组织对社会组织和居民群众的政治引领、宣传凝聚等政治功能，保证基层社会治理沿着正确的政治方向进行。深入基层开展法治宣传教育和扫黑除恶专题教育等，引导群众修订居民公约和院落公约，扎实推进200多个软弱涣散党组织整顿提升。二是加强党组织的组织力。通过充分发挥党员先锋模范作用，开展“蓉城先锋·党员示范行动”和“互联网+双报到”等各类党员志愿服务，将党员有效组织动员起来参与基层治理。据统计，全市7400余个党组织、近13万名党员在基层社区报到开展志愿服务。三是加强干部人才队伍建设。实施“百镇千村头雁孵化工程”和“千村万人村（社区）后备干部孵化行动”，健全社区人才职业化保障体系，广泛开展社区“最佳书记、最佳社工、最佳义工”评选，激励广大优秀干部人才扎根基层社区干事创业。
成都市党建引领基层社会治理的探索和实践取得了显著成效，被中共中央组织部纳入全国城市基层党建示范引领行动示范城市，荣获全国“2018年民生示范工程”第一名、“中国社区治理十大创新成果”等多个荣誉称号，具有较高的借鉴价值和示范意义。万人问卷调查显示，958%的受访群众认可高品质和谐宜居生活社区建设，966%的受访群众表示社区环境面貌发生可喜变化。
二、主要经验
成都市党建引领基层社会治理的不懈探索和生动实践，有效破解了城市治理中的一系列难题，积累了宝贵经验。
（一）必须把基层治理放到关乎国家治理体系和治理能力现代化的重要基础性地位来认识，始终将其作为“一号课题”来抓
从古至今，无论中西，扁平化的基层治理都以公共事务之“小”影响国家治理之“大”。随着中国特色社会主义进入新时代，我国的基层治理站在了一个新的历史起点上，治理能力和水平直接关乎人民群众美好生活的实现，关乎到国家治理体系和治理能力现代化的实现，关乎到党的执政效能、社会有序发展和国家长治久安的实现。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理工作，提出了一系列新理念新思想新战略，为基层治理指明了方向、提供了遵循。
近年來，成都市始终将基层治理作为城市改革发展的“一号课题”，将党中央的精神落实落地落细。成都市坚持从加强党对城市工作全面领导、充分发挥基层党组织作用着力，立足全局整体谋划，梳理条块矛盾，跳出原有行政格局，在组织领导体制上进行重大创新，设立由市委常委、组织部长兼任主要负责人的城乡社区发展治理委员会进行统筹协调，搭建配备一整套组织领导体系贯穿到治理末端，成功探索出了以党组织为核心，自治为基础，法治为根本，德治为支撑的“一核三治、共建共享”基层社会治理新机制。
这一经验表明，要在思想上高度重视、制度上顶层设计、行动上从严从实，提高全市上下党员干部的认识水平，将党建引领基层社会治理放到城市工作的突出位置来抓。正是因为强化了思想认识、提高了政治站位、做实了政策举措，成都市的探索实践取得了一系列成效，其基层治理的创新模式不仅受到了上级高度肯定，还得到了群众充分认可和社会广泛认同。
（二）必须坚持“以人民为中心”的发展理念，始终将人民群众的获得感幸福感安全感作为基层社会治理的出发点和落脚点
“以人民为中心”是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，是全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。习近平总书记指出，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、共同富裕。他强调，城市的核心是人，民生问题就是民心问题，要以人民群众忧乐为忧乐，以人民群众甘苦为甘苦。
通过紧密围绕并精准对接人民群众的实际需求，从群众身边的糟心事、烦心事、揪心事入手，成都市将基层治理和群众工作紧密结合起来。通过制定“五大行动”“三年计划”，切实解决一批与群众生产生活及城市品质提升密切相关的具体问题，办好百姓家门口的事;通过打造“15分钟”社区生活服务圈，提高社区居住舒适度和生活便捷度;通过对基层党群服务中心进行亲民化改造、项目化服务、专业化运营，促进空间美学的广泛应用，使街区特质更加彰显，群众居住环境更加优美;通过整合政法、信访、环保、卫健、住建等资源力量，深化基层“诉源治理”，统筹设置“群众工作之家”“社区法律之家”，使社会服务更加高效，基层社会更加和谐。
这一经验表明，党建引领基层社会治理的核心是人的工作，只有将人民群众的利益放在首位，多谋民生之利、多解民生之忧、多恤民生之情，将城市改革发展成果更多更公平地惠及人民群众，让人民群众有实实在在的获得感幸福感安全感，才能得到群众真心实意的支持和拥护，不断激发基层社会治理的内生动力和持久活力。
（三）必须坚持固本强基，始终把加强基层党组织建设作为党建引领基层社会治理的重要保证
打铁必须自身硬。党建引领基层社会治理，关键在建强基层党组织。基层党组织是开展基层社会治理的一线领导者，是完成上级各项决策部署的具体执行者，是联系居民群众的无缝对接者，也是各种矛盾压力的直接承受者，必须能够领得住，扛得动，撑得起。2019年5月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，明确提出要“加强和改进城市基层党建工作”，“推进城市治理体系和治理能力现代化”[3]P2。
街道、社区党组织建设是城市基层党建的核心内容，也是党建引领基层社会治理的关键环节。为了保障基层党组织集中精力抓党建，成都市明确不向街道分解经济指标和招商引资任务，引导街道党工委聚焦主责主业，发挥街道党工委的领导核心作用，优化内设机构，明确责任清单、任务清单。同时，发挥社区党组织的战斗堡垒作用，加强社区党组织对社区社会组织、社会企业、社工队伍、居民自治组织发展的统一领导，明确社区党组织领导不越位、统揽不包揽的原则，提高社区自我服务、自我管理、自我监督、自我造血的能力。在加强街道、社区党组织建设的同时，注重推进街道社区党建和单位党建、行业党建的互联互动，确保党建工作在新经济业态和新社会组织等新兴领域全方位覆盖，增强城市基层党建的整体效能，为基层党建引领基层治理提供坚实的组织基础和政治保证。 这一经验表明，建强基层党组织是党建引领基层社会治理的前提和保证。只有坚持固本强基，以街道、社区党组织建设为核心，全方位加强城市基层党建，发挥党建优势、形成党建合力，真正把城市基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒，才能更好地引领基层社会治理，使基层社会治理既有主心骨又有支撑力，保证治理沿着正确的轨道稳步前进。
（四）必须坚持问题导向，始终把解决一段时期以来基层社会治理存在的突出问题作为重要抓手
基层社会治理既要有顶层设计，也要直面突出问题和矛盾，集中精力补短板。基层社会治理千头万绪、纷繁复杂，而治理的过程就是直面矛盾、解决问题的过程。要紧紧抓住问题和矛盾，把问题和矛盾的解决作为治理的抓手和突破口，提升治理的成效和水平。
面对基层社会治理中存在的突出问题，成都市进行精准聚焦、深度化解。围绕破解社区行政事务较多负担较重难题，制发“社区减负十条”，建立社区工作事项准入制度，加强行政事务服务外包扶持力度，让社区组织回归职能本位，聚焦主责主业。围绕破解政务信息资源分割难题，坚持打破信息壁垒，通过集成40多个部门180多项服务项目，推出“天府市民云”APP，聚焦市民多样化生活需求，有效促进市民服务智能化，受到了广大市民的热烈欢迎，目前注册人数已经突破265万，市民好评率高达94%。围绕破解基层造血能力不足难题，优化财政投入，通过培育社会企业、社区基金等多重社会主体和市场主体积极性，激发基层社区造血功能。围绕破解公共服务与居民需求脱节问题，突出群众主体地位，加强议事会、坝坝会、院落会建设，实施党群服务中心亲民化改造，使公共服务与居民需求无缝对接。围绕破解“停车难”问题，率先探索共享停车新模式，按照“政府主导、企业主体、市场化逻辑”理念，建设市级智慧停车信息平台，积极开展智慧停车库试点，共享停车的理念正逐步走向规模化应用，超大城市停车难的突出问题正逐渐得到有效缓解。
这一经验表明，党建引领基层社会治理必须强化问题意识，坚持问题导向，抓紧基层社会矛盾的“牛鼻子”，直面基层社会治理的痛点、难点，有什么问题就解决什么问题，什么问题突出就重点解决什么问题，标本兼治、对症下药，推动基层治理科学高效、精细务实。
三、理论启示
成都市党建引领基层社会治理的理念和实践，进一步改进和丰富了相关理论，带来了深刻启示。
（一）牢牢把握党的领导和党建引领这一中国特色治理理论的根本原则
治理的原生概念和理论发端于西方，无论是其理论建构还是话语体系都带有鲜明的西方色彩。而所有的西方治理理论有一个共同点，那就是遵循国家和社会“两分”的基本原则。在西方治理理论中，执政党几乎是“缺位”的，更不用谈执政党在治理中发挥关键性或主导性作用。
当西方的治理理论传播到中国，则遭遇了水土不服，需要进行极大的修正。与西方存在根本性差异的是，中国有执政党这一关键性因素。中国共产党的领导是中国最大的国情，是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。中国共产党不仅是长期执政的党，而且是长期领导的党。党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。党对一切工作的领导自然包含党对治理工作的领导。十九届四中全会通过的《决定》明确指出：“加强党对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导。”[4]建立健全中国特色治理理论，走中国特色基层社会治理之路，最根本的一条，就是毫不动摇坚持和加强党对基层社会治理工作的领导。
在基层社会治理中，党的领导是具体的，而非抽象的，这不仅要求推动全面从严治党向基层延伸，还需要充分发挥党的建设对基层社会治理的引领作用。实践表明，通过发挥党的政治优势、组织优势、制度优势和密切联系群众优势，发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，使基层党组织始终引领基层社会治理，以党组织的先进性带动高质量治理。构建以党组织为核心，多元主体共同参与的一核多元的治理体系，在发挥好服务功能的同时，注重政治功能的发挥，确保基层社会治理充分体现执政党的意志和要求，不断厚植党执政的组织基础和群众基础，夯实党在城市的执政根基。
（二）始终坚持将治理重心下移和提升治理效能贯穿基层社会治理的全过程
党的十九大报告指出，要推动社会治理重心向基层下移，十九届四中全会进一步指出，推动社会治理和服务重心向基层下移。这些重要论断遵循并彰显了治理的一般性规律。当治理重心下沉，治理单元规模越小，治理主体熟识度越高，治理纽带就越紧密，治理成本就越低，治理效能则更易提升。
住宅小区是贴近群众的“最后一百米”，既是城市基層社会治理的主战场，也是矛盾问题的集中点。根据调查，现存矛盾纠纷大多集中于小区停车难、环境卫生差、噪音扰民、旧房改造、物业纠纷等方面，这些矛盾纠纷看似很多都是“小事”，但是往往参与人数多、牵涉面广、利益复杂，造成信访频发。如得不到有效解决，往往小事拖大、大事拖炸。因此，解决这一问题，必须要推动治理单元下沉，将治理的重心放到城市的神经末梢单元即小区、院落层面，以更多的精力、更大的资源投入到小区院落治理中，切实提高人民群众的获得感，有效提升治理的效能和水平。
探索基层社会治理精细化是党建引领基层社会治理的重要着力点。通过推动重心下移、权力下放、资源下划，实现组织下沉、活动下沉、服务下沉，以“强小区”作为“强基层”的有力支撑，有力筑牢社会善治的基石。
（三）不断探索将基层减负作为提升基层领导力的重要着力点
在基层中，党组织要领导本地区工作和基层社会治理，肩负着教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责，基层群众自治组织要依法进行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。无论是基层党组织还是群众自治组织，其功能定位都并非行政组织。然而，一段时期以来，在实践过程中，基层党组织和群众自治组织承接了过多的行政性事务，行政化倾向明显。课题组在一些地方调研时，有社区党组织书记直言：“三分之二以上的时间和精力都在忙于各种资料、报表、台账、迎检、评比、考核，哪有时间做群众工作”。过度行政化使得基层干部难以聚焦主责主业，“基层工作机关化”“社区服务被动化”“联系群众表面化”现象日益凸显。 针对过度行政化带来负担加剧的突出问题，2015年7月，中共中央组织部、国家民政部联合印发了《关于进一步开展社区减负工作的通知》。2019年3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确2019年为“基层减负年”;2020年4月，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，要求“持续为基层松绑减负”“进一步把广大基层干部干事创业的手脚从形式主义的束缚中解脱出来”[5]P2-3。当然，基层减负和去行政化不等同于去政治化，不是要弱化上级和街道对其行政管理的职能，更不是要祛除党组织的政治属性和政治功能，而是要完善基层社会治理体制，实现基层组织的角色归位，使基层党组织和群众自治组织能够集中精力聚焦主责主业，真正深入基层一线组织动员群众、服务凝聚群众。
基层减负的过程就是提升基层领导力的过程。领导学理论指出，领导力不仅包含权力影响力，更多的包含非权力影响力和软权力影响力。对于基层党组织而言，无论是群众组织力、社会号召力，还是沟通协调力、创新创造力，更多强调的是非权力影响力或者软权力影响力。通过改革创新城市基层社会治理体制，实施减负提能，在基层减负的进程中实现去行政化、强领导力的双重功效。
（四）始终将发展环境营造融入社区治理，实现社区治理与社区发展良性互动、共同提升
社区是基层社会治理的主阵地。然而，长期以来，无论是理论层面还是实操层面，社区工作普遍侧重于单纯意义的治理，重点在如何把社区治好，大都着眼于通过行政力量和社会力量推动。但在实践中，强调单纯意义上的社区治理会遇到一些瓶颈，比如社区过多依赖外部输血、自身造血能力不足;治理资源存量有限、增量不足;行政化社会化手段有余、市场化手段不足等等。
破解这一问题的关键，在于将社区工作当作一个系统工程来抓，既强调社区治理，也重视社区的发展环境营造。成都市深度把握城市治理和基层工作规律，率先提出社区发展治理的重大命题，将社区的科学发展和有效治理紧密结合起来。通过破除“单纯治理论”“发展治理先后论”等传统思想，以发展的眼光看待社区治理，以治理的方式促进社区发展，做到社区发展和治理齐抓并举、相融共进，实现社区发展和治理良性互动、共同提升。特别是将新发展理念运用于社区治理之中，培育社区企业、社区基金（会）等市场化主体力量，通过市场化思维和导向、商业化运作逻辑进行社区营造，不断强化自身造血功能，增强社区的内生动力和创造活力，促进社区可持续发展治理。
成都市党建引领基层社会治理的实践，走出了一条超大城市治理的创新之路，具有较强的科学性、系统性、前瞻性，为其他地区提供了可供参考借鉴的经验。当然，新时代党建引领基层社会治理是一项长期重大课题，需要随着理论和实践的发展持续丰富、完善和深化、提高，为实现国家治理体系和治理能力现代化打下坚实基础。
[参考文献]
[1]中共中央文献研究室.习近平关于全面从严治党论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016.
[2]中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2014.
[3]中共中央办公厅.关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见[M].北京：人民出版社，2019.
[4]新华社.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06.
[5]中共中央办公厅.关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知[M].北京：人民出版社，2020.
An Investigation Report on the Innovation of Grassroots Social
Governance Led by Party Building in Chengdu
TAO Yuan-hao DAI Yan-jun
（Department of Teaching and Research on Party Building，Party School of the CPC Central
Committee/National Academy of Governance，Beijing 100091，China）
Abstract：Strengthening the grassroots social governance and realizing good order and good governance of the society is an important task of the epoch concerning the Party’s long-term governance and the modernization of state governance.Through the practice of leading grass-roots social governance by party building，Chengdu has preliminarily explored a unique path of governance innovation in mega cities.Practice has proven that we must firmly grasp the leadership of the Party and the leading function of party building as the fundamental principle of the governance theory with Chinese characteristics，downshift the center of gravity of governance and improve the governance efficiency throughout the whole process of grassroots social governance，take the continuous relief of grassroots burden as an important focus for improving the leadership effectiveness at the grassroots level，and always integrate development and construction into the community governance and realize the benign interaction and mutual promotion between community governance and community development，so as to pave the way for grassroots social governance with Chinese characteristics.
Key words：led by party building;grassroots social governance;governance modernization
（責任编辑：朱文鸿）
[关键词]党建引领;基层社会治理;治理现代化
[中图分类号]D61
[文献标识码]A
[文章编号]1674-0599（2020）04-0090-06
[收稿日期]2020-04-23
[作者简介]
陶元浩（1987—），男，安徽天长人，博士，中共中央党校（国家行政学院）党的建设教研部副教授，研究方向为基层党建和社会治理;戴焰军（1954—），男，陕西三原人，中共中央党校（国家行政学院）党的建设教研部原副主任，教授、博士生导师，研究方向为党的建设。
党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出了“构建基层社会治理新格局”这一重大命题。基层社会治理是国家治理的重要基础。习近平总书记强调：“党的工作最坚实的力量支撑在基层”;[1]P138“社会治理的重心必须落到城乡社区”[2]P101。如何加强基层社会治理、实现社会良序善治，是关乎党的长期执政和国家治理现代化的重大时代课题。近年来，四川省成都市通过党建引领基层社会治理，初步探索出一条独具特色的超大城市治理创新路径，取得了显著成效。
一、实践探索
成都市通过加强顶层设计、充分整合资源、下移治理层级、建强基层组织，持续深化党建引领基层社会治理的实践探索，着力提升城市治理的科学化水平。
（一）加强顶层设计，创新党建引领基层社会治理的体制机制和制度规范
针对一段时期以来城市基层治理普遍存在“多龙治水、各自为政”的体制弊端和碎片化的工作机制，成都市着力加强顶层设计，突出党建引领、标准引领、规划引领，逐步形成了统一高效的组织领导体系和系统性的制度规范。
一是創新组织领导体系。成都市率先设立城乡社区发展治理委员会，把原先分散在20多个党政部门的职能、资源、政策、项目、服务等统筹起来，履行顶层设计、统筹协调、整合资源、重点突破、督导落实等五大核心职能，强化党对基层社区工作的统一领导，变“政出多门、权责不清”为“政出一门、权责清晰”。二是优化组织协同联动机制和工作机制，在市县两级建立党建工作领导小组和社区发展治理工作领导小组，在街道社区建立区域化党建联席会议，建立健全“社区发现、街道呼叫、集中派单、协同整治”机制，各方协同联动取得明显成效。三是形成规范化制度体系。制定实施“党建引领社区发展治理30条”，配套印发多个支撑性文件和操作性文件，既明确治理的总思路、总目标，又细化具体举措。四是明确基层治理“路线图”。完成全国首个市级层面系统编制的城乡社区发展治理规划，为推进基础治理提供了方向指引和工作遵循，具有较强的前瞻性。
（二）充分整合资源，实现“一核多元”的治理体系和共建共治共享的治理格局
针对基层社会治理中治理主体碎片化、社会力量参与不足等问题，成都市着力健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，逐步形成以街道、社区基层党组织为核心，企事业单位、社会组织、市场主体和人民群众等多方主体共同参与、共同治理、共促发展的基层社会治理体系，不断健全共建共治共享的基层社会治理新格局。
一是强化街道、社区基层党组织的领导核心作用，发挥基层党组织的政治优势、组织优势和资源聚集优势，整合运用辖区内各类资源，动员驻区单位参与基层社会治理。目前，全市近千个社区党组织与驻区单位党组织签订共建协议，扩大了共建共治共享的“朋友圈”，激发了基层治理活力。二是鼓励并培育各类社会组织、社会企业参与治理。引进和培育一批社会组织、公益机构以及非营利的市场主体，发挥其独特优势和积极作用，实现专业化、社会化的服务供给。三是充分发挥居民主体地位和群众组织作用。充分调动居民的积极性、主动性、创造性，特别是充分运用发端于成都并已成功运行十余年的“居民议事会”作用，在党组织领导下由居民议事会民主议决使用社区资金，让居民在参与社区治理中增强获得感、荣誉感，形成“人人参与、人人尽责”的良好局面。据统计，在基层党组织的引领下，全市1.2万家社会组织提供专业服务，32万个群众性组织开展各种活动，9.6万名“议事会成员”参与社区事务决策，220万名居民成为志愿者，各方力量积极投入到基层治理的大潮中。
（三）下移治理层级，推进基层社会治理科学化精细化
针对城市化进程中一些街道社区管辖幅度过大、管理难度增加、小区治理缺位等问题，成都市坚持推动社会治理重心向基层下移，推动党的组织体系将社会治理的末端从社区向小区院落延伸，将离群众最近的小区院落作为社区治理的主战场，提高小区院落的治理能力和治理水平，变打通“最后一公里”为打通“最后一百米”，不断提升基层社会治理的精细化水平。
一是完善小区院落的组织体系，强化党组织在小区院落中的组织覆盖和工作覆盖。针对党组织在小区院落中的“缺位”问题，成都市着力加强居民小区、院落、楼栋党组织覆盖工作。目前，已在5381个居民小区建立党组织，25.6万名社区直属党员细分到所在小区支部，让党组织和党员在小区院落中“发声”“发力”。二是探索完善小区院落治理的工作机制和工作方法。探索找党员、建组织、优机制、聚合力、植文化的社区治理“五步工作法”和凝聚党员线、健全自治线、发动志愿线、壮大社团线、延伸服务线的社区治理“五线工作法”，提供了可复制可推广的有益经验。三是鼓励城乡院落、乡村林盘聚落、散居院落等因地制宜成立自治委员会实现自我管理、自我教育、自我服务，引导小区业委会、物业服务机构依法履职，促进“五好小区”建设。四是注重向居民小区资源下沉、赋权提能。建立健全社区保障资金和社区激励资金双轨并行的社区经费保障激励机制，并将社区经费通过制度化程序下沉到小区院落，真正惠及广大居民群众，让群众明白惠从何来，从而“知党恩、感党恩、跟党走”。 （四）建强基层党组织，发挥党组织在引领基层社会治理中的龙头带动作用
针对一些地方基层党组织软弱涣散、发挥作用不力的情况，成都市在党建引领基层社会治理过程中，始终坚持加强基层党组织建设，把发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用作为基本前提和工作重点。
一是突出基层党组织的政治功能。充分发挥基层党组织对社会组织和居民群众的政治引领、宣传凝聚等政治功能，保证基层社会治理沿着正确的政治方向进行。深入基层开展法治宣传教育和扫黑除恶专题教育等，引导群众修订居民公约和院落公约，扎实推进200多个软弱涣散党组织整顿提升。二是加强党组织的组织力。通过充分发挥党员先锋模范作用，开展“蓉城先锋·党员示范行动”和“互联网+双报到”等各类党员志愿服务，将党员有效组织动员起来参与基层治理。据统计，全市7400余个党组织、近13万名党员在基层社区报到开展志愿服务。三是加强干部人才队伍建设。实施“百镇千村头雁孵化工程”和“千村万人村（社区）后备干部孵化行动”，健全社区人才职业化保障体系，广泛开展社区“最佳书记、最佳社工、最佳义工”评选，激励广大优秀干部人才扎根基层社区干事创业。
成都市党建引领基层社会治理的探索和实践取得了显著成效，被中共中央组织部纳入全国城市基层党建示范引领行动示范城市，荣获全国“2018年民生示范工程”第一名、“中国社区治理十大创新成果”等多个荣誉称号，具有较高的借鉴价值和示范意义。万人问卷调查显示，958%的受访群众认可高品质和谐宜居生活社区建设，966%的受访群众表示社区环境面貌发生可喜变化。
二、主要经验
成都市党建引领基层社会治理的不懈探索和生动实践，有效破解了城市治理中的一系列难题，积累了宝贵经验。
（一）必须把基层治理放到关乎国家治理体系和治理能力现代化的重要基础性地位来认识，始终将其作为“一号课题”来抓
从古至今，无论中西，扁平化的基层治理都以公共事务之“小”影响国家治理之“大”。随着中国特色社会主义进入新时代，我国的基层治理站在了一个新的历史起点上，治理能力和水平直接关乎人民群众美好生活的实现，关乎到国家治理体系和治理能力现代化的实现，关乎到党的执政效能、社会有序发展和国家长治久安的实现。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理工作，提出了一系列新理念新思想新战略，为基层治理指明了方向、提供了遵循。
近年來，成都市始终将基层治理作为城市改革发展的“一号课题”，将党中央的精神落实落地落细。成都市坚持从加强党对城市工作全面领导、充分发挥基层党组织作用着力，立足全局整体谋划，梳理条块矛盾，跳出原有行政格局，在组织领导体制上进行重大创新，设立由市委常委、组织部长兼任主要负责人的城乡社区发展治理委员会进行统筹协调，搭建配备一整套组织领导体系贯穿到治理末端，成功探索出了以党组织为核心，自治为基础，法治为根本，德治为支撑的“一核三治、共建共享”基层社会治理新机制。
这一经验表明，要在思想上高度重视、制度上顶层设计、行动上从严从实，提高全市上下党员干部的认识水平，将党建引领基层社会治理放到城市工作的突出位置来抓。正是因为强化了思想认识、提高了政治站位、做实了政策举措，成都市的探索实践取得了一系列成效，其基层治理的创新模式不仅受到了上级高度肯定，还得到了群众充分认可和社会广泛认同。
（二）必须坚持“以人民为中心”的发展理念，始终将人民群众的获得感幸福感安全感作为基层社会治理的出发点和落脚点
“以人民为中心”是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，是全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。习近平总书记指出，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、共同富裕。他强调，城市的核心是人，民生问题就是民心问题，要以人民群众忧乐为忧乐，以人民群众甘苦为甘苦。
通过紧密围绕并精准对接人民群众的实际需求，从群众身边的糟心事、烦心事、揪心事入手，成都市将基层治理和群众工作紧密结合起来。通过制定“五大行动”“三年计划”，切实解决一批与群众生产生活及城市品质提升密切相关的具体问题，办好百姓家门口的事;通过打造“15分钟”社区生活服务圈，提高社区居住舒适度和生活便捷度;通过对基层党群服务中心进行亲民化改造、项目化服务、专业化运营，促进空间美学的广泛应用，使街区特质更加彰显，群众居住环境更加优美;通过整合政法、信访、环保、卫健、住建等资源力量，深化基层“诉源治理”，统筹设置“群众工作之家”“社区法律之家”，使社会服务更加高效，基层社会更加和谐。
这一经验表明，党建引领基层社会治理的核心是人的工作，只有将人民群众的利益放在首位，多谋民生之利、多解民生之忧、多恤民生之情，将城市改革发展成果更多更公平地惠及人民群众，让人民群众有实实在在的获得感幸福感安全感，才能得到群众真心实意的支持和拥护，不断激发基层社会治理的内生动力和持久活力。
（三）必须坚持固本强基，始终把加强基层党组织建设作为党建引领基层社会治理的重要保证
打铁必须自身硬。党建引领基层社会治理，关键在建强基层党组织。基层党组织是开展基层社会治理的一线领导者，是完成上级各项决策部署的具体执行者，是联系居民群众的无缝对接者，也是各种矛盾压力的直接承受者，必须能够领得住，扛得动，撑得起。2019年5月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，明确提出要“加强和改进城市基层党建工作”，“推进城市治理体系和治理能力现代化”[3]P2。
街道、社区党组织建设是城市基层党建的核心内容，也是党建引领基层社会治理的关键环节。为了保障基层党组织集中精力抓党建，成都市明确不向街道分解经济指标和招商引资任务，引导街道党工委聚焦主责主业，发挥街道党工委的领导核心作用，优化内设机构，明确责任清单、任务清单。同时，发挥社区党组织的战斗堡垒作用，加强社区党组织对社区社会组织、社会企业、社工队伍、居民自治组织发展的统一领导，明确社区党组织领导不越位、统揽不包揽的原则，提高社区自我服务、自我管理、自我监督、自我造血的能力。在加强街道、社区党组织建设的同时，注重推进街道社区党建和单位党建、行业党建的互联互动，确保党建工作在新经济业态和新社会组织等新兴领域全方位覆盖，增强城市基层党建的整体效能，为基层党建引领基层治理提供坚实的组织基础和政治保证。 这一经验表明，建强基层党组织是党建引领基层社会治理的前提和保证。只有坚持固本强基，以街道、社区党组织建设为核心，全方位加强城市基层党建，发挥党建优势、形成党建合力，真正把城市基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒，才能更好地引领基层社会治理，使基层社会治理既有主心骨又有支撑力，保证治理沿着正确的轨道稳步前进。
（四）必须坚持问题导向，始终把解决一段时期以来基层社会治理存在的突出问题作为重要抓手
基层社会治理既要有顶层设计，也要直面突出问题和矛盾，集中精力补短板。基层社会治理千头万绪、纷繁复杂，而治理的过程就是直面矛盾、解决问题的过程。要紧紧抓住问题和矛盾，把问题和矛盾的解决作为治理的抓手和突破口，提升治理的成效和水平。
面对基层社会治理中存在的突出问题，成都市进行精准聚焦、深度化解。围绕破解社区行政事务较多负担较重难题，制发“社区减负十条”，建立社区工作事项准入制度，加强行政事务服务外包扶持力度，让社区组织回归职能本位，聚焦主责主业。围绕破解政务信息资源分割难题，坚持打破信息壁垒，通过集成40多个部门180多项服务项目，推出“天府市民云”APP，聚焦市民多样化生活需求，有效促进市民服务智能化，受到了广大市民的热烈欢迎，目前注册人数已经突破265万，市民好评率高达94%。围绕破解基层造血能力不足难题，优化财政投入，通过培育社会企业、社区基金等多重社会主体和市场主体积极性，激发基层社区造血功能。围绕破解公共服务与居民需求脱节问题，突出群众主体地位，加强议事会、坝坝会、院落会建设，实施党群服务中心亲民化改造，使公共服务与居民需求无缝对接。围绕破解“停车难”问题，率先探索共享停车新模式，按照“政府主导、企业主体、市场化逻辑”理念，建设市级智慧停车信息平台，积极开展智慧停车库试点，共享停车的理念正逐步走向规模化应用，超大城市停车难的突出问题正逐渐得到有效缓解。
这一经验表明，党建引领基层社会治理必须强化问题意识，坚持问题导向，抓紧基层社会矛盾的“牛鼻子”，直面基层社会治理的痛点、难点，有什么问题就解决什么问题，什么问题突出就重点解决什么问题，标本兼治、对症下药，推动基层治理科学高效、精细务实。
三、理论启示
成都市党建引领基层社会治理的理念和实践，进一步改进和丰富了相关理论，带来了深刻启示。
（一）牢牢把握党的领导和党建引领这一中国特色治理理论的根本原则
治理的原生概念和理论发端于西方，无论是其理论建构还是话语体系都带有鲜明的西方色彩。而所有的西方治理理论有一个共同点，那就是遵循国家和社会“两分”的基本原则。在西方治理理论中，执政党几乎是“缺位”的，更不用谈执政党在治理中发挥关键性或主导性作用。
当西方的治理理论传播到中国，则遭遇了水土不服，需要进行极大的修正。与西方存在根本性差异的是，中国有执政党这一关键性因素。中国共产党的领导是中国最大的国情，是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。中国共产党不仅是长期执政的党，而且是长期领导的党。党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。党对一切工作的领导自然包含党对治理工作的领导。十九届四中全会通过的《决定》明确指出：“加强党对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导。”[4]建立健全中国特色治理理论，走中国特色基层社会治理之路，最根本的一条，就是毫不动摇坚持和加强党对基层社会治理工作的领导。
在基层社会治理中，党的领导是具体的，而非抽象的，这不仅要求推动全面从严治党向基层延伸，还需要充分发挥党的建设对基层社会治理的引领作用。实践表明，通过发挥党的政治优势、组织优势、制度优势和密切联系群众优势，发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，使基层党组织始终引领基层社会治理，以党组织的先进性带动高质量治理。构建以党组织为核心，多元主体共同参与的一核多元的治理体系，在发挥好服务功能的同时，注重政治功能的发挥，确保基层社会治理充分体现执政党的意志和要求，不断厚植党执政的组织基础和群众基础，夯实党在城市的执政根基。
（二）始终坚持将治理重心下移和提升治理效能贯穿基层社会治理的全过程
党的十九大报告指出，要推动社会治理重心向基层下移，十九届四中全会进一步指出，推动社会治理和服务重心向基层下移。这些重要论断遵循并彰显了治理的一般性规律。当治理重心下沉，治理单元规模越小，治理主体熟识度越高，治理纽带就越紧密，治理成本就越低，治理效能则更易提升。
住宅小区是贴近群众的“最后一百米”，既是城市基層社会治理的主战场，也是矛盾问题的集中点。根据调查，现存矛盾纠纷大多集中于小区停车难、环境卫生差、噪音扰民、旧房改造、物业纠纷等方面，这些矛盾纠纷看似很多都是“小事”，但是往往参与人数多、牵涉面广、利益复杂，造成信访频发。如得不到有效解决，往往小事拖大、大事拖炸。因此，解决这一问题，必须要推动治理单元下沉，将治理的重心放到城市的神经末梢单元即小区、院落层面，以更多的精力、更大的资源投入到小区院落治理中，切实提高人民群众的获得感，有效提升治理的效能和水平。
探索基层社会治理精细化是党建引领基层社会治理的重要着力点。通过推动重心下移、权力下放、资源下划，实现组织下沉、活动下沉、服务下沉，以“强小区”作为“强基层”的有力支撑，有力筑牢社会善治的基石。
（三）不断探索将基层减负作为提升基层领导力的重要着力点
在基层中，党组织要领导本地区工作和基层社会治理，肩负着教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责，基层群众自治组织要依法进行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。无论是基层党组织还是群众自治组织，其功能定位都并非行政组织。然而，一段时期以来，在实践过程中，基层党组织和群众自治组织承接了过多的行政性事务，行政化倾向明显。课题组在一些地方调研时，有社区党组织书记直言：“三分之二以上的时间和精力都在忙于各种资料、报表、台账、迎检、评比、考核，哪有时间做群众工作”。过度行政化使得基层干部难以聚焦主责主业，“基层工作机关化”“社区服务被动化”“联系群众表面化”现象日益凸显。 针对过度行政化带来负担加剧的突出问题，2015年7月，中共中央组织部、国家民政部联合印发了《关于进一步开展社区减负工作的通知》。2019年3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确2019年为“基层减负年”;2020年4月，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，要求“持续为基层松绑减负”“进一步把广大基层干部干事创业的手脚从形式主义的束缚中解脱出来”[5]P2-3。当然，基层减负和去行政化不等同于去政治化，不是要弱化上级和街道对其行政管理的职能，更不是要祛除党组织的政治属性和政治功能，而是要完善基层社会治理体制，实现基层组织的角色归位，使基层党组织和群众自治组织能够集中精力聚焦主责主业，真正深入基层一线组织动员群众、服务凝聚群众。
基层减负的过程就是提升基层领导力的过程。领导学理论指出，领导力不仅包含权力影响力，更多的包含非权力影响力和软权力影响力。对于基层党组织而言，无论是群众组织力、社会号召力，还是沟通协调力、创新创造力，更多强调的是非权力影响力或者软权力影响力。通过改革创新城市基层社会治理体制，实施减负提能，在基层减负的进程中实现去行政化、强领导力的双重功效。
（四）始终将发展环境营造融入社区治理，实现社区治理与社区发展良性互动、共同提升
社区是基层社会治理的主阵地。然而，长期以来，无论是理论层面还是实操层面，社区工作普遍侧重于单纯意义的治理，重点在如何把社区治好，大都着眼于通过行政力量和社会力量推动。但在实践中，强调单纯意义上的社区治理会遇到一些瓶颈，比如社区过多依赖外部输血、自身造血能力不足;治理资源存量有限、增量不足;行政化社会化手段有余、市场化手段不足等等。
破解这一问题的关键，在于将社区工作当作一个系统工程来抓，既强调社区治理，也重视社区的发展环境营造。成都市深度把握城市治理和基层工作规律，率先提出社区发展治理的重大命题，将社区的科学发展和有效治理紧密结合起来。通过破除“单纯治理论”“发展治理先后论”等传统思想，以发展的眼光看待社区治理，以治理的方式促进社区发展，做到社区发展和治理齐抓并举、相融共进，实现社区发展和治理良性互动、共同提升。特别是将新发展理念运用于社区治理之中，培育社区企业、社区基金（会）等市场化主体力量，通过市场化思维和导向、商业化运作逻辑进行社区营造，不断强化自身造血功能，增强社区的内生动力和创造活力，促进社区可持续发展治理。
成都市党建引领基层社会治理的实践，走出了一条超大城市治理的创新之路，具有较强的科学性、系统性、前瞻性，为其他地区提供了可供参考借鉴的经验。当然，新时代党建引领基层社会治理是一项长期重大课题，需要随着理论和实践的发展持续丰富、完善和深化、提高，为实现国家治理体系和治理能力现代化打下坚实基础。
[参考文献]
[1]中共中央文献研究室.习近平关于全面从严治党论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016.
[2]中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2014.
[3]中共中央办公厅.关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见[M].北京：人民出版社，2019.
[4]新华社.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06.
[5]中共中央办公厅.关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知[M].北京：人民出版社，2020.
An Investigation Report on the Innovation of Grassroots Social
Governance Led by Party Building in Chengdu
TAO Yuan-hao DAI Yan-jun
（Department of Teaching and Research on Party Building，Party School of the CPC Central
Committee/National Academy of Governance，Beijing 100091，China）
Abstract：Strengthening the grassroots social governance and realizing good order and good governance of the society is an important task of the epoch concerning the Party’s long-term governance and the modernization of state governance.Through the practice of leading grass-roots social governance by party building，Chengdu has preliminarily explored a unique path of governance innovation in mega cities.Practice has proven that we must firmly grasp the leadership of the Party and the leading function of party building as the fundamental principle of the governance theory with Chinese characteristics，downshift the center of gravity of governance and improve the governance efficiency throughout the whole process of grassroots social governance，take the continuous relief of grassroots burden as an important focus for improving the leadership effectiveness at the grassroots level，and always integrate development and construction into the community governance and realize the benign interaction and mutual promotion between community governance and community development，so as to pave the way for grassroots social governance with Chinese characteristics.
Key words：led by party building;grassroots social governance;governance modernization
（責任编辑：朱文鸿）