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摘要：高校年度预算编制模式中存在的诸多问题要求高校进行滚动预算的编制，而目前财政推行的滚动预算改革必将促进高校滚动预算的进程，而，本文从高校目前年度预算存在的问题出发，提出了高校编制滚动预算的意义，并以A高校为例进行了滚动预算编制的实证分析。
关键词： 高等学校； 滚动预算； 项目库
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求建立跨年度预算平衡机制，《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）提出，推进跨年度预算的统筹协调，编制三年滚动财政规划，加快推进重点领域三年滚动财政规划，编制部门三年滚动财政规划，加强部门预算总量约束，在编制2016年部门预算时，同步编制中央部门2016-2018年滚动财政规划。财政推行滚动预算以及目前高校年度预算模式中出现的诸多问题要求高校进行滚动预算的编制。
一、高校目前年度预算模式存在的问题
（一）不利于优化资金支出结构。年度预算时间跨度限定为一个会计年度，较少考虑高校的中长期发展规划和学校资金供给之间的联系，难以瞻前顾后地统筹考虑长期收益和长期成本支出，项目预算编制决策缺乏前瞻性，难以确定各项目的优先安排顺序，无法集中财力保证重点项目及大项目，不利于高校长期规划的实施，易导致短期行为。
（二）存在两套预算的现象。目前高校内部中长期规划及工作要点研究延迟，填报财政部门预算时下一年度工作要点尚未确定，从而使得中长期规划、决策和财政预算编制相脱节，高校财政部门预算和内部二级预算两套预算的现象普遍存在。
（三）对于跨年度的项目，年度预算只能反映项目的当年支出内容，难以反映项目各年度的整体情况。
（四）年度预算易导致潜在的财务风险。跨年度的项目，由于政府招标采购的时间跨度较长，使得资金安排的年度和资金支付进度存在不完全一致的客观事实。同时，目前财政资金普遍存在年末资金收回政策和年度预算执行进度的要求，导致了年末赶项目、急于花钱、不求绩效的现象。
二、高校实行滚动预算的意义
滚动预算，又称“滚动式中期财政计划”、“永续预算”或者“跨年度预算”，编制滚动预算对于高校加强财务管理具有很重要的意义。
（一）滚动预算打破了传统年度预算在时间上的限制，提前规划，前瞻性的考虑高校的项目经费收支和持续发展，使得领导层能够用发展的眼光看问题，不只关心一年的发展计划，更关注学校的中长期发展规划，有利于保障学校长期规划的实现，树立以战略目标为导向的理念。
（二）滚动预算可以优化资金支出结构，跨年度统筹规划资金分配，整合资金，集中财力优先用于高校重大项目的建设，避免聚焦于短期项目，更多的考虑可持续发展的项目，有利于预算资金的合理分配和资源的有效配置。
（三）滚动预算对项目支出实行跨年度预算管理，根据资金支付进度分别在各年度安排预算，体现了预算支出的连续性和完整性，全面反映了跨年度项目的各年度收支全貌。
（四）滚动预算可以使高校在多年内从容、兼顾项目使用效益的完成项目，避免目前“年末财政忙着收回资金、单位忙着支付资金”的怪象，从根源上杜绝年底突击花钱的现象。
（五）滚动预算可将多年资金进行统筹管理，避免年度预算中片面考虑当年预算可能导致的资金链断裂或资金需求的不足，加强财务预算的管控能力。
（六）滚动预算每年对预算进行调整完善，使预算更符合实际情况，提高预算编制的准确性。
三、高校滚动预算编制的实证分析
以3年滚动预算为例，A高校滚动预算编制程序如下：
（一）首先要编制A高校的中长期发展规划。A高校应成立各关键部门、关键岗位和各类专家组成的中长期规划委员会，负责在各二级部门中长期发展规划的基础上，组织制定全校的2016-2018年的中长期发展规划，并对中长期内的规划项目进行轻重缓急的排序，以确保重点项目资金得到保障。此项工作应于2015年4月份之前完成。
（二）要建立A高校的滚动期项目库。A高校的2017-2019年中长期规划确定之后，财务部门应组织各部门根据其中长期规划申报2017-2019年项目库项目，项目申报内容应包含：项目申报的依据及必要性、项目主要内容、项目总体目标、阶段性目标、项目组织实施条件、项目预算金额、预算测算的详细依据、项目所需建设时间、项目资金使用计划等。二级部门申报的项目，应按项目类别报主管职能部门（如修缮类、软件类、实训条件类、设备采购类等），主管职能部门对项目申报书的内容、材料完整性与真实性审核后，组织专家对项目的规划设计、必要性、可行性、预期效益及预算等进行详细论证。通过论证、评审的项目纳入职能部门项目库，并由主管职能部门按轻重缓急排序后报财务部门，纳入学校备选项目库。财务部门将申报的项目报预算工作委员会，预算工作委员会组织校内外专家对备选项目的预算依据、资金支出计划、预计绩效等方面进行评审，按照择优筛选、轻重缓急的原则进行排序，为项目支出预算的编制奠定基础。
（三）计算A高校各年度可用于发展的资金如下表。根据A高校学生数、财政政策、创收能力等基础资料分析，测算2017-2019年发展性资金可用金额，如表1：
（四）结合A高校的发展性资金安排滚动期项目库项目预算。A高校2017-2019年项目库项目排序统计如表2：
若按照传统年度预算以收定支、收支平衡的预算编制原则，2017年预算必然根据当年项目库排序，优先安排2017年项目排序考前的3个项目（项目预算总额为1300万元、2016年资金使用计划为860万元）；2017年发展性资金1978万元，扣除安排2016年三个项目的后期资金440万元后可安排发展性资金为1538万元，不足以安排2017年第一个项目2000万元的首年资金1600万元，为保证当年收支平衡，只能退而求其次，选择安排排序比较靠后的其他项目；2018年发展性资金的安排同2017年。 根据滚动预算编制原则，为更好地实现A高校长期发展战略目标，对三年的项目库项目进行统一排序，统筹使用各年度发展性资金，根据三年可用发展性资金，应优先安排滚动项目库中前四个项目，即项目代码为2018001、2017001、2019001、2018002共计4700万元的项目，三个年度的资金使用计划为4400万元，剩余资金957万元转入以后年度使用。
通过年度预算和滚动预算两种方法安排项目库项目的对比，可以看出：
1.三年项目排序中比较靠后项目代码为2017002、2017003的项目在年度预算中可以安排预算资金，三年中按轻重缓急排序第一位的项目代码为2018001的项目，在年度预算编制模式下反而难以保证资金，影响了重点项目的推进和高校的发展，而滚动预算更有利于统筹资金安排重点项目、实现长期发展战略目标。
2.年度预算模式下，2017年安排的三个项目，在2017年资金使用计划为860万元，但涉及2018年需要支付的资金440万元，未考虑到以后年度资金情况，易导致资金连断裂。
（五） A高校安排预算的项目撰写项目建设任务书。A高校安排预算的四个项目要撰写项目建设任务书，写明项目的绩效目标、项目工作进度及具体的资金使用计划等内容，作为后期绩效考核的依据。
（六）设立A高校跨年度预算稳定调节基金。根据部门撰写的项目建设任务书，对应年度资金使用计划，2017年464万元计入跨年度预算稳定调节基金；2018年42万元计入跨年度预算稳定调节基金；2019剩余957万元计入跨年度预算稳定调节基金。
（七）对A高校已安排预算项目进行过程管理。预算下达后，A高校各相应职能部门应根据项目建设任务书，加强对口管理的下达预算项目的跟踪管理，及时掌握下达预算项目的动态情况，定时向预算工作委员会报告项目执行情况。对因国家政策调整或其他情况变化需要调整项目内容的已下达预算项目，相关部门应及时提交预算工作委员会研究。财务部门应定期组织建设部门对专项资金按照项目建设任务书进行执行进度分析，对因建设条件长期无法落实难以实施的项目及时撤销，以递补新的项目。
（八）项目支出的绩效考评与监督检查。项目执行完成后，执行部门应提交项目绩效报告，主要包括项目执行情况、预算执行情况、资金使用效果等。学院审计处对项目的预算执行、资金使用效果进行绩效评价，实施追踪问效，评价结果将作为以后年度预算安排的重要依据。
（九）以后年度滚动安排预算。2017年编制2018-2020年滚动预算时，需提前进行中长期规划的滚动调整，在2018年初步预算的基础上，根据可获取的变动信息，编制2018年的详细预算，同时对2019年初步预算进行修正，并编制2020年初步预算。项目库2017-2019年未安排资金的项目按照项目变化因素进行调整完善，与2020年申报项目及2018-2019年增补的项目同时进行排序。
参考文献：
[1]白彦锋.中期预算改革与我国现代财政制度构建[M].北京：中国财政经济出版社，2015.27-36.
[2]孙晓斌.高校中期滚动预算管理模式研究[J].新会计（月刊），2015（3）：36-38.
[3]徐琴.跨年度预算平衡机制对高校预算管理的影响与对策[J].教育财会研究，2015，26（4）：15-17.
[4]孙培清.高等学校滚动预算编制方法探讨[J].财会研究，2015（2）：28-30.
[5]王莹，梁清泉，苑春雷.高校实施滚动预算编制的思考[J].行政事业资产与财务，2015（10）：28-30.
（作者单位：青岛职业技术学院财务处）
关键词： 高等学校； 滚动预算； 项目库
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求建立跨年度预算平衡机制，《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）提出，推进跨年度预算的统筹协调，编制三年滚动财政规划，加快推进重点领域三年滚动财政规划，编制部门三年滚动财政规划，加强部门预算总量约束，在编制2016年部门预算时，同步编制中央部门2016-2018年滚动财政规划。财政推行滚动预算以及目前高校年度预算模式中出现的诸多问题要求高校进行滚动预算的编制。
一、高校目前年度预算模式存在的问题
（一）不利于优化资金支出结构。年度预算时间跨度限定为一个会计年度，较少考虑高校的中长期发展规划和学校资金供给之间的联系，难以瞻前顾后地统筹考虑长期收益和长期成本支出，项目预算编制决策缺乏前瞻性，难以确定各项目的优先安排顺序，无法集中财力保证重点项目及大项目，不利于高校长期规划的实施，易导致短期行为。
（二）存在两套预算的现象。目前高校内部中长期规划及工作要点研究延迟，填报财政部门预算时下一年度工作要点尚未确定，从而使得中长期规划、决策和财政预算编制相脱节，高校财政部门预算和内部二级预算两套预算的现象普遍存在。
（三）对于跨年度的项目，年度预算只能反映项目的当年支出内容，难以反映项目各年度的整体情况。
（四）年度预算易导致潜在的财务风险。跨年度的项目，由于政府招标采购的时间跨度较长，使得资金安排的年度和资金支付进度存在不完全一致的客观事实。同时，目前财政资金普遍存在年末资金收回政策和年度预算执行进度的要求，导致了年末赶项目、急于花钱、不求绩效的现象。
二、高校实行滚动预算的意义
滚动预算，又称“滚动式中期财政计划”、“永续预算”或者“跨年度预算”，编制滚动预算对于高校加强财务管理具有很重要的意义。
（一）滚动预算打破了传统年度预算在时间上的限制，提前规划，前瞻性的考虑高校的项目经费收支和持续发展，使得领导层能够用发展的眼光看问题，不只关心一年的发展计划，更关注学校的中长期发展规划，有利于保障学校长期规划的实现，树立以战略目标为导向的理念。
（二）滚动预算可以优化资金支出结构，跨年度统筹规划资金分配，整合资金，集中财力优先用于高校重大项目的建设，避免聚焦于短期项目，更多的考虑可持续发展的项目，有利于预算资金的合理分配和资源的有效配置。
（三）滚动预算对项目支出实行跨年度预算管理，根据资金支付进度分别在各年度安排预算，体现了预算支出的连续性和完整性，全面反映了跨年度项目的各年度收支全貌。
（四）滚动预算可以使高校在多年内从容、兼顾项目使用效益的完成项目，避免目前“年末财政忙着收回资金、单位忙着支付资金”的怪象，从根源上杜绝年底突击花钱的现象。
（五）滚动预算可将多年资金进行统筹管理，避免年度预算中片面考虑当年预算可能导致的资金链断裂或资金需求的不足，加强财务预算的管控能力。
（六）滚动预算每年对预算进行调整完善，使预算更符合实际情况，提高预算编制的准确性。
三、高校滚动预算编制的实证分析
以3年滚动预算为例，A高校滚动预算编制程序如下：
（一）首先要编制A高校的中长期发展规划。A高校应成立各关键部门、关键岗位和各类专家组成的中长期规划委员会，负责在各二级部门中长期发展规划的基础上，组织制定全校的2016-2018年的中长期发展规划，并对中长期内的规划项目进行轻重缓急的排序，以确保重点项目资金得到保障。此项工作应于2015年4月份之前完成。
（二）要建立A高校的滚动期项目库。A高校的2017-2019年中长期规划确定之后，财务部门应组织各部门根据其中长期规划申报2017-2019年项目库项目，项目申报内容应包含：项目申报的依据及必要性、项目主要内容、项目总体目标、阶段性目标、项目组织实施条件、项目预算金额、预算测算的详细依据、项目所需建设时间、项目资金使用计划等。二级部门申报的项目，应按项目类别报主管职能部门（如修缮类、软件类、实训条件类、设备采购类等），主管职能部门对项目申报书的内容、材料完整性与真实性审核后，组织专家对项目的规划设计、必要性、可行性、预期效益及预算等进行详细论证。通过论证、评审的项目纳入职能部门项目库，并由主管职能部门按轻重缓急排序后报财务部门，纳入学校备选项目库。财务部门将申报的项目报预算工作委员会，预算工作委员会组织校内外专家对备选项目的预算依据、资金支出计划、预计绩效等方面进行评审，按照择优筛选、轻重缓急的原则进行排序，为项目支出预算的编制奠定基础。
（三）计算A高校各年度可用于发展的资金如下表。根据A高校学生数、财政政策、创收能力等基础资料分析，测算2017-2019年发展性资金可用金额，如表1：
（四）结合A高校的发展性资金安排滚动期项目库项目预算。A高校2017-2019年项目库项目排序统计如表2：
若按照传统年度预算以收定支、收支平衡的预算编制原则，2017年预算必然根据当年项目库排序，优先安排2017年项目排序考前的3个项目（项目预算总额为1300万元、2016年资金使用计划为860万元）；2017年发展性资金1978万元，扣除安排2016年三个项目的后期资金440万元后可安排发展性资金为1538万元，不足以安排2017年第一个项目2000万元的首年资金1600万元，为保证当年收支平衡，只能退而求其次，选择安排排序比较靠后的其他项目；2018年发展性资金的安排同2017年。 根据滚动预算编制原则，为更好地实现A高校长期发展战略目标，对三年的项目库项目进行统一排序，统筹使用各年度发展性资金，根据三年可用发展性资金，应优先安排滚动项目库中前四个项目，即项目代码为2018001、2017001、2019001、2018002共计4700万元的项目，三个年度的资金使用计划为4400万元，剩余资金957万元转入以后年度使用。
通过年度预算和滚动预算两种方法安排项目库项目的对比，可以看出：
1.三年项目排序中比较靠后项目代码为2017002、2017003的项目在年度预算中可以安排预算资金，三年中按轻重缓急排序第一位的项目代码为2018001的项目，在年度预算编制模式下反而难以保证资金，影响了重点项目的推进和高校的发展，而滚动预算更有利于统筹资金安排重点项目、实现长期发展战略目标。
2.年度预算模式下，2017年安排的三个项目，在2017年资金使用计划为860万元，但涉及2018年需要支付的资金440万元，未考虑到以后年度资金情况，易导致资金连断裂。
（五） A高校安排预算的项目撰写项目建设任务书。A高校安排预算的四个项目要撰写项目建设任务书，写明项目的绩效目标、项目工作进度及具体的资金使用计划等内容，作为后期绩效考核的依据。
（六）设立A高校跨年度预算稳定调节基金。根据部门撰写的项目建设任务书，对应年度资金使用计划，2017年464万元计入跨年度预算稳定调节基金；2018年42万元计入跨年度预算稳定调节基金；2019剩余957万元计入跨年度预算稳定调节基金。
（七）对A高校已安排预算项目进行过程管理。预算下达后，A高校各相应职能部门应根据项目建设任务书，加强对口管理的下达预算项目的跟踪管理，及时掌握下达预算项目的动态情况，定时向预算工作委员会报告项目执行情况。对因国家政策调整或其他情况变化需要调整项目内容的已下达预算项目，相关部门应及时提交预算工作委员会研究。财务部门应定期组织建设部门对专项资金按照项目建设任务书进行执行进度分析，对因建设条件长期无法落实难以实施的项目及时撤销，以递补新的项目。
（八）项目支出的绩效考评与监督检查。项目执行完成后，执行部门应提交项目绩效报告，主要包括项目执行情况、预算执行情况、资金使用效果等。学院审计处对项目的预算执行、资金使用效果进行绩效评价，实施追踪问效，评价结果将作为以后年度预算安排的重要依据。
（九）以后年度滚动安排预算。2017年编制2018-2020年滚动预算时，需提前进行中长期规划的滚动调整，在2018年初步预算的基础上，根据可获取的变动信息，编制2018年的详细预算，同时对2019年初步预算进行修正，并编制2020年初步预算。项目库2017-2019年未安排资金的项目按照项目变化因素进行调整完善，与2020年申报项目及2018-2019年增补的项目同时进行排序。
参考文献：
[1]白彦锋.中期预算改革与我国现代财政制度构建[M].北京：中国财政经济出版社，2015.27-36.
[2]孙晓斌.高校中期滚动预算管理模式研究[J].新会计（月刊），2015（3）：36-38.
[3]徐琴.跨年度预算平衡机制对高校预算管理的影响与对策[J].教育财会研究，2015，26（4）：15-17.
[4]孙培清.高等学校滚动预算编制方法探讨[J].财会研究，2015（2）：28-30.
[5]王莹，梁清泉，苑春雷.高校实施滚动预算编制的思考[J].行政事业资产与财务，2015（10）：28-30.
（作者单位：青岛职业技术学院财务处）