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摘要 农村集体产权制度改革是全面深化农村改革的重要任务。包河区聚焦农村集体产权制度改革目标任务，落实各项工作部署，积极探索实践，取得了一定成效和经验。分析了包河区推进农村集体产权制度改革的实践与做法，调查中发现仍存在成员资格认定标准不一、集体经济组织发展内生动力不足、集体经济发展不平衡、集体经济组织成員获得感不强等难题。归纳得到几点启示：加强组织领导是改革成功的必要基础，尊重群众意愿是改革成功的基本底线，坚持试点先行是改革成功的重要路径，坚持规范操作是改革取得成功的重要保障等。
关键词 农村集体产权制度;改革;启示
中图分类号 F 321 文献标识码 A
文章编号 0517-6611（2021）18-0258-04
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.18.064
开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
The Enlightenment of Reform of Rural Collective Property Rights System in Baohe District
LIANG Hong-hua （Hefei Agricultural Economic and Technical Service Management Station，Hefei，Anhui 230091）
Abstract Reform of rural collective property rights system is an important task for deepen the reform of rural. Achievements and experience have been made in Baohe District by focuing on the tasks and targets of reform of rural collective property rights system， implementing arrangements， and actively exploring the direction of reform. This paper mainly introduced the main doings of Baohe District in pushing Reform of Rural Collective Property Rights System， the study found that some problems are in the present reform， such as membership recognized standard is not specific enough， rural collective economic organization hasn’t enough endogenous dynamics， and the members do not have enough satisfaction. Finally， this paper provided general inspirations and specific suggestions， including strengthen the organization and leading， respect crowds’ wishes， stick to limited local areas， and adhere to standard operation.
Key words Rural collective property rights system;Reform;Enlightenment
作者简介 梁红华（1965—），女，安徽肥东人，高级农经师，从事农业经济管理研究。
收稿日期 2021-07-22;修回日期 2021-08-02
农村集体产权制度改革是涉及农村基本经营制度，是新形势下完善农村生产关系的重大举措，是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求[1]。党的十九大报告明确指出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。农村集体产权制度改革是党中央、国务院作出的一项重大决策部署，是实施乡村振兴战略的重要抓手，对于保障农民权益、完善乡村治理、探索农村集体经济新的实现形式和运行机制具有重大意义[2]。包河区区域经济较发达，综合实力连续多年稳居全省县（市）区、开发区首位，2020年综合实力进入“全国百强区”40强，地处合肥主城区，位于滨湖新区建设前沿阵地。近年来，在推进滨湖新区大建设进程中，烟墩街道、义城街道、骆岗街道辖区内大量集体土地被征用，大多数行政村被整体拆迁，改为城市社区，辖区内很多农民身份发生了转变。土地补偿费等形成了大量集体资产，如何实现集体资产保值增值与建立集体收益分配机制，已成为农民群众关心的热点问题。包河区农村集体资产量大、类型复杂，既有城中村、城郊村、整体拆迁村，又有代拆代建村、远郊村，推进农村集体产权制改革任务重、难度大。笔者主要介绍包河区推进农村集体产权制度改革的实践与做法，分析存在的问题，得出几点启示。
1 基本情况
包河区位于合肥主城东南，区域面积340 km2，辖9个街道、2个镇，2个街道级大社区、1个省级经济开发区85个村居，有949个村民组，常住人口140万。包河区是合肥市农村城市化程度最高的地区，农村集体资产总量大，镇村两级集体净资产11.92亿元左右，有16个村集体净资产超过1 000 万元。同时，土地补偿费、集体资产租赁收益等形成的农村集体资产逐年增多，但越来越多的村在城市化建设中“消失”，转为城市社区，大量农民身份发生转变，集体资产保值增值与收益分配矛盾越来越突出。为了解决这一农村城市化进程中的“难点”和“热点”问题，包河区立足自身实际、勇于开拓创新，率先在大圩镇新民村进行农村集体产权制度改革试点。包河区首家新民股份经济合作社于2016 年12月30日正式成立。包河区认真总结推广新民村股份合作制改革的做法和经验，进一步扩大试点范围，在大圩镇东林村、慈云村、余墩村、黄港村和迎河村开展试点。2018年10月，包河区正式启动农村集体产权制度改革工作，在全区部署推开这项改革试点工作。在全区上下的共同努力下，到2020 年底，包河区农村集体产权制度改革实现全覆盖，全区有改革任务的58个村（居）按时、按质、按量完成农村集体产权制度改革试点任务，共有14.676 9万名村民确认为农村集体经济组织成员。包河区通过开展农村集体产权制度改革，既让农民获得了可持续增收，又促进了集体资产保值增值。据统计，2020年全区有27个村（居）实现集体收益分红，共向78 410 名集体经济组织成员分红7 510万元，人均分红958元，充分让农民享受到改革带来的红利。 2 主要做法
在改革试点过程中，包河区牢牢把握改革方向，坚守政策底线，充分尊重农民意愿，规范操作程序，保障农村集体产权制度改革顺利推进。
2.1 全面清查农村集体资产，做到应清尽清 开展集体资产清产核资是顺利推进农村产权制度改革的基础和前提[1]。包河区根据省市统一部署，坚持“实事求是、客观公正，有序推进、合理合法，依靠群众、充分参与”的原则，全面清查核实集体各类资产，摸清集体家底[3]。并对照《宪法》和清产核资规定，清理权属、据实登记，做到客观公正、不重不漏。采取多种形式对全区9个街镇、85个村（居）、949个组的农村集体资源性资产、经营性资产和非经营性资产进行全面清查，逐一摸清家底[4]，做到账内与账外相一致、实物盘点与账簿记录相一致、四至边界与群众认同相一致。全区共清查核实农村集体资产30.94亿元，集体土地等资源5 727.373 hm2，基本做到了应清尽清、底清账明。资产清查过程中，始终坚持“三化”。在处理复杂问题上坚持专业化，聘请会计事务所等专业机构参与清产核资，邀请财政所“老所长”、农经站“老站长”等“四老”人员对共性问题集体会诊，疑难杂症及时请示上级部门。在解决历史问题上坚持灵活性。做到“五不”，即不回避、不畏惧、不钻牛角尖、不上交矛盾、不拖延时间，将自主权交给镇村。积极发挥街镇在处理手段上的多样化和灵活性，因地制宜，妥善处置历史遗留问题。在执行工作流程上坚持严格化。严守各项操作流程，按照規范要求严把清查、核实、公示各个环节，确保整个清产核资工作有序推进。近郊村、城中村、经济发达村通过聘请第三方专业会计机构参与清产核资，确保工作质量。
2.2 全面界定集体成员身份，做到应确尽确 按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，统筹考虑好户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等多种因素[1，5-6]，包河区结合实际，研究制定了《包河区村级集体经济组织成员身份界定指导意见》，建议对8类人员进行确认，对5类人员不建议确认，着力解决农村人口流动和集体成员财产权不清晰之间的矛盾，全区共界定集体经济组织成员14.676 9万人，基本做到了应确尽确。以新民村为例，对全村12个村民组以户为单位编制《人口调查摸底表》，经核对无误后由户主签字确认，并经过公示程序后，最终确认农户数482户，人口数1 762人。
2.3 全面组建集体经济组织，做到应建尽建 依照规定程序，创新集体经济的组织和运行机制，全区拥有集体资产的58个村（居）均成立新型集体经济组织并通过国家级平台正式登记赋码，其中村级股份经济合作社42个，村级经济合作社16个，基本做到了应建尽建。新组建的集体经济组织按照“有标牌、有机构、有账户、有场所、有人员、有印章、有设备、有制度”的“八有”要求，建立健全“三会一章程”制度，完善银行开户、税务登记等运营手续，进一步明确特别法人地位。
2.4 全面释放改革红利，做到应享尽享 通过资产量化、股权配置，为4.157万农户发放了股权证书，赋予农民集体资产股份权利。通过改革规范集体经济组织运营管理，激活发展活力，按照章程规定，实现对集体经济组织成员分红，切实保障了成员参与集体资产收益分配的权利，基本做到了应享尽享。2020年全区实现集体收益分红的有27个村（居），共向78 410名集体经济组织成员分红7 510万元，人均分红958元，真正实现了“人人变股东、户户有分红”的目标，充分让农民享受到改革带来的红利。
3 亟需破解的难题
总体上看，包河区农村集体产权制度改革取得了一定的成效，但与改革试点要求和群众期盼还存在一定的差距。据调查，面临一些难题亟需破解。主要表现在以下4个方面。
3.1 集体经济组织成员资格认定标准不一，可能会面临二次改革 成员身份认定是改革的重点和难点所在。如何公平合理界定集体经济组织成员，是农村集体产权制度改革至关重要的问题[7]。在城市化进程中，大量外来人口涌入，各村居情况差异大，人员结构复杂。包河区出台的村级集体经济组织成员身份界定指导意见中，列出了8类必须予以认定和5类不予认定的情形，对于个性化问题等特殊情形的认定由各村居民主协商确定。从改革情况看，各村居成员资格人认定主要以拥有土地承包权的在册人口为主，少数村经民主协商设立贡献股。成员身份界定的时间点基本分为两大类：一类是以一轮土地承包为改革基准日，参加一轮承包分田的在册人口界定为成员，主要是城郊村、城中村、经济发达村;另一类是以二轮土地承包为改革基准日，参加二轮承包分田的在册人口界定为成员，主要是大圩镇农业村。由于各村居改革基准日的时间点差异大、标准不一致，存在同样的情形在不同的村居认定结果不同，导致全区范围内村与村之间成员认定条件不衔接，可能存在少数“两头空”的特殊情况。特别是以一轮土地承包为改革基准日的村居，与2020年改革时间节点相差将近40年时间，大多数人员没有确认为成员资格，不能享受集体资产收益分配，随着集体资产收益分红增加，这部分成员可能会滋生矛盾，为改革埋下了不稳定因素。对于改革时一轮承包分田已死亡人员的资格由该户推荐新成员继承，但是继承资格的成员没有选举权、被选举权等权利，目前全区继承资格的成员占比不小，随着时间推移也会逐渐增多，可能会面临二次改革。以王卫社区为例，目前有63.4%的成员没有享受成员资格权利，其中8.5%继承成员资格的人，只享受资产收益分配，没有选举权和被选举权等其他权利。王卫社区以1981年一轮土地承包分田人口1 196人确认成员资格，经民主讨论协商，设立贡献股1份，最终1 197人确认为成员资格。而该社区改革节点成员有3 274人，其中2 077人没有认定为集体成员，占比达63.4%;其中一轮承包分田已去世的有277人，则由该户推选1名户籍在本社区的直系亲属继承其成员资格，占比达8.5%。
3.2 集体经济组织发展内生动力不足 农村集体产权改革的目标是要管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值[8]。从包河区改革的情况看，目前58个村居的集体经济组织负责人均由村居党组织书记兼任，实行“一肩挑”，村两委成员与集体经济组织理事会、监事会成员交叉任职。基层普遍反映，村党组织书记既要管理村委会社会事务，又要担起资产经营实现保值增值的经济责任，但其工资报酬并没有体现“一肩挑”的双重职务待遇。发展壮大集体经济需要懂经济会管理的人才，由于集体经济组织缺乏管理人才，激励机制不健全，村书记“领头雁”的作用发挥不充分。村党支部、村委会和集体经济组织属于性质不同、权能不同、难以相互替代的农村基层组织[7]。处理好集体经济组织与村两委会的关系是集体产权制度的重要内容[9]。目前，村委会与村集体经济组织人员交叉任职、事务不分、账务不分，尤其对于27个资产量大的经济发达村居来讲，集体经济组织运营管理机制不规范，其市场主体地位与发展能力受限，制约了村集体经济组织发展活力。 3.3 集体经济发展不平衡 推进农村集体产权制度改革的根本目的是发展集体经济，引领农民共同富裕[10-11]。总体上看，包河区村级集体经济发展不平衡、两极分化现象严重，与区域经济发展水平不匹配。据统计，2020年包河区58个村均集体经营性收入为321.3万元，其中27个村改居是经济强村，村均经营性资产达648元，其余31个村居都是资源匮乏村、远郊村，村均经营性资产为36.8万元，与发达村居相比相差17.6倍。包河区集体经济发展区域内不平衡的问题突出，对集体经济组织后续稳定发展不利。
3.4 集体经济组织成员获得感不强 集体经济发展好，村民可以充分共享发展红利，强化作为集体经济发展强村富村的集体成员荣誉感[10-11]。虽然包河区各村（居）摸清了家底、赋予了股权，但是由于城市化进程的加快，外来人口大量涌入，社区规模不断扩大，社区现有居民与原祖居户成员人数相差在10倍以上，社区公共服务支出往往挤占集体经济组织资产收益红利，减少了集体资产收益分红。改革后，31个远郊村没有实现股份分红，占比为53.4%;相对于27个经济发达村居来讲，股东分红的占比不大，财产性收入增加不快，基本维持改革前的福利水平。总体上，改革后集体经济组织成员的幸福感和获得感不强。以王卫社区为例，该社区資产租赁年收入约2 000万元，其中50%以上用于村集体公益事业和公共服务开支。仅2020年疫情防控一项工作，社区承担近200万元支出费用，而这部分开支属于公共服务事项，应由上级财政承担。
4 几点启示
4.1 加强组织领导是改革成功的必要基础 农村集体产权制度改革时间紧、任务重，必须在党的强有力领导下，强化政治担当，统筹谋划推进，才能保障改革顺利进行。包河区委区政府高度重视改革工作，区主要负责同志亲自抓、分管负责同志具体抓，层层压实工作责任，不断强化思想认识，形成了合力共为、齐抓共管的良好局面。多次召开推进会议，听取工作进展汇报，及时调度工作推进中存在的问题，区委副书记带领相关区直部门、乡镇、村（居）人员赴江浙等改革先发地区学习考察，进一步解放思想，厘清工作思路。区农业农村部门负责人深入一线开展检查指导，安排专人定期对接乡镇，掌握改革进展进度，改进工作推进方式方法。区、镇、村3级均成立农村集体产权制度改革领导小组，形成主要负责人带头抓、亲自抓的工作机制，建立常态化调度机制，及时化解工作中的各类问题。
4.2 尊重群众意愿是改革成功的基本底线 农民是改革的主体，深化农村改革必须尊重农民意愿，赋予农民群众充分的改革知情权、参与权、选择权、决定权，提高他们对改革未来愿景的意识，切实维护农民的合法权益，增强农民的改革获得感[12-13]。包河区在成员确认、清产核资等重点难点问题上，注重突出农民主体地位，坚持“群众的事群众说了算”，让群众在政策框架内通过民主协商解决问题，力争将矛盾消化在村组内部。走村入户宣传改革政策，召开村干部、党员、村民代表参加的政策学习会，提高群众的知晓度;在每一个工作环节都要通过公示的方式，充分接受群众的监督;对集体资产产权改革实施方案召开村民代表大会进行讨论表决。以人员结构十分复杂的王卫社区为例，在是否设置集体股问题上，通过走访座谈的方式，征集群众意见，民主协商确定预留20%集体股留作后期弹性使用，用于机动处理成员身份界定、股权赠配等一些可能会发生的问题。
4.3 坚持试点先行是改革成功的重要路径 包河区地处主城东南，既横跨主城区，也包含滨湖新区，区域内还有纯农业乡镇和经济开发区，区域位置特殊，居民结构复杂，工作难度巨大。在推进改革过程中，包河区坚持先易后难，试点先行。在大圩镇新民村、东林村等村先行先试，为全区试点趟路子、攒经验，再全面推开，梯次完成试点任务。对农村集体资产总量较多的难点村，通过“解剖麻雀”的方式，抓住典型、切中要害，分门别类组织实施。将85个村（居）大致分为3种类型：第一种是位于城市近郊或主城区、农村集体资产总量较多、已基本实现城镇化进程的城市社区，大约有34个，具有代表性的是望湖街道王卫社区、芜湖路街道曙光社区;第二种是离城市较远、现在仍然以农业生产为主、农村集体资产量小甚至没有、集体经济薄弱的远郊村，大约有15个，全部集中在大圩镇;第三种是土地大部分被征迁、原来的村民已安置到多个不同社区居住、现有的村（居）集体经营性资产和资源性资产为零、清产核资账面上仅有一些办公桌椅等非经营性资产的城乡接合部村（居），大约有36个，主要分布在烟墩街道、义城街道和骆岗街道。为方便社区人员管理服务，大多打乱原村居建制改为社区工作站。对于义城和烟墩街道仍未改为工作站的9个村（居）同步推进，要求按期完成改革工作任务。针对第一种资产量大、人员成分复杂改革难度较大的村居，选取班子团结、群众基础较好的王卫社区重点突破，总结形成“王卫经验”在27个发达村居全面推开，形成了较好示范带动效应，为顺利完成改革任务夯实基础。
4.4 坚持规范操作是改革成功的重要保障 农村产权制度改革涉及面广、工作难度大，具有很强的政策性、专业性。农村集体产权制度改革必须始终坚持正确政治方向、规范每一个环节，确保改革方向不偏离、改革任务不落空。包河区在试点工作中，始终将执行上级政策与区情实际有机结合，既抓好改革“规定动作”，又开展好“自选动作”，结合前期试点实践经验，绘制了《农村集体产权制度改革工作流程图》，科学安排改革工作日程，分成准备动员、人口摸底、资产评估、股权设置、总结完善等6个阶段，共细分出42个工作要点，并提出具体工作要求和时间要求，确保改革工作平稳顺利，程序严格。在集体成员身份界定上，区里出台了指导意见，要求各村要制定实施方案，明确成员界定的范围条件和方法步骤，妥善化解成员确认矛盾纠纷。在股权设置上，要求各村（居）规范设置成员股，是否设立集体股经民主协商决定，明确了集体股的比例不得超过20%，集体股收益分红主要用于本社区居民公共服务开支等。在股权管理上，提倡实行不随人口增减变动而调整的静态股权管理模式，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控[1，14]。 5 结语
自十八届三中全会提出全面深化改革以来，各地先后开展农村集体产权制度改革试点工作。习近平指出，农村集体产权制度改革是党中央推出的一项重要改革，对于推动农村改革发展、完善农村治理、保障农民权益、探索形成农村集体经济新的实现形式和运行机制具有重要意义，要深化农村集体产权制度改革，发展集体经济，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。2016年底中共中央国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对深化农村集体产权制度改革工作进行系统部署，力争利用5年左右时间基本完成改革。包河区推进农村集体产权制度改革的做法，可以为其他地区提供相关经验启示。但是，也要清醒地看到，各地农村差异明显，农村产权制度改革也要因地制宜，不能照搬照套。下一步，包河区要着力推行村委会与集体经济组织事务分开、分账核算，在经济发达村居推行政经分离，规范集体经济组织运营管理机制，激活集体经济组织发展活力。同时，要积极探索集体资产股份有偿退出、继承权能保障等，确保各项改革措施落地生根，促进农业发展和农民增收，助力乡村振兴战略实施。
参考文献
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关键词 农村集体产权制度;改革;启示
中图分类号 F 321 文献标识码 A
文章编号 0517-6611（2021）18-0258-04
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.18.064
开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
The Enlightenment of Reform of Rural Collective Property Rights System in Baohe District
LIANG Hong-hua （Hefei Agricultural Economic and Technical Service Management Station，Hefei，Anhui 230091）
Abstract Reform of rural collective property rights system is an important task for deepen the reform of rural. Achievements and experience have been made in Baohe District by focuing on the tasks and targets of reform of rural collective property rights system， implementing arrangements， and actively exploring the direction of reform. This paper mainly introduced the main doings of Baohe District in pushing Reform of Rural Collective Property Rights System， the study found that some problems are in the present reform， such as membership recognized standard is not specific enough， rural collective economic organization hasn’t enough endogenous dynamics， and the members do not have enough satisfaction. Finally， this paper provided general inspirations and specific suggestions， including strengthen the organization and leading， respect crowds’ wishes， stick to limited local areas， and adhere to standard operation.
Key words Rural collective property rights system;Reform;Enlightenment
作者简介 梁红华（1965—），女，安徽肥东人，高级农经师，从事农业经济管理研究。
收稿日期 2021-07-22;修回日期 2021-08-02
农村集体产权制度改革是涉及农村基本经营制度，是新形势下完善农村生产关系的重大举措，是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求[1]。党的十九大报告明确指出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。农村集体产权制度改革是党中央、国务院作出的一项重大决策部署，是实施乡村振兴战略的重要抓手，对于保障农民权益、完善乡村治理、探索农村集体经济新的实现形式和运行机制具有重大意义[2]。包河区区域经济较发达，综合实力连续多年稳居全省县（市）区、开发区首位，2020年综合实力进入“全国百强区”40强，地处合肥主城区，位于滨湖新区建设前沿阵地。近年来，在推进滨湖新区大建设进程中，烟墩街道、义城街道、骆岗街道辖区内大量集体土地被征用，大多数行政村被整体拆迁，改为城市社区，辖区内很多农民身份发生了转变。土地补偿费等形成了大量集体资产，如何实现集体资产保值增值与建立集体收益分配机制，已成为农民群众关心的热点问题。包河区农村集体资产量大、类型复杂，既有城中村、城郊村、整体拆迁村，又有代拆代建村、远郊村，推进农村集体产权制改革任务重、难度大。笔者主要介绍包河区推进农村集体产权制度改革的实践与做法，分析存在的问题，得出几点启示。
1 基本情况
包河区位于合肥主城东南，区域面积340 km2，辖9个街道、2个镇，2个街道级大社区、1个省级经济开发区85个村居，有949个村民组，常住人口140万。包河区是合肥市农村城市化程度最高的地区，农村集体资产总量大，镇村两级集体净资产11.92亿元左右，有16个村集体净资产超过1 000 万元。同时，土地补偿费、集体资产租赁收益等形成的农村集体资产逐年增多，但越来越多的村在城市化建设中“消失”，转为城市社区，大量农民身份发生转变，集体资产保值增值与收益分配矛盾越来越突出。为了解决这一农村城市化进程中的“难点”和“热点”问题，包河区立足自身实际、勇于开拓创新，率先在大圩镇新民村进行农村集体产权制度改革试点。包河区首家新民股份经济合作社于2016 年12月30日正式成立。包河区认真总结推广新民村股份合作制改革的做法和经验，进一步扩大试点范围，在大圩镇东林村、慈云村、余墩村、黄港村和迎河村开展试点。2018年10月，包河区正式启动农村集体产权制度改革工作，在全区部署推开这项改革试点工作。在全区上下的共同努力下，到2020 年底，包河区农村集体产权制度改革实现全覆盖，全区有改革任务的58个村（居）按时、按质、按量完成农村集体产权制度改革试点任务，共有14.676 9万名村民确认为农村集体经济组织成员。包河区通过开展农村集体产权制度改革，既让农民获得了可持续增收，又促进了集体资产保值增值。据统计，2020年全区有27个村（居）实现集体收益分红，共向78 410 名集体经济组织成员分红7 510万元，人均分红958元，充分让农民享受到改革带来的红利。 2 主要做法
在改革试点过程中，包河区牢牢把握改革方向，坚守政策底线，充分尊重农民意愿，规范操作程序，保障农村集体产权制度改革顺利推进。
2.1 全面清查农村集体资产，做到应清尽清 开展集体资产清产核资是顺利推进农村产权制度改革的基础和前提[1]。包河区根据省市统一部署，坚持“实事求是、客观公正，有序推进、合理合法，依靠群众、充分参与”的原则，全面清查核实集体各类资产，摸清集体家底[3]。并对照《宪法》和清产核资规定，清理权属、据实登记，做到客观公正、不重不漏。采取多种形式对全区9个街镇、85个村（居）、949个组的农村集体资源性资产、经营性资产和非经营性资产进行全面清查，逐一摸清家底[4]，做到账内与账外相一致、实物盘点与账簿记录相一致、四至边界与群众认同相一致。全区共清查核实农村集体资产30.94亿元，集体土地等资源5 727.373 hm2，基本做到了应清尽清、底清账明。资产清查过程中，始终坚持“三化”。在处理复杂问题上坚持专业化，聘请会计事务所等专业机构参与清产核资，邀请财政所“老所长”、农经站“老站长”等“四老”人员对共性问题集体会诊，疑难杂症及时请示上级部门。在解决历史问题上坚持灵活性。做到“五不”，即不回避、不畏惧、不钻牛角尖、不上交矛盾、不拖延时间，将自主权交给镇村。积极发挥街镇在处理手段上的多样化和灵活性，因地制宜，妥善处置历史遗留问题。在执行工作流程上坚持严格化。严守各项操作流程，按照規范要求严把清查、核实、公示各个环节，确保整个清产核资工作有序推进。近郊村、城中村、经济发达村通过聘请第三方专业会计机构参与清产核资，确保工作质量。
2.2 全面界定集体成员身份，做到应确尽确 按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，统筹考虑好户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等多种因素[1，5-6]，包河区结合实际，研究制定了《包河区村级集体经济组织成员身份界定指导意见》，建议对8类人员进行确认，对5类人员不建议确认，着力解决农村人口流动和集体成员财产权不清晰之间的矛盾，全区共界定集体经济组织成员14.676 9万人，基本做到了应确尽确。以新民村为例，对全村12个村民组以户为单位编制《人口调查摸底表》，经核对无误后由户主签字确认，并经过公示程序后，最终确认农户数482户，人口数1 762人。
2.3 全面组建集体经济组织，做到应建尽建 依照规定程序，创新集体经济的组织和运行机制，全区拥有集体资产的58个村（居）均成立新型集体经济组织并通过国家级平台正式登记赋码，其中村级股份经济合作社42个，村级经济合作社16个，基本做到了应建尽建。新组建的集体经济组织按照“有标牌、有机构、有账户、有场所、有人员、有印章、有设备、有制度”的“八有”要求，建立健全“三会一章程”制度，完善银行开户、税务登记等运营手续，进一步明确特别法人地位。
2.4 全面释放改革红利，做到应享尽享 通过资产量化、股权配置，为4.157万农户发放了股权证书，赋予农民集体资产股份权利。通过改革规范集体经济组织运营管理，激活发展活力，按照章程规定，实现对集体经济组织成员分红，切实保障了成员参与集体资产收益分配的权利，基本做到了应享尽享。2020年全区实现集体收益分红的有27个村（居），共向78 410名集体经济组织成员分红7 510万元，人均分红958元，真正实现了“人人变股东、户户有分红”的目标，充分让农民享受到改革带来的红利。
3 亟需破解的难题
总体上看，包河区农村集体产权制度改革取得了一定的成效，但与改革试点要求和群众期盼还存在一定的差距。据调查，面临一些难题亟需破解。主要表现在以下4个方面。
3.1 集体经济组织成员资格认定标准不一，可能会面临二次改革 成员身份认定是改革的重点和难点所在。如何公平合理界定集体经济组织成员，是农村集体产权制度改革至关重要的问题[7]。在城市化进程中，大量外来人口涌入，各村居情况差异大，人员结构复杂。包河区出台的村级集体经济组织成员身份界定指导意见中，列出了8类必须予以认定和5类不予认定的情形，对于个性化问题等特殊情形的认定由各村居民主协商确定。从改革情况看，各村居成员资格人认定主要以拥有土地承包权的在册人口为主，少数村经民主协商设立贡献股。成员身份界定的时间点基本分为两大类：一类是以一轮土地承包为改革基准日，参加一轮承包分田的在册人口界定为成员，主要是城郊村、城中村、经济发达村;另一类是以二轮土地承包为改革基准日，参加二轮承包分田的在册人口界定为成员，主要是大圩镇农业村。由于各村居改革基准日的时间点差异大、标准不一致，存在同样的情形在不同的村居认定结果不同，导致全区范围内村与村之间成员认定条件不衔接，可能存在少数“两头空”的特殊情况。特别是以一轮土地承包为改革基准日的村居，与2020年改革时间节点相差将近40年时间，大多数人员没有确认为成员资格，不能享受集体资产收益分配，随着集体资产收益分红增加，这部分成员可能会滋生矛盾，为改革埋下了不稳定因素。对于改革时一轮承包分田已死亡人员的资格由该户推荐新成员继承，但是继承资格的成员没有选举权、被选举权等权利，目前全区继承资格的成员占比不小，随着时间推移也会逐渐增多，可能会面临二次改革。以王卫社区为例，目前有63.4%的成员没有享受成员资格权利，其中8.5%继承成员资格的人，只享受资产收益分配，没有选举权和被选举权等其他权利。王卫社区以1981年一轮土地承包分田人口1 196人确认成员资格，经民主讨论协商，设立贡献股1份，最终1 197人确认为成员资格。而该社区改革节点成员有3 274人，其中2 077人没有认定为集体成员，占比达63.4%;其中一轮承包分田已去世的有277人，则由该户推选1名户籍在本社区的直系亲属继承其成员资格，占比达8.5%。
3.2 集体经济组织发展内生动力不足 农村集体产权改革的目标是要管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值[8]。从包河区改革的情况看，目前58个村居的集体经济组织负责人均由村居党组织书记兼任，实行“一肩挑”，村两委成员与集体经济组织理事会、监事会成员交叉任职。基层普遍反映，村党组织书记既要管理村委会社会事务，又要担起资产经营实现保值增值的经济责任，但其工资报酬并没有体现“一肩挑”的双重职务待遇。发展壮大集体经济需要懂经济会管理的人才，由于集体经济组织缺乏管理人才，激励机制不健全，村书记“领头雁”的作用发挥不充分。村党支部、村委会和集体经济组织属于性质不同、权能不同、难以相互替代的农村基层组织[7]。处理好集体经济组织与村两委会的关系是集体产权制度的重要内容[9]。目前，村委会与村集体经济组织人员交叉任职、事务不分、账务不分，尤其对于27个资产量大的经济发达村居来讲，集体经济组织运营管理机制不规范，其市场主体地位与发展能力受限，制约了村集体经济组织发展活力。 3.3 集体经济发展不平衡 推进农村集体产权制度改革的根本目的是发展集体经济，引领农民共同富裕[10-11]。总体上看，包河区村级集体经济发展不平衡、两极分化现象严重，与区域经济发展水平不匹配。据统计，2020年包河区58个村均集体经营性收入为321.3万元，其中27个村改居是经济强村，村均经营性资产达648元，其余31个村居都是资源匮乏村、远郊村，村均经营性资产为36.8万元，与发达村居相比相差17.6倍。包河区集体经济发展区域内不平衡的问题突出，对集体经济组织后续稳定发展不利。
3.4 集体经济组织成员获得感不强 集体经济发展好，村民可以充分共享发展红利，强化作为集体经济发展强村富村的集体成员荣誉感[10-11]。虽然包河区各村（居）摸清了家底、赋予了股权，但是由于城市化进程的加快，外来人口大量涌入，社区规模不断扩大，社区现有居民与原祖居户成员人数相差在10倍以上，社区公共服务支出往往挤占集体经济组织资产收益红利，减少了集体资产收益分红。改革后，31个远郊村没有实现股份分红，占比为53.4%;相对于27个经济发达村居来讲，股东分红的占比不大，财产性收入增加不快，基本维持改革前的福利水平。总体上，改革后集体经济组织成员的幸福感和获得感不强。以王卫社区为例，该社区資产租赁年收入约2 000万元，其中50%以上用于村集体公益事业和公共服务开支。仅2020年疫情防控一项工作，社区承担近200万元支出费用，而这部分开支属于公共服务事项，应由上级财政承担。
4 几点启示
4.1 加强组织领导是改革成功的必要基础 农村集体产权制度改革时间紧、任务重，必须在党的强有力领导下，强化政治担当，统筹谋划推进，才能保障改革顺利进行。包河区委区政府高度重视改革工作，区主要负责同志亲自抓、分管负责同志具体抓，层层压实工作责任，不断强化思想认识，形成了合力共为、齐抓共管的良好局面。多次召开推进会议，听取工作进展汇报，及时调度工作推进中存在的问题，区委副书记带领相关区直部门、乡镇、村（居）人员赴江浙等改革先发地区学习考察，进一步解放思想，厘清工作思路。区农业农村部门负责人深入一线开展检查指导，安排专人定期对接乡镇，掌握改革进展进度，改进工作推进方式方法。区、镇、村3级均成立农村集体产权制度改革领导小组，形成主要负责人带头抓、亲自抓的工作机制，建立常态化调度机制，及时化解工作中的各类问题。
4.2 尊重群众意愿是改革成功的基本底线 农民是改革的主体，深化农村改革必须尊重农民意愿，赋予农民群众充分的改革知情权、参与权、选择权、决定权，提高他们对改革未来愿景的意识，切实维护农民的合法权益，增强农民的改革获得感[12-13]。包河区在成员确认、清产核资等重点难点问题上，注重突出农民主体地位，坚持“群众的事群众说了算”，让群众在政策框架内通过民主协商解决问题，力争将矛盾消化在村组内部。走村入户宣传改革政策，召开村干部、党员、村民代表参加的政策学习会，提高群众的知晓度;在每一个工作环节都要通过公示的方式，充分接受群众的监督;对集体资产产权改革实施方案召开村民代表大会进行讨论表决。以人员结构十分复杂的王卫社区为例，在是否设置集体股问题上，通过走访座谈的方式，征集群众意见，民主协商确定预留20%集体股留作后期弹性使用，用于机动处理成员身份界定、股权赠配等一些可能会发生的问题。
4.3 坚持试点先行是改革成功的重要路径 包河区地处主城东南，既横跨主城区，也包含滨湖新区，区域内还有纯农业乡镇和经济开发区，区域位置特殊，居民结构复杂，工作难度巨大。在推进改革过程中，包河区坚持先易后难，试点先行。在大圩镇新民村、东林村等村先行先试，为全区试点趟路子、攒经验，再全面推开，梯次完成试点任务。对农村集体资产总量较多的难点村，通过“解剖麻雀”的方式，抓住典型、切中要害，分门别类组织实施。将85个村（居）大致分为3种类型：第一种是位于城市近郊或主城区、农村集体资产总量较多、已基本实现城镇化进程的城市社区，大约有34个，具有代表性的是望湖街道王卫社区、芜湖路街道曙光社区;第二种是离城市较远、现在仍然以农业生产为主、农村集体资产量小甚至没有、集体经济薄弱的远郊村，大约有15个，全部集中在大圩镇;第三种是土地大部分被征迁、原来的村民已安置到多个不同社区居住、现有的村（居）集体经营性资产和资源性资产为零、清产核资账面上仅有一些办公桌椅等非经营性资产的城乡接合部村（居），大约有36个，主要分布在烟墩街道、义城街道和骆岗街道。为方便社区人员管理服务，大多打乱原村居建制改为社区工作站。对于义城和烟墩街道仍未改为工作站的9个村（居）同步推进，要求按期完成改革工作任务。针对第一种资产量大、人员成分复杂改革难度较大的村居，选取班子团结、群众基础较好的王卫社区重点突破，总结形成“王卫经验”在27个发达村居全面推开，形成了较好示范带动效应，为顺利完成改革任务夯实基础。
4.4 坚持规范操作是改革成功的重要保障 农村产权制度改革涉及面广、工作难度大，具有很强的政策性、专业性。农村集体产权制度改革必须始终坚持正确政治方向、规范每一个环节，确保改革方向不偏离、改革任务不落空。包河区在试点工作中，始终将执行上级政策与区情实际有机结合，既抓好改革“规定动作”，又开展好“自选动作”，结合前期试点实践经验，绘制了《农村集体产权制度改革工作流程图》，科学安排改革工作日程，分成准备动员、人口摸底、资产评估、股权设置、总结完善等6个阶段，共细分出42个工作要点，并提出具体工作要求和时间要求，确保改革工作平稳顺利，程序严格。在集体成员身份界定上，区里出台了指导意见，要求各村要制定实施方案，明确成员界定的范围条件和方法步骤，妥善化解成员确认矛盾纠纷。在股权设置上，要求各村（居）规范设置成员股，是否设立集体股经民主协商决定，明确了集体股的比例不得超过20%，集体股收益分红主要用于本社区居民公共服务开支等。在股权管理上，提倡实行不随人口增减变动而调整的静态股权管理模式，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控[1，14]。 5 结语
自十八届三中全会提出全面深化改革以来，各地先后开展农村集体产权制度改革试点工作。习近平指出，农村集体产权制度改革是党中央推出的一项重要改革，对于推动农村改革发展、完善农村治理、保障农民权益、探索形成农村集体经济新的实现形式和运行机制具有重要意义，要深化农村集体产权制度改革，发展集体经济，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。2016年底中共中央国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对深化农村集体产权制度改革工作进行系统部署，力争利用5年左右时间基本完成改革。包河区推进农村集体产权制度改革的做法，可以为其他地区提供相关经验启示。但是，也要清醒地看到，各地农村差异明显，农村产权制度改革也要因地制宜，不能照搬照套。下一步，包河区要着力推行村委会与集体经济组织事务分开、分账核算，在经济发达村居推行政经分离，规范集体经济组织运营管理机制，激活集体经济组织发展活力。同时，要积极探索集体资产股份有偿退出、继承权能保障等，确保各项改革措施落地生根，促进农业发展和农民增收，助力乡村振兴战略实施。
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