长期以来，中国在卷烟产量以及销量方面都處于世界首位，烟草产业也为我国贡献了大量的税收。近些年来，我国政府及民众越来越多的意识到烟草对于公共健康产生的负面影响，因此基于世界卫生组织《烟草控制框架公约》积极推进烟草产业改革。本文主要探讨的是我国地方政府财政对烟草税收的依赖性及其对改革造成的阻力，进而针对性的提出几点改革建议。
　　烟草产业税收是我国地方财政税收的重要来源之一，尤其是上世纪八十年代实施的专卖制度对于国家财政收入的提高起到了明显的作用。但与此同时，烟草产业发展也引发了严重的公共健康问题。在地方财政彻底摆脱对烟草产业税收的依赖性之前，我国烟草改革应该在保持烟草产业税收收入增长的同时，发挥税收控制烟草消费的作用，这对我国地方政府来讲是一个不小的挑战。
　　一、我国地方税收对烟草产业的依赖性及其经济问题分析
　　（一）以云南省为例分析地方税收对烟草产业的依赖性
　　烟草税是我国地方政府财政收入的重要组成部分，尤其是一些烟草税收占据地方财政收入较大比例的省份，烟草改革将会对其产生显著的影响。整体上来看，云南省烟草产业的发展处于我国首位，无论是产量还是销量都远远超出其他省份，因此其烟草税收在财政收入中所占的比例也比其他省份更高。虽然自新世纪以来，云南省烟草税收在财政总收入中所占比例呈现出逐渐下降的趋势，更是在2012年跌破50%，降到48%，但近些年来其所占比重依旧维持在45%左右，这说明云南税收对烟草产业仍旧存在较大的依赖性。通常来讲，一个地区的经济发展状况决定了其税收总量。反之，税收也影响着经济运行。而结合云南省烟草产业税收与其各个产业的发展情况来看，烟草产业的兴衰对当地经济展现出明显的牵制作用。自我国实施烟叶税以来，云南省的烟草税出现大幅度上涨的趋势，但地区生产总值却未出现明显变动，这表明烟草行业对地区经济发展的带动作用正在减弱。
　　（二）地方税收对烟草产业过度依赖所带来的经济问题
　　结合云南省烟草税收与财政收入的相关情况来看，地方税收对烟草产业的过度依赖会引发三个方面的问题：
　　首先，地方财政收入会呈现出明显的不确定性。地方税收对烟草产业的过度依赖会在客观上造成地区产业极化发展，即地区经济主要由某一个或几个少数行业的发展支撑，其他产业发展将会受到极大的抑制，形成畸形的产业结构。如此一来地区经济发展将会受到这些主导产业的前置，表现出明显的不稳定性。云南省税收对烟草产业的长期依赖导致其他产业发展逐步弱化，这样造成的恶劣后果就是政府财政收入被烟草税收“绑架”。一旦烟草产业的发展陷入停滞或是遭遇危机，地方财政收入也将受到严重的影响。
　　其次，形成了对非烟草产业的挤出效应。挤出效应是经济学领域的一个概念，它是指政府财政支出增加使得货币总需求增加，若维持货币供给总量不变，利率必然会出现一定的上升，对私人投资起到抑制作用。从“挤出效应”来看云南省烟草产业发展，政府对烟草产业的财政偏重对非烟草产业形成了挤出影响，针对烟草产业提供财政补贴、建设生产基地、开展科学研发都需要巨大的资金投入，而政府的行为则会对市场资本形成引导作用，使得更多的资源涌入到烟草产业，如此一来其他产业发展所需的资源必然会出现减少，对地方经济发展以及财政收入的贡献度就会降低，导致政府的财税政策进一步偏向烟草产业，形成恶性循环。
　　再次，政府控烟与烟草产业的持续扩张形成矛盾。考虑到烟草产业发展对公共健康带来的威胁，近些年我国非政府以及政府组织都在积极倡导和推进及控烟，但对于云南这类财政收入过度以来烟草税收的省份而言，控烟政策的推进则遇到了极大的助力，因为其中涉及到了政府、烟草企业、烟农以及烟民等多方面的利益纠缠，存在多重博弈，若是盲目推进必然会造成市场失序。首先，政府与烟农存在博弈，农民为了获取高收益，更倾向于种植烟草，这与政府禁言政策存在冲突。其次，政府和烟草企业存在博弈，政府一方面实施烟草产业扶持政策，一方面增加烟草税抑制烟草产业发展，自相矛盾。最后，烟草企业和烟民之间也存在博弈，随着烟草税负的增加，烟草企业为了保障自身利润，会将这部分税负通过涨价的方式转嫁道烟民头上。除此之外，烟草税负的提升还可能引发一些违法违规行为，如制贩假烟、烟草走私、黑市交易等。
　　二、从降低地方税收对烟草产业依赖性的角度探讨我国烟草改革
　　（一）我国烟草改革现状分析
　　就目前来看，我国烟草税收体系主要由农业生产环节征收的烟叶税、加工生产和商业流通环节征收的消费税、增值税、城建税、教育费附加、以及烟草企业的所得税、个人所得税等构成。其中与地方财政收入密切相关的是烟叶税和消费税。其中烟叶税的纳税人为收购烟叶的单位，以收购价格为计税基础，税率为20%。消费税则采用从价计征的方式，税收收入与物价变动挂钩。除此之外，烟草产业所涉及到的比较主要的税收还包括增值税、城市维护建设税和教育费附加、企业所得税等。其中增值税是在商品流转环节对增值额征收，税率与其他商品一致，为17%。城市维护建设税和教育费附加的纳税人为缴纳增值税、营业税以及消费税的单位和个人，一般是在缴纳这三个税种的同时进行城建税的缴纳。企业所得税则以内资企业以及烟草经营单位作为征收对象，税率为25%。
　　现今我国烟草税收的问题主要体现在以下几点：一是税负水平问题。为了有效控烟，我国近些年来虽然小幅度的提升了烟草税负，但与世界卫生组织的标准仍旧存在一定的距离。即使如此，在改革的过程中仍旧遭遇了极大的阻力，烟草企业以及一些地方政府代表，均对改革持反对意见，以烟草企业为代表的观点宣称，提高烟草制品的税负会增加企业的成本，削弱企业的研发能力。而地方政府则认为提高烟草产业税负会影响烟草行业的良性发展，导致地方财政减收。二是税收归属和税收返还方面的问题。一方面税收归属导致烟草税收在地方财政收入中占据极高的比重。其中表现最突出的就是云南省。另一方面转移支付造成了地方政府的两税之争。烟草增值税和消费税是地方向中央争取返还的主要税源，即使近些年返回比例出现了下降，地方政府对此依然保持着高度重视。这样造成的结果就是烟草净流入省份以及净流出省份都在不断扩大地区烟草制品的生产和销售规模。三是烟草行业体制和定价制度的问题。一方面我国烟草行业长期存在政企不分的问题，烟草专卖局同时承担着烟草行业发展、监管销售以及控烟的职责，存在严重的自我矛盾。另一方面烟草定价制度存在缺陷，导致烟草行业内部通过利润完成了对消费税改革的消化。 　　（二）针对我國烟草税改革提出的几点意见
　　首先，对烟草税中进行优化设计。我国现行的烟草税体系虽然为地方财政做出了巨大的经济，但也极大的阻碍了我国地区经济的发展，尤其作为地方固定税源的烟叶税，一方面促进了政府财政增收，另一方面也造成了地区间烟草交易的封锁，加剧了资源配置不合理的问题，使得各地方政府都积极鼓励烟草种植和产品制造，反而起到了保护烟草企业和行业的效果，因此可以考虑取消烟草税。同时，应对烟草替代品进行征税，以替代产品逐步削弱吸烟者对传统烟草的依赖性。此外，地方政府应积极开辟绿色税源，逐步降低财政收入对烟草税收的依赖性。如生态农业、特色旅游、新型能源等均能够为地方政府提供可持续的绿色税源，政府应加强对这些领域的鼓励扶持。
　　其次，推动烟草税负的合理化。一方面适当的提高综合税负，以提税推动涨价，通过价税联动将烟草税负的增长调整到烟草零售价格中，以高价烟抑制烟草消费规模，促进公共健康的发展。另一方面则可以引入从量定额的原则，逐步将消费税的税收负担提高到50%以上，以此达到控烟的效果。在具体实施过程中，应将甲类烟的适用税率调整到61%，乙类烟的适用税率调整到51%。
　　再次，针对烟草税改革推出相应的财税配套政策。一是加大税款对医疗和控烟的投资。将烟草行业的税收更多的投入到医疗和控烟领域，以此表明政府对烟草行业税收的态度，使烟草税改革以及控烟活动获得更多民众的支持，同时做好宣传教育工作，使公众意识到吸烟的害处。二是对税收返还比例进行合理的设置。虽然近些年来我国一直在降低烟草税的返还比例，但地方政府依然可以通过提高增值税和消费税的方式保持高额的税收返还。对此，政府应进一步大幅度降低烟草产业税收的返还力度，最终取消返还，以此降低地方财政对烟草税收的依赖性，为控烟扫除障碍。三是通过税收优惠鼓励低危害烟草产品的研发生产。地方政府应制定烟草税收优惠政策鼓励引导广大烟草企业进行技术创新研发，降低烟草产品的危害性。同时为无害烟草替代品提供税收优惠和税收减免，逐步形成市场导向，引导社会资本涌向烟草替代品领域。
　　再次，对烟草行业管理体制进行改革。烟草行业体制缺陷是阻碍我国烟草税改革以及控烟活动有效开展的重要因素。虽然中共第十七届中央委员会第二次会议上指出要深化行政管理体制改革，但烟草行业政企不分的现象依然长期存在。基于目前我国烟草产业发展环境，应适当的放宽烟草专卖，打破垄断局面，配合经济、立法、宣传教育等方面的手段逐步缩小烟草消费的规。
　　最后，以法律法规推动控烟活动。通过立法推动控烟是一条可行路径，对此，我国应该适当借鉴西方国家立法经验，进一步完善青少年禁烟的相关法律并通过严厉的监督和惩处措施保障法律的落实。此外，还应加强对烟草走私的监管，安对烟草制品供应链进行全面监控，从源头打击烟草走私以及制贩假烟的行为，保障烟草行业市场有序运行。
　　三、结语
　　综上所述，针对长期以来地方政府税收严重依赖烟草产业的现象，我国应加快推动烟草税收改革，完善相关法律法规以及烟草行业管理体制，为改革措施的落实以及控烟活动的推进提供有效支撑，同时也扭转地方政府财政的不良走向，促进我国经济健康发展。
　　（作者单位：南昌市烟草公司）