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摘 要： 政府购买公共服务是指将原来由政府直接提供的、为社会公共服务的事项，交给有资质的社会组织或市场机构来完成，按照一定的标准进行评估后支付服务费用的一种新型的政府提供公共服务方式。本调查报告以宜昌市夷陵区为例，分析了其基本做法，存在的问题以及做好政府购买公共服务的几点对策，以抛砖引玉。
关键词： 政府购买；公共服务；研究
中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）23-0282-02
作者简介： 刘克梁（1966-），男，汉族，湖北荆州人，西南大学政治与公共管理学院毕业，现中共宜昌市委党校教授，研究方向：市情与公共管理研究。
推进政府购买公共服务工作，对创新公共财政投入形式、改进现代社会管理和服务方式、加快政府职能转变、提高行政效率、增进社会公共福利、满足人民群众不断增长的公共服务需求具有特别重要意义。宜昌市目前正建设现代化特大城市，城市规模不断扩张，所需要的公共服务也必然随之迅速增加。在目前全国机构编制增长受到严格控制情况下，要想通过增加编制人员来提供更多的公共服务肯定很难，也跟不上公共服务需求量增长的速度。因此，现实有效的方法除了提高机关事业单位办事效率，用等量的编制人员提供更多的公共服务以外，就是积极探索实践县市区政府向社会购买公共服务。
目前，学术界对基本公共服务的研究也有不同认识，如何有效推进政府购买服务工作的深入探索和推进。宜昌市夷陵区进行了大胆的探索和实践，取得了一些可喜的成效，对宜昌市今后开展政府购买公共服务实践积累了经验。通过调查研究笔者认为，总体来说，目前，宜昌市政府购买公共服务的质量不高、规模有限，该项工作仍然处于探索试点阶段。
一、夷陵区政府购买公共服务的基本做法
夷陵区政府作为全市的试点县市区，区委区政府对购买公共服务工作给予了足够的重视和扶持。2014年，区民政局、财政局印发了《政府购买社会公共服务实施办法》（以下简称《办法》）。《办法》围绕政府购买社会公共作服务的内容、指导思想、原则、主体、条件、范围、形式、程序、部门职责、监督管理等方面作了系统要求，明确了培育发展民办公共服务机构、稳步推进政府购买社会公共服务的政策性意见。《办法》对政府购买社会公共服务的程序作了细化，具体分为设计项目、测算费用、审核项目、组织购买、签订合同、验收项目等六个步骤，并对民政部门、财政部门、社会工作服务机构的职责作了明确要求。《办法》要求，将社会公共服务人才队伍建设试点经费纳入财政预算，并按福彩公益金10%的比例提取社工项目经费，以支持社工项目的实施。
夷陵区的社会公共服务工作探索是全区整体推进，城市和农村社区一起推的，八九个行业和部门之间实现联动。为便于整体推进，夷陵区建立了五级组织网络，分别成立了区社会工作者协会、区社会工作者人才服务中心，各乡还成立了社会工作服务站及工作室。此外，民政、教育、卫生等相关单位专门设立社会工作岗位，当前全区共设立50多个社会工作岗位。在推进试点工作的过程中，不断拓展经费来源，区民政局、残联、妇联、人力资源和社会保障局、政法委等成员单位在开发村（社区）社会工作岗位的实践过程中，探索出由就业基金和财政资金共同投入的经费保障机制，进一步丰富了政府购买社会公共服务的内涵。另外，社会资金开始通过公益慈善渠道流向疾病救助、关爱儿童、心理辅导、养老等领域。并逐步扩大社会资金支持社会工作公共服务的比重。2014年，夷陵区政府购买社工岗位经费65万元，购买公共服务经费98万元，无论是规模和数量都比较小。
二、政府购买公共服务实践中存在的主要问题
从宜昌市夷陵区实践的情况来看，政府购买公共服务工作还存在着一些问题和挑战，主要有以下几个方面：
（一）对政府购公共服务认识不高。目前，对政府购公共服务还是一项新生事物，虽然在推动和发展，但由于并没有在全社会推广普及，社会认知度、认可度都不高，群众习惯于向政府群求公共服务，对社会组织还不信任。同时，不少地方政府领导干部习惯于计划经济体制时期形成的政府直接承担责任的传统思维模代，以及政府购公共服务制度本身还不完善等，都形成了推行政府购买服务的阻力。
（二）具体操作制度规定不健全。《政府采购法》对政府购公共服务无限制性规定，政府购买服务可在《政府采购法》制度基本框架下进行。同过去货物采购相比较，公共服务作为一种特殊的商品，具有无形、周期长、专业性较强等特点，特别是有些社会公共服务项目，不仅要考虑服务项目本身的管理和操作特点，还要涉及绩效评价、社会效益，复杂程度比较高，还需要专门配套政策制度及时跟进服务，才能保证政府购买社会公共服务工作的顺利进行。现在的相关规定多为指导性意见，对基层来说操作性不强。
（三）社会公共组织发展不成熟。客观地说，为政府提供服务的社会组织数量比较少，提供的服务种类比较单一，还不足以提供大量的服务供政府来进行选择，需要政府提供政策支持和加以引导。社会组织自身也还在处在建设发展当中，规模小、承受风险能力差、制度不健全，而且由于提供的待遇有限，不足以吸引高素质的专业人才，现有人员又缺乏培训渠道，使社会组织承接政府购买公共服务项目的能力不足，还需要大力的培育。
（四）社会公共服务试点进展不太均衡。由于政府职能转变还不到位，服务型政府尚未根本形成，财政体制对政府服务的支持力度仍显不足，政府对购买公共服务工作的重视程度也不尽一致。在目前政府购买公共服务工作仍处于起步发展阶段，且政府处于购买方的角色的情况下，各地的进展水平就与政府的重视程度和推动力度有着直接关系。总体来看，沿海地区政府购买社会公尖服务工作进展快于中西部地区，大城市快于中等城市，中等城市快于小城市，全面深入推进政府购公共服务的格局还没有形成，宜昌市目前仍处于起步试验阶段。
三、对推进全市政府购买服务工作的几点认识及思考 今后，我市全面推进政府购公共服务工作的实践应着力建立一个完善的工作体系，着重在制度设计、体制机制、监管监督等方面下功夫，保障政府购公共服务工作制度化、规范化运行，为广大人民群众提供更好、更优质公共服务。
（一）政府购买公共服务必须有明确的边界也就是说各级政府的公权力必须是明晰的，各级政府的责任义务必须是明确的。现在各级政府机关在编人员不足，于是雇用大量的“合同工”提供变相的公共服务。这种社会公共“购买”行为，不仅对提高政府机关的工作效率没有帮助，而且特别容易滋生腐败行为。如果政府公权没有责任边界，购买社会公务服务很可能会成为各级政府机关工作人员减轻责任、增加公共财政开支的合法借口。
（二）政府购买公务服务要依法依规实施各级政府进入市场购买社会公共服务，实际上是以地方财政预算参与资源的社会配置，政府公共权力通过购买的方式进入市场领域，从而使市场主体的生存空间受到极大压缩，这也不利于市场主体的发展。正确的做法应该是，各级政府以公共财力，依照法律规定通过招标拍卖的方式向市场主体购买社会公共服务。如果没有明确的法律依据，各级政府把本来应该由自己提供的公共服务，完全交给市场主体来完成，那么，政府提供公共服务的合法性就成问题。提供公共服务是各级政府法定的职责，只有在特殊的情况下政府才能向社会机构购买社会公务服务。
（三）要加大社会非政府组织发展政府购买社会公共服务是在打破过去公共服务由政府垄断的局面，引导民间主体、民间资本多方的参与公共服务，推动社会组织的发展，并促成市场组织功能领域的完善机拓展。以企业服务外包的成功案例为借鉴，专业化公共服务的提供可改观公共服务多元化提供能力的不足。非政府组织不能依靠政府提供资金生存和发展，而应通过为社会提供公共服务体现自身的价值。如果各级政府越俎代庖，将大量本来应该由非政府组织提供的公共服务通过“购买”的方式变成政府提供的公共服务，会导致非政府组织生存发展的空间受到挤压。
因此，笔者认为，要健全政府购买公共服务，必须加大政府支持力度、健全法律法规、加强监管监督、鼓励体制机制创新等措施。
1.加大政府支持力度。推进政府购公共服务工作离不开政府的强力主导和全面支持。我市目前正在建设特大城市，城市规模的扩大必然伴随社会服务需求的急剧增加，如何满足日益增长的社会服务需求，政府应该摒弃过去那种大包大揽的做法，有所为有所不为，积极推进政府购公共服务工作，大力鼓励和引导社会力量提供社会服务。这就要求政府既要转变本身的观念，也要转变普通群众的观念，通过宣传推广使普通群众接受政府购买提公共服务的模式。
2.加大公共服务法律法规建设力度。完善的公共服务法律法规体系，既能明确各级政府履行的责任，也能保障公共服务机构的合法权利，为各级政府购买社会公共服务营造良好的法制软环境。宜昌市推动政府购公共服务要特别注重履行好制度设计职责，研究制订有关法规、政策、规章、标准和规划等制度规章，完善具体购买程序、工作流程、资金管理、项目实施、质量标准等机制，履行购买监管职责和绩效评价职责。同时，还要督导社会组织加强自身建设，健全规章制度，完善治理结构，提高各类专业人员素质，增强公共服务机构承担公共服务项目的能力。
3.加强监管监督力度。一是建立科学的预算及评估机制。严格财政资金支出标准和范围，同时引入绩效审核机制，分类别、分层次地评估不同服务项且所需的财政投入比例、规模和水平，以保证资金投入公平，实现产出效用最优化。二是创新监督机制。明确政府购公共服务事物主管部门，负责组织协调、需求和投诉受理、行业管理等。依托第三方对政府购公共服务承接主体的工作进行评估，并及时公开政府购买服务信息，接受群众监督。三是适度建立公开竞争机制。在突出和保障社会组织公益性质的基础上，适当引入竞争机制，通过公开透明、竞争择优方式选择服务提供机构，促进社会组织自我完善和发展从而不断提升服务水平，给予公共服务对象更多自主选择权，提升政府公信力。
4.加大体制机制创新力度。从广大人民群众最基本、最紧迫、最急需、最广泛公共社会服务需求出发，以城乡困难和特殊群体为重点，设计、实施社会工作服务项目，逐步拓展政府购公共服务范围和领域。注重公益导向，实施税费政策优惠，加强对政府购社会公共服务的领导、政策扶持，加大财政投入和日常监督管理，引导社会服务提供机构，按照社会公益导向实施社会工作服务项目。要立足于本地经济社会发展的实际水平，充分借鉴外地有益先进经验，不断创新政府购社会公共服务体制机制，通过不断改进评估方法，切实加强公共绩效管理，提公共服务质量和水平。
[ 参 考 文 献 ]
[1]徐家良，赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践[J].中国行政管理，2013（8）.
[2]骆路金.经济法视野下政府购买公共服务的激励分析[J].宁波广播电视大学学报，2012（3）.
[3]乔新生.政府购买公共服务需要完善的制度设计[N].时代周报，2013-08-08.
[4]郭力方.政府购买公共服务的国际经验[N].中国证报，2013-09-02.
关键词： 政府购买；公共服务；研究
中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）23-0282-02
作者简介： 刘克梁（1966-），男，汉族，湖北荆州人，西南大学政治与公共管理学院毕业，现中共宜昌市委党校教授，研究方向：市情与公共管理研究。
推进政府购买公共服务工作，对创新公共财政投入形式、改进现代社会管理和服务方式、加快政府职能转变、提高行政效率、增进社会公共福利、满足人民群众不断增长的公共服务需求具有特别重要意义。宜昌市目前正建设现代化特大城市，城市规模不断扩张，所需要的公共服务也必然随之迅速增加。在目前全国机构编制增长受到严格控制情况下，要想通过增加编制人员来提供更多的公共服务肯定很难，也跟不上公共服务需求量增长的速度。因此，现实有效的方法除了提高机关事业单位办事效率，用等量的编制人员提供更多的公共服务以外，就是积极探索实践县市区政府向社会购买公共服务。
目前，学术界对基本公共服务的研究也有不同认识，如何有效推进政府购买服务工作的深入探索和推进。宜昌市夷陵区进行了大胆的探索和实践，取得了一些可喜的成效，对宜昌市今后开展政府购买公共服务实践积累了经验。通过调查研究笔者认为，总体来说，目前，宜昌市政府购买公共服务的质量不高、规模有限，该项工作仍然处于探索试点阶段。
一、夷陵区政府购买公共服务的基本做法
夷陵区政府作为全市的试点县市区，区委区政府对购买公共服务工作给予了足够的重视和扶持。2014年，区民政局、财政局印发了《政府购买社会公共服务实施办法》（以下简称《办法》）。《办法》围绕政府购买社会公共作服务的内容、指导思想、原则、主体、条件、范围、形式、程序、部门职责、监督管理等方面作了系统要求，明确了培育发展民办公共服务机构、稳步推进政府购买社会公共服务的政策性意见。《办法》对政府购买社会公共服务的程序作了细化，具体分为设计项目、测算费用、审核项目、组织购买、签订合同、验收项目等六个步骤，并对民政部门、财政部门、社会工作服务机构的职责作了明确要求。《办法》要求，将社会公共服务人才队伍建设试点经费纳入财政预算，并按福彩公益金10%的比例提取社工项目经费，以支持社工项目的实施。
夷陵区的社会公共服务工作探索是全区整体推进，城市和农村社区一起推的，八九个行业和部门之间实现联动。为便于整体推进，夷陵区建立了五级组织网络，分别成立了区社会工作者协会、区社会工作者人才服务中心，各乡还成立了社会工作服务站及工作室。此外，民政、教育、卫生等相关单位专门设立社会工作岗位，当前全区共设立50多个社会工作岗位。在推进试点工作的过程中，不断拓展经费来源，区民政局、残联、妇联、人力资源和社会保障局、政法委等成员单位在开发村（社区）社会工作岗位的实践过程中，探索出由就业基金和财政资金共同投入的经费保障机制，进一步丰富了政府购买社会公共服务的内涵。另外，社会资金开始通过公益慈善渠道流向疾病救助、关爱儿童、心理辅导、养老等领域。并逐步扩大社会资金支持社会工作公共服务的比重。2014年，夷陵区政府购买社工岗位经费65万元，购买公共服务经费98万元，无论是规模和数量都比较小。
二、政府购买公共服务实践中存在的主要问题
从宜昌市夷陵区实践的情况来看，政府购买公共服务工作还存在着一些问题和挑战，主要有以下几个方面：
（一）对政府购公共服务认识不高。目前，对政府购公共服务还是一项新生事物，虽然在推动和发展，但由于并没有在全社会推广普及，社会认知度、认可度都不高，群众习惯于向政府群求公共服务，对社会组织还不信任。同时，不少地方政府领导干部习惯于计划经济体制时期形成的政府直接承担责任的传统思维模代，以及政府购公共服务制度本身还不完善等，都形成了推行政府购买服务的阻力。
（二）具体操作制度规定不健全。《政府采购法》对政府购公共服务无限制性规定，政府购买服务可在《政府采购法》制度基本框架下进行。同过去货物采购相比较，公共服务作为一种特殊的商品，具有无形、周期长、专业性较强等特点，特别是有些社会公共服务项目，不仅要考虑服务项目本身的管理和操作特点，还要涉及绩效评价、社会效益，复杂程度比较高，还需要专门配套政策制度及时跟进服务，才能保证政府购买社会公共服务工作的顺利进行。现在的相关规定多为指导性意见，对基层来说操作性不强。
（三）社会公共组织发展不成熟。客观地说，为政府提供服务的社会组织数量比较少，提供的服务种类比较单一，还不足以提供大量的服务供政府来进行选择，需要政府提供政策支持和加以引导。社会组织自身也还在处在建设发展当中，规模小、承受风险能力差、制度不健全，而且由于提供的待遇有限，不足以吸引高素质的专业人才，现有人员又缺乏培训渠道，使社会组织承接政府购买公共服务项目的能力不足，还需要大力的培育。
（四）社会公共服务试点进展不太均衡。由于政府职能转变还不到位，服务型政府尚未根本形成，财政体制对政府服务的支持力度仍显不足，政府对购买公共服务工作的重视程度也不尽一致。在目前政府购买公共服务工作仍处于起步发展阶段，且政府处于购买方的角色的情况下，各地的进展水平就与政府的重视程度和推动力度有着直接关系。总体来看，沿海地区政府购买社会公尖服务工作进展快于中西部地区，大城市快于中等城市，中等城市快于小城市，全面深入推进政府购公共服务的格局还没有形成，宜昌市目前仍处于起步试验阶段。
三、对推进全市政府购买服务工作的几点认识及思考 今后，我市全面推进政府购公共服务工作的实践应着力建立一个完善的工作体系，着重在制度设计、体制机制、监管监督等方面下功夫，保障政府购公共服务工作制度化、规范化运行，为广大人民群众提供更好、更优质公共服务。
（一）政府购买公共服务必须有明确的边界也就是说各级政府的公权力必须是明晰的，各级政府的责任义务必须是明确的。现在各级政府机关在编人员不足，于是雇用大量的“合同工”提供变相的公共服务。这种社会公共“购买”行为，不仅对提高政府机关的工作效率没有帮助，而且特别容易滋生腐败行为。如果政府公权没有责任边界，购买社会公务服务很可能会成为各级政府机关工作人员减轻责任、增加公共财政开支的合法借口。
（二）政府购买公务服务要依法依规实施各级政府进入市场购买社会公共服务，实际上是以地方财政预算参与资源的社会配置，政府公共权力通过购买的方式进入市场领域，从而使市场主体的生存空间受到极大压缩，这也不利于市场主体的发展。正确的做法应该是，各级政府以公共财力，依照法律规定通过招标拍卖的方式向市场主体购买社会公共服务。如果没有明确的法律依据，各级政府把本来应该由自己提供的公共服务，完全交给市场主体来完成，那么，政府提供公共服务的合法性就成问题。提供公共服务是各级政府法定的职责，只有在特殊的情况下政府才能向社会机构购买社会公务服务。
（三）要加大社会非政府组织发展政府购买社会公共服务是在打破过去公共服务由政府垄断的局面，引导民间主体、民间资本多方的参与公共服务，推动社会组织的发展，并促成市场组织功能领域的完善机拓展。以企业服务外包的成功案例为借鉴，专业化公共服务的提供可改观公共服务多元化提供能力的不足。非政府组织不能依靠政府提供资金生存和发展，而应通过为社会提供公共服务体现自身的价值。如果各级政府越俎代庖，将大量本来应该由非政府组织提供的公共服务通过“购买”的方式变成政府提供的公共服务，会导致非政府组织生存发展的空间受到挤压。
因此，笔者认为，要健全政府购买公共服务，必须加大政府支持力度、健全法律法规、加强监管监督、鼓励体制机制创新等措施。
1.加大政府支持力度。推进政府购公共服务工作离不开政府的强力主导和全面支持。我市目前正在建设特大城市，城市规模的扩大必然伴随社会服务需求的急剧增加，如何满足日益增长的社会服务需求，政府应该摒弃过去那种大包大揽的做法，有所为有所不为，积极推进政府购公共服务工作，大力鼓励和引导社会力量提供社会服务。这就要求政府既要转变本身的观念，也要转变普通群众的观念，通过宣传推广使普通群众接受政府购买提公共服务的模式。
2.加大公共服务法律法规建设力度。完善的公共服务法律法规体系，既能明确各级政府履行的责任，也能保障公共服务机构的合法权利，为各级政府购买社会公共服务营造良好的法制软环境。宜昌市推动政府购公共服务要特别注重履行好制度设计职责，研究制订有关法规、政策、规章、标准和规划等制度规章，完善具体购买程序、工作流程、资金管理、项目实施、质量标准等机制，履行购买监管职责和绩效评价职责。同时，还要督导社会组织加强自身建设，健全规章制度，完善治理结构，提高各类专业人员素质，增强公共服务机构承担公共服务项目的能力。
3.加强监管监督力度。一是建立科学的预算及评估机制。严格财政资金支出标准和范围，同时引入绩效审核机制，分类别、分层次地评估不同服务项且所需的财政投入比例、规模和水平，以保证资金投入公平，实现产出效用最优化。二是创新监督机制。明确政府购公共服务事物主管部门，负责组织协调、需求和投诉受理、行业管理等。依托第三方对政府购公共服务承接主体的工作进行评估，并及时公开政府购买服务信息，接受群众监督。三是适度建立公开竞争机制。在突出和保障社会组织公益性质的基础上，适当引入竞争机制，通过公开透明、竞争择优方式选择服务提供机构，促进社会组织自我完善和发展从而不断提升服务水平，给予公共服务对象更多自主选择权，提升政府公信力。
4.加大体制机制创新力度。从广大人民群众最基本、最紧迫、最急需、最广泛公共社会服务需求出发，以城乡困难和特殊群体为重点，设计、实施社会工作服务项目，逐步拓展政府购公共服务范围和领域。注重公益导向，实施税费政策优惠，加强对政府购社会公共服务的领导、政策扶持，加大财政投入和日常监督管理，引导社会服务提供机构，按照社会公益导向实施社会工作服务项目。要立足于本地经济社会发展的实际水平，充分借鉴外地有益先进经验，不断创新政府购社会公共服务体制机制，通过不断改进评估方法，切实加强公共绩效管理，提公共服务质量和水平。
[ 参 考 文 献 ]
[1]徐家良，赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践[J].中国行政管理，2013（8）.
[2]骆路金.经济法视野下政府购买公共服务的激励分析[J].宁波广播电视大学学报，2012（3）.
[3]乔新生.政府购买公共服务需要完善的制度设计[N].时代周报，2013-08-08.
[4]郭力方.政府购买公共服务的国际经验[N].中国证报，2013-09-02.