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摘要：我国十多年的农村养老保险制度的改革与实践取得了初步成果，同时也存在着一些无法回避的问题。目前我国农村传统的家庭养老体制已陷入困境，其存在的基础从根本上发生了动摇。从长远看，只有建立和完善农村养老保险制度，才能有效维护农村社会安定稳定，推动农业发展，彻底解决农民"老有所养"的问题。
关键词：中国 农村 养老保险制度
一、我国农村养老保险制度的发展历程
在中国这样一个农村人口占70％、绝对数达9亿之众的国家，农村社会保障的发展程度直接制约着中国整个社会保障体系的建设和整个社会保障事业的发展，而农村社会保障体系构建的核心问题之一就是农民的养老问题。随着我国市场经济的不断发展与经济体制改革进一步深化，我们有必要改变当前农村社会保障发展明显滞后的局面，实现社会保障体系在城乡之间均衡、有序的良性发展。
1986年开始，由民政部负责对市场经济条件下的农村社会保障制度进行了探索，重点就是建立农村社会养老保险制度。从1986年到1998年，由于国家重视程度不够，参保人数普遍下降等原因，我国农村养老保险制度的发展一直停滞不前。2006年，劳动和社会保障部发布1号文件，把积极稳妥地开展农村社会养老保险工作列为年度重点工作之一。2009年国务院颁布了《关于新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，并在15个区县启动了农村养老保险试点。[1]
二、我国农村养老保险制度的现状
我国近20年农村社会养老保险制度的改革与实践，取得了初步成果：这是中国历史上正式的专门针对农民的社会保险制度，促进了农村经济发展，使参保农民可以更好地安排生产和投入，有能力承担更多生产风险；有利于促进农村规模经营和剩余劳动力向城市流动，加速城市化进程；此外，还促进了计划生育政策的顺利实施。但同时也存在着一些无法回避的制度建构和体制运行问题。
（一）立法体系不健全。
经过了几十年的探索,农村社会养老保险比较正式的政策法规只有民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》。虽然去年国务院颁布了《关于新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，各地农村养老保险的试点和探索大都以其为依据。但是，由于没有关于农村养老保险制度的专门法规，各地在制定本地农村养老保险办法时找不到比较有力的立法依据，在实践中存在许多困惑，各自为政，大大降低了地方立法的规范性、长期性和稳定性。因此，在农村人口老龄化趋势日益严重的时刻，建立健全农村养老保险法律制度刻不容缓。
（二）社会保障面过小，保障水平低。
导致农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性。截至2001年底，全国农村参加养老保险的人数仅为5995.1万人，农村社会养老保险基金滚存结余216.1亿元，参保人数比2000年的6.172万人有所下降。
（三）国家在农村社会保险中的责任轻，导致目前农村养老保障很难称为社会保险。
由于国家和集体的责任未通过约束性规范加以具体规定，因而在实际工作中，当集体经济实力不强时，农村社会保障资金的来源主要是农民个人。这就使这种农村社会保障失去了意义。即使在采取完全积累制的新加坡，雇工社会保险费也都是由雇佣双方共同缴纳。
（四）基金保值增值困难，导致农村社会养老保险的参保率下降
农村社会养老保险制度面临的这种困境不能不引起我们的深思，通过分析，我们不难发现农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难困境。
三、农村养老保险制度困境的原因分析
（一）目前的农村养老保险制度是"保富不保穷"。
《县级农村社会养老保险基本方案》规定，"凡达到了全国和全省农民人均收入的农村居民，必须坚持养老保险；凡是已经解决温饱，且基层组织较为健全的地方，坚持政府积极支持引导和群体自愿参加相结合；凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作。"[2]我国目前开展养老保险的大多地区是经济比较发达的地区，参加养老保险的群体基本上是较为富裕的农民，而经济不发达的落后地区，农民的养老保障不能从社会保险制度中获益。
（二）目前农村养老保险很大程度上是一种商业保险。
尽管农村社会养老保险制度坚持以"个人交纳为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持"为基本筹资原则，但大部分地区农民参加养老保险实际上是个人交费、自愿参加，并无任何补助和补贴。因此，现行农村社会养老保险制度实际上具有储蓄性商业养老金计划的特征。[3]
（三）保费筹资来源不稳定，社会养老缺乏充足可靠的资金保障
按照《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》的规定，个人交纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家给予政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。上述特点决定了农村养老保险与农民收入和集体经济有着密切而直接的联系。然而，国家财力有限，政府投入建立农村养老保障的资金更是捉襟见肘。而大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴。且许多农民再生产资金不足，根本没有钱参加养老保险。在这种情况下，如何使个人继续投保，就成为当前农村养老保险制度急需解决的问题。
四、我国农村养老保险制度的完善对策
（一）加快法制建设，真正体现公平与效率。
市场经济本身是法治经济。农村社会养老保险制度必须以法律的形式保证其实施，而不仅仅是社会政策的形式。我们应借鉴西方发达国家的经验和做法，根据我国的实际情况，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的法律法规，对资金来源、运用方向、增值渠道甚至保障标准、收支程序等都有明确的法律规定，规范其操作行为，以法制的形式将农民的这项合法权利确定起来，从根本上解决农民的社会养老问题，促进经济和社会的可持续发展。[4]
（二）强化政府责任，加大扶持力度。
社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的。而能够代表社会、管理社会的主导者是政府。在实施农村社会养老保险时强调个人应承担义务是对的，但不能以此为理由推卸政府应承担的责任。调查研究结果表明：缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因。因此，针对目前集体补助过小、国家扶持微乎其微的状况，应当考虑如何提高集体补助的比重、加大政府扶持力度。
（三）确保农村养老保险基金的保值增值。
首先要保证资金的安全。可以把一部分资金用于银行存款、购买国库券、国家特种国债和信用等级较高的企业债券。对于银行存款来说，可根据存款期限长短、利率高低来进行组合，部分地抵消通货膨胀和利率的波动的影响，实现保值的目的。
其次要考虑到资金的增值。养老保险基金的性质要求投资在安全性的前提下保证有一定的收益。可以把一部分资金交由专业投资公司进行市场投资，特别是随着《中华人民共和国证券投资基金法》的实施，农村养老保险基金投资干证券投资基金的环境更加完善，收益更有保证。
最后针对农村社会养老保险基金运营层次低的状况，应规定，养老保险基金应全部上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。
五、总结
总之，我国农村社会养老保险制度改革目标的构建，应当借鉴其他国家农民社会养老保障制度建设的经验，按照建立比较完善的社会主义市场经济体制的需要。在全面建设小康社会的历史时期，逐步建立和完善以城乡统筹为价值取向的农村社会养老保险制度是统筹城乡经济社会协调发展，实现农民社会保障权利的重大举措。
参考文献：
[1]吴永健.《农村社会养老保险实施策略、模式、制度设计》[J] .2008年.
[2]《县级农村社会养老保险基本方案》[N] . 民政部. 1992年.
[3]成海军.《中国农村养老方式的现状与前瞻》[R].
[4]王国军.《中国农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路》[D].
作者简介：陈昱潓（1988-），女，甘肃兰州人，甘肃政法学院2010级法学硕士研究生，民商经济法学研究方向。
关键词：中国 农村 养老保险制度
一、我国农村养老保险制度的发展历程
在中国这样一个农村人口占70％、绝对数达9亿之众的国家，农村社会保障的发展程度直接制约着中国整个社会保障体系的建设和整个社会保障事业的发展，而农村社会保障体系构建的核心问题之一就是农民的养老问题。随着我国市场经济的不断发展与经济体制改革进一步深化，我们有必要改变当前农村社会保障发展明显滞后的局面，实现社会保障体系在城乡之间均衡、有序的良性发展。
1986年开始，由民政部负责对市场经济条件下的农村社会保障制度进行了探索，重点就是建立农村社会养老保险制度。从1986年到1998年，由于国家重视程度不够，参保人数普遍下降等原因，我国农村养老保险制度的发展一直停滞不前。2006年，劳动和社会保障部发布1号文件，把积极稳妥地开展农村社会养老保险工作列为年度重点工作之一。2009年国务院颁布了《关于新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，并在15个区县启动了农村养老保险试点。[1]
二、我国农村养老保险制度的现状
我国近20年农村社会养老保险制度的改革与实践，取得了初步成果：这是中国历史上正式的专门针对农民的社会保险制度，促进了农村经济发展，使参保农民可以更好地安排生产和投入，有能力承担更多生产风险；有利于促进农村规模经营和剩余劳动力向城市流动，加速城市化进程；此外，还促进了计划生育政策的顺利实施。但同时也存在着一些无法回避的制度建构和体制运行问题。
（一）立法体系不健全。
经过了几十年的探索,农村社会养老保险比较正式的政策法规只有民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》。虽然去年国务院颁布了《关于新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，各地农村养老保险的试点和探索大都以其为依据。但是，由于没有关于农村养老保险制度的专门法规，各地在制定本地农村养老保险办法时找不到比较有力的立法依据，在实践中存在许多困惑，各自为政，大大降低了地方立法的规范性、长期性和稳定性。因此，在农村人口老龄化趋势日益严重的时刻，建立健全农村养老保险法律制度刻不容缓。
（二）社会保障面过小，保障水平低。
导致农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性。截至2001年底，全国农村参加养老保险的人数仅为5995.1万人，农村社会养老保险基金滚存结余216.1亿元，参保人数比2000年的6.172万人有所下降。
（三）国家在农村社会保险中的责任轻，导致目前农村养老保障很难称为社会保险。
由于国家和集体的责任未通过约束性规范加以具体规定，因而在实际工作中，当集体经济实力不强时，农村社会保障资金的来源主要是农民个人。这就使这种农村社会保障失去了意义。即使在采取完全积累制的新加坡，雇工社会保险费也都是由雇佣双方共同缴纳。
（四）基金保值增值困难，导致农村社会养老保险的参保率下降
农村社会养老保险制度面临的这种困境不能不引起我们的深思，通过分析，我们不难发现农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难困境。
三、农村养老保险制度困境的原因分析
（一）目前的农村养老保险制度是"保富不保穷"。
《县级农村社会养老保险基本方案》规定，"凡达到了全国和全省农民人均收入的农村居民，必须坚持养老保险；凡是已经解决温饱，且基层组织较为健全的地方，坚持政府积极支持引导和群体自愿参加相结合；凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作。"[2]我国目前开展养老保险的大多地区是经济比较发达的地区，参加养老保险的群体基本上是较为富裕的农民，而经济不发达的落后地区，农民的养老保障不能从社会保险制度中获益。
（二）目前农村养老保险很大程度上是一种商业保险。
尽管农村社会养老保险制度坚持以"个人交纳为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持"为基本筹资原则，但大部分地区农民参加养老保险实际上是个人交费、自愿参加，并无任何补助和补贴。因此，现行农村社会养老保险制度实际上具有储蓄性商业养老金计划的特征。[3]
（三）保费筹资来源不稳定，社会养老缺乏充足可靠的资金保障
按照《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》的规定，个人交纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家给予政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。上述特点决定了农村养老保险与农民收入和集体经济有着密切而直接的联系。然而，国家财力有限，政府投入建立农村养老保障的资金更是捉襟见肘。而大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴。且许多农民再生产资金不足，根本没有钱参加养老保险。在这种情况下，如何使个人继续投保，就成为当前农村养老保险制度急需解决的问题。
四、我国农村养老保险制度的完善对策
（一）加快法制建设，真正体现公平与效率。
市场经济本身是法治经济。农村社会养老保险制度必须以法律的形式保证其实施，而不仅仅是社会政策的形式。我们应借鉴西方发达国家的经验和做法，根据我国的实际情况，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的法律法规，对资金来源、运用方向、增值渠道甚至保障标准、收支程序等都有明确的法律规定，规范其操作行为，以法制的形式将农民的这项合法权利确定起来，从根本上解决农民的社会养老问题，促进经济和社会的可持续发展。[4]
（二）强化政府责任，加大扶持力度。
社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的。而能够代表社会、管理社会的主导者是政府。在实施农村社会养老保险时强调个人应承担义务是对的，但不能以此为理由推卸政府应承担的责任。调查研究结果表明：缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因。因此，针对目前集体补助过小、国家扶持微乎其微的状况，应当考虑如何提高集体补助的比重、加大政府扶持力度。
（三）确保农村养老保险基金的保值增值。
首先要保证资金的安全。可以把一部分资金用于银行存款、购买国库券、国家特种国债和信用等级较高的企业债券。对于银行存款来说，可根据存款期限长短、利率高低来进行组合，部分地抵消通货膨胀和利率的波动的影响，实现保值的目的。
其次要考虑到资金的增值。养老保险基金的性质要求投资在安全性的前提下保证有一定的收益。可以把一部分资金交由专业投资公司进行市场投资，特别是随着《中华人民共和国证券投资基金法》的实施，农村养老保险基金投资干证券投资基金的环境更加完善，收益更有保证。
最后针对农村社会养老保险基金运营层次低的状况，应规定，养老保险基金应全部上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。
五、总结
总之，我国农村社会养老保险制度改革目标的构建，应当借鉴其他国家农民社会养老保障制度建设的经验，按照建立比较完善的社会主义市场经济体制的需要。在全面建设小康社会的历史时期，逐步建立和完善以城乡统筹为价值取向的农村社会养老保险制度是统筹城乡经济社会协调发展，实现农民社会保障权利的重大举措。
参考文献：
[1]吴永健.《农村社会养老保险实施策略、模式、制度设计》[J] .2008年.
[2]《县级农村社会养老保险基本方案》[N] . 民政部. 1992年.
[3]成海军.《中国农村养老方式的现状与前瞻》[R].
[4]王国军.《中国农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路》[D].
作者简介：陈昱潓（1988-），女，甘肃兰州人，甘肃政法学院2010级法学硕士研究生，民商经济法学研究方向。