深化国资国企改革 加快完善中国特色现代企业制度

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   完善中国特色现代企业制度,是深化国有企业改革的重要任务。2015年国企改革指导文件及一系列配套文件发布以来,国有企业不断完善法人治理结构和运行机制,现代企业制度建设取得积极进展。“十四五”时期是深化国资国企改革的关键时期,形成更加成熟更加定型的中国特色现代企业制度,对于推动国有企业高质量发展迈上新台阶具有重要意义。
   一、现代企业制度的内涵
   现代企业制度是指基于出资人所有权和企业法人财产权分离,以公司制为载体,通过法人治理解决企业所有者与经营者的利益不一致、信息不对称等问题的一种制度安排。我国现代企业制度概念最早由1993年党的十四届三中全会正式提出,即建立适应市场经济要求,产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度,标志着我国国企改革从全民所有制“企业法”下的放权让利改革步入“公司法”下的产权制度改革新阶段,对企业的治理也从企业法下的行政治理转向公司法下的公司治理。
   十四届三中全会针对传统国企存在的政企不分、产权不清、权责不明等问题提出建立现代企业制度,核心在于重塑政企关系,将国有资产的所有权和经营权分开,建立科学合理的管理體制和激励约束相容的经营机制,使企业成为适应市场竞争的法人实体,真正落实企业经营自主权。其中,产权清晰是基础,权责明确是关键,政企分开是保障,管理科学是重要着力点,使企业成为真正的市场竞争主体和法人实体是落脚点。产权清晰、权责明确的重点在于建立符合市场经济规则的企业产权制度,明确企业的国有资产出资人,把所有权与经营权分开,赋予企业法人财产权和经营权,出资人通过股东会、董事会等企业内部治理机构依法依规履行其权责。政企分开要求不仅做到人员和机构上的形式分开,更要做到职能上的实质分开,政府主要履行宏观调控、行业管理、市场监管等职能,为落实企业市场主体地位提供制度保障。管理科学是指政府改变过去对企业生产进行直接管理的方式,不再直接干预企业经营,企业按照市场规则自主经营、自负盈亏,完善内部管理体制和经营机制,强化激励约束,增强企业发展的内生动力和活力。
   现代企业制度下的公司治理与传统国有企业的管理有以下本质区别:一是改变过去政府直接管理企业生产经营的情况,国家以其出资额承担有限责任,企业依据《公司法》经营管理其法人财产;二是改变过去厂长负责制或总经理负责制下的“一元化”领导,企业内部建立起有效制衡的法人治理结构;三是针对传统的放权让利改革难以真正落实企业自主权的情况,通过公司治理来落实董事会权责,董事会按照《公司法》合理行权;四是明确不同治理主体的职责边界,实行决策与执行分开,建立起权责清晰、职责明确的决策机制与执行机制;五是企业按照条块结合原则合理配置生产要素,形成科学的管理体制和运行机制,提高运行管理效率。
   二、国有企业完善现代企业制度过程中存在的问题
   随着国企改革不断深化,对现代企业制度不断摸索,新时期针对国企改革实际提出构建中国特色现代企业制度,核心是构建新型的政企关系,明确政府和企业的职责边界以及企业内部各主体之间的职责边界,将党的领导融入公司治理,通过完善法人治理结构和建立健全激励约束机制,使企业面向市场开展经营,激发企业市场活力。
   目前国有企业虽然按照现代企业制度要求建立了法人治理结构,但是在实际中部分企业现代企业制度难以落实到位,主要表现在以下方面:现代企业制度应建立在一个多元、分散的股权结构上,而部分国企股权单一,难以形成有效制衡的公司治理机制;简政放权有待进一步深化,董事会权利落实不到位,难以发挥应有作用;大部分企业按照《公司法》要求组建了“三会一层”,具备了现代企业制度的“形”,但部分企业“三会”成员存在较大的重叠,不仅未建立有效的决策执行机制,反而降低了运行效率;部分企业董事会和经理层成员高度重叠,决策与执行仍然没有分开,董事会对经理层的合理授权经营机制也无法建立;三项制度改革有待进一步深化,职业经理人制度推进缓慢,适应市场经营的绩效评价考核体系和薪酬分配机制还未建立。
   三、完善中国特色现代企业制度的重点举措
   建立完善的中国特色现代企业制度,真正实现机制和制度的转轨,不仅需要外部环境配套,还需要国有企业自身实现角色转变,要建立符合现代企业制度要求的产权管理体系和法人治理结构,明确各治理主体的权责边界,将党的领导融入公司治理,明确出资人与国有企业的权责关系,落实国有企业市场主体地位,对下属企业实行分类分层管控,开展分类授权,建立市场化经营机制,激发企业活力。
   (一)强化制度建设使党的领导与公司治理有机融合
   国有企业在完善中国特色现代企业制度过程中通过党建入章,完成了党组织决策前置程序的制度化安排,但在实践中还存在着党组织履行前置程序职责边界不清,把前置研究当做前置决定、把前置范围无限扩大等问题,应强化制度建设使党的领导融入公司治理:完善公司章程及各项相关制度,进一步明确党组织在公司治理结构中的法定地位;优化“三会”人员配置,逐步改善“三会”人员重叠度较高情况,通过引进外部董事等方式,推进“双向进入、交叉任职”的领导体制优化;清晰界定党组织与其他治理主体的职责边界,明确决策权限,党组织参与企业决策、开展前置研究,要着眼于“把方向、管大局、保落实”;明确决策范围,所有“三重一大”事项应由党组织前置研究讨论后再由董事会或经理层作出决定;明确党组织履行前置研究责任,以责任为抓手,以考核为手段,以党管干部为支撑,以全面从严治党为保障,对党组织前置研究讨论的责任开展监督和考核;健全保障机制,优化议题研究程序,科学设置决策流程,加强相关制度之间的衔接耦合。
   (二)以管资本为主正确处理好出资人与被投资企业的关系
   以管资本为主正确处理好出资人与被投资企业的关系,既要处理好国有企业出资人与国有企业的关系,也要处理好国有企业内部各级出资人与被投资企业的关系,建立合理的授权放权机制并加强监管。一是处理好国有企业出资人与国有企业的关系。建立出资人的监管权力清单和责任清单,按照公司治理通过市场化法制化方式履行出资人职责,落实国有企业的经营自主权;总结国有资本投资、运营公司试点经验,逐步扩大试点范围,按照国有资产监管机构授权和政府直接授权两种授权机制,改组组建国有资本投资、运营公司;以管资本为主推动国有资本聚焦主责主业,优化国有资本布局,推动国有企业不断发展壮大,打造世界一流企业,提升国有企业发展质量和效益。二是建立分级分类授权放权机制。结合分类管控要求,建立国有企业集团本部对二级企业的授权放权清单,做到层层松绑,落实二级企业的经营自主权,该由二级企业自主决定的事情由二级企业自主决定,将延伸管理到二级企业下属企业的事项交给二级企业决定,全面激发企业活力。建立董事会对经理层的授权管理制度,明确董事会和经理层的权责边界,落实经理层职权。加强对授权的管理和监督,对相关业务授权执行情况进行监督检查,对重大风险情况实行跟踪监测。    (三)按照国有企业不同功能定位建立分类管控模式
   对于多层次架构的国有企业,集团公司要根据下属企业的业务特点、发展定位等分类确定对下属企业的管控模式,而不是“一刀切”采取一种管控模式。随着国有企业改革及公司治理的不断推进,企业集团管控模式也在发生变化。过去,在企业治理框架下,集团公司基于集分权程度不同对下属企业实行管控,绝大部分企业为了对下属企业有充分的控制权,常常采取高度集权的模式,即权力集中于集团或总部。为适应现代企业制度的建立和完善,集团管控应改变过去基于集分权程度进行管控的方式,在依托规范的公司治理明确出资人与被投资企业的权责关系基础上,根据企业所处行业特点、自身发展阶段等具体情况明确划分集团公司与下属企业的职能定位及权责边界,从而设计有效的管控模式。优化国有企业管控模式包括以下几个重点:一是明确管控层级和关系,既要明确国有企业集团本部作为出资人对下属二级企业的管控模式,也要明确二级企业对其下属企业的管控模式;二是在管控模式设计上,不能“一刀切”,要以业务定位为主线,对不同业务板块进行分类放权授权,实行分类管控;三是在放权授权制定权力清单时,要根据集团公司与其下属二级企业的职能定位,落实二级企业的出资人权利;四是改变传统的按照“条条”进行权能配置的方式,根据《公司法》通过规范的治理来进行权能配置。
   (四)健全市场化经营机制激发企业活力
   部分国有企业由于缺乏有效的激励机制,干多干少一个样,导致经营机制不活、经营效率不高、核心竞争力不强,这就要求以三项制度改革为核心,建立激励约束机制,激发国有企业活力。进一步推行市场化选人用人机制,总结中粮集团、中广核等企业推进职业经理人制度的经验,结合混改在具备条件的企业加大力度推行职业经理人制度,探索畅通体制内经营管理者与职业经理人的身份转换通道,推动高管人员市场化选聘。打破干部职工身份界限,建立以岗位管理为基础的市场化用工制度,研究制定推进领导人员能上能下实施细则,合理设计技术、技能人才晋升通道和职业选择通道,实现能者上、庸者下、劣者汰。改革工资总额决定机制,实现工资市场化对标,建立市场化工资决定机制。改革工资总额管理方式,逐步放宽企业实行工资总额核准制和备案制的条件限制,符合条件的企业探索实行工资总额核准制或备案制。建立完善单位绩效考核结果与工资总额分配挂钩、个人绩效考核结果与其工资收入挂钩的长效机制,强化系统内部激励约束。创新激励方式,在工资激励的基础上,探索股权激励、员工持股计划等中长期激励。
   (五)建立中国特色国有企业现代企业制度评价体系
   建立并不断完善公司治理评价指标体系是保证公司治理合规和有效的重要手段,有利于政府、国资监管机构、股东对控股企业治理进行评价,也方便公司对自身治理进行自查,从而不断完善公司治理质量和提高公司价值。南开大学设计的中国公司治理评价指数CCGINK以及银保监会构建的覆蓋商业银行和保险公司的公司治理监管评估体系,主要是从各公司治理主体以及其他利益相关者等角度评估公司治理体系的合规性和有效性。借鉴公司治理评价相关指标,结合我国《公司法》及相关国有企业改革法律、法规及政策要求,根据国有企业发展实际,围绕党的领导、政企政资关系、分层分类管控、规范公司治理、高效激励约束、合规与信息披露等方面构建中国特色国有企业现代企业制度评价指标体系,设计科学合理的评估方法,建立中国特色国有企业现代企业制度动态跟踪评估机制,对国有企业现代企业制度建设情况进行定期评估,根据评估结果提出改善措施。
   (作者单位:国家发展改革委体管所)
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