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摘要：根据《中共中国人民银行济南分行委员会关于进一步加强辖区县支行建设的意见》精神，上收县支行部分内部监督检查职能，将县支行内审职能上收至中心支行内审科。针对县支行审计监督体系的新变化和新特点，中国人民银行洛阳市中心支行从强化基层央行风险防控入手，探讨加强基层央行审计监督工作的思路与措施。
关键词：基层央行 职能上收 审计监督 思路与措施
基层人民银行作为中央银行在地方的派出机构，在本级行长的领导下履行贯彻货币政策、维护区域金融稳定、提供金融服务三大职责。内审职能上收后，基层人民银行面临着内部监督职能弱化、风险防控能力不足、履职风险不断加大等风险。如何建立健全内部监督检查制度，完善内部监督检查体系，防范内部监督盲区，改善风险管理效果，促进基层人民银行高效履职，成为一个现实而又重要的课题。
一、完善中心支行与县支行风险防控组织架构
在现有治理结构下，结合IIA“三道防线”模型，及时梳理构建基层人民银行风险防控的“三道防线”（见图1）。
第一道防线由县支行党组和业务部门组成，承担基层人民银行的日常运营活动，主要职责是拥有风险、应对风险，并按规定向相应层级报告工作。
第二道防线是中心支行业务主管部门，承担管理、监督基层人民银行日常运营活动的实施，主要通过优化制度流程、加强指导和培训、强化监督检查等对第一道防线的日常运营活动进行管理、监督。
图1 三道防线模型
第三道防线是中心支行内审监督部门，主要就组织治理、风险管理和内部控制的效率和效果提供综合性确认服务，主要通过履职、离任及业务管理专项审计、风险评估、内部控制评价等手段对第一、第二道防线的职责履行和运营管理情况进行评价。
二、构建中心支行与县支行“一体化”风险防控体系
（一）强化县支行风险防控主体责任，筑牢“第一道防线”
1.加强组织保障，建立风险防控责任体制。一是指导辖区9家县支行成立由支行“一把手”任组长的风险防范领导小组，按照县支行行长、副行长、部门负责人和各岗位职责分层次落实责任，使风险防控责任明确到岗、落实到人。二是制定《洛阳市中心支行辖区县支行风险防范实施方案》，明确防控目标、遵循原则、风险部位、风险点、防控措施、监督检查、责任考核及奖惩等内容。
2.坚持风险为本，建立风险防控岗位机制。一是建立风险数据库。收集整理所辖县支行2013年至2018年10月近6年间，上级对口业务部门、上级纪检监察和内审部门、外部监督机构以及同级内部监督部门对本单位、本部门的业务检查、执法监察、业务审计、专项检查等在内、外部监督检查中发现的问题以及整改落实情况。二是制定《县支行岗位风险点防控表》。结合风险事件影响程度和发生可能性，采用定性与定量相结合的方法，对县支行风险事件的风险等级、风险类别、风险分布、风险具体表现等进行分析汇总，明确县支行各层级、岗位的高、中、低风险点，提出切实可行的防范和化解风险具体措施。
3.细化厘清职权，健全内部监督检查制度。一是细化厘清各层级监督检查职权。在监督内容方面，县支行内部监督检查由行长、分管行领导、部门负责人等模块组成。其中：县支行行长重点对班子建设、党风廉政建设责任制落实、文明单位创建，安全生产风险防范、亮点工作开展等情况进行监督检查;县支行行领导重点对所分管部门落实工作计划、完成工作任务、完善内控制度以及部门负责人的履职等情况进行监督检查;部门正职负责人重点对本部门阶段性工作任务的完成情况、工作质量、内部控制的执行、岗位职责的落实等方面进行监督检查;部门副职负责人应根据职责分工，重点对分管业务操作是否规范、控制是否严密、制度是否落实等情况进行监督检查。二是构建四级督查制度。在监督检查频率方面，县支行部门副职负责人每月至少对所分管业务进行一次检查;部门正职负责人每月对部门副职负责人的检查情况进行督导，每季至少对本部门的各项工作进行一次全面检查;分管行领导每半年对部门负责人落实监督检查制度情况进行督查;行长每年听取一次监督检查情况的全面汇报。三是构建监督新格局。针对县支行制度漏洞和管理薄弱环节，中心支行将80个在用制度汇编成册，为县支行规范履职提供依据;整合内审、纪委等监督职能，运用监督部门联席会、风险管理联席会等平台，每半年对县支行风险防控情况及效果进行评估，评估结果全辖通报。同时，以济南分行对辖区县支行开展巡视工作为契机，召开巡视总结工作现场会，由中心支行牵头对县支行监督工作開展巡回展评。
4.加强业务培训，提升风险防控文化建设。一是突出培训实效。根据内审职能上收后内部监督职能新变化，按照“缺什么补什么”的原则，通过举办讲座、一对一指导等方式，加强对县支行员工的业务培训，共举办各类培训班11次，培训县支行员工146人次。同时，开展8个专业竞赛活动，以赛促学，促使县支行员工学习业务知识。二是组织联合检查。建立“综合执法检查人才库”，在开展执法检查时，中心支行牵头组织、统一立项，选派1名业务骨干担任组长，县支行有2-3名员工参加，以查代训，不断提高县支行人员的监督检查能力和风险识别能力。全年有58名县支行员工参加了中支组织的行政执法检查，既锻炼了队伍又促进了工作。三是加强警示教育。及时梳理近几年内外部审计、巡视、检查等发现的各类问题，以及上级行对违反中央“八项规定”精神问题的通报，形成风险警示信息200余条，通过各类会议、邮件、微信等方式不定期通报给县支行“一把手”，举一反三，引以为戒，切实增强政治敏感性，摒弃与现行要求相违背的习惯思维和做法，守牢底线、不踏红线。
（二）落实中心支行业务部门主管责任，筑好“二道防线”
针对县支行内设机构对口中心支行业务科室多，为避免出现重复检查、多头监督等现象，洛阳市中心支行建立了县支行监督检查工作联席会议制度，由内审部门牵头，整合监督检查资源，统筹安排辖区各类监督活动，实现监督计划、监督资源和监督成果共享，形成监督检查合力。 1.明确监督检查工作联席会议主要职责。通报履行监督检查职责的情况，重点是监督检查发现的问题并分析原因;针对监督检查发现问题，研究有针对性的解决措施，并进行合理分工;分析监督检查形势，提出加强监督检查的意见建议等内容。
2.明确监督检查工作联席会议召开次数。监督检查工作联席会议每年至少召开2次，年初主要研究制定本年度对县支行监督检查计划、上年度监督检查发现问题及整改情况，同时要求中心支行相关部门结合各自实际，及时修订监督检查计划，有效整合监督检查资源，最大限度地減少重复检查，切实提高监督检查效能;下半年会议主要是分析监督检查计划落实情况、前一阶段监督检查发现问题及整改情况，并针对问题提出改进措施。
3.建立健全业务专项检查辅导制度。一是在监督检查频率方面。为加强对县支行的监督检查，洛阳市中心支行2018年度工作会议要求，原则上每个专业每年至少到县支行开展一次监督检查。二是在监督方式方面。中心支行业务主管部门和监督部门在开展下查一级检查时，应同时登记本部门的“下查一级监督检查登记簿”和被检查部门的“上级部门监督检查登记簿”，要按照“谁检查谁签字，谁签字谁负责”的原则，认真填写监督检查登记簿，确保记录的及时、准确和完整。对于监督检查中发现的问题，被检查部门负责人及相关人应予以确认，及时进行整改并在登记簿上填写整改情况。三是在监督检查考评结果运用方面。中心支行将监督检查制度落实情况纳入同级考核、对下考核重要事项之一，对监督检查制度落实到位、考评结果优秀的机关职能部门要在绩效工资分配和干部选拨使用上给予适当倾斜，对监督检查流于形式的中心支行机关职能部门要加大责任追究力度。
（三）强化中心支行审计监督责任，有效发挥“第三道防线”作用
内审部门紧密结合中心支行党委中心工作和县支行风险防控新形势，合理分布审计资源，进一步下沉监督中心，强化审计责任，积极采取多项措施，督促县支行完善内控、防范风险、依法履职，督促中支业务主管部门履行专业辅导职责，有效发挥“第三道”防线作用。
1.在审计项目立项方面。坚持风险导向和问题导向，围绕辖区县支行风险新动向，坚持“全面审计、突出重点”原则，将全面审计与专项审计有机结合，加大对县支行依法行政、预算管理、大型修缮、征信管理、三重一大等领域和中心支行主管部门业务指导、监督检查情况的审计力度，加强县支行及业务部门内控审计，实现了重点领域审计全覆盖。
2.在审计频次确定方面。在征得分管内审工作的行领导和行长同意的基础上，加强与拟审计单位、部门的沟通交流，制定了《业务部门和辖区县支行审计时间表》，做到了履职、内控审计、货币发行、国库业务、预算管理3年一个轮次，安全保卫、科技管理等重点领域4年一个轮次、阶段性工作随时开展审计，实现审计周期全覆盖。
3.在审计方式监督方面。大胆创新审计监督方式，积极推广计算机辅助审计在国库、货币发行职能领域的应用力度，实现现场审计和非现场分析有机结合;探索开展预算管理、工会财务等职能领域“飞行审计”突击检查，拓展管理咨询类审计项目。
4.在审计质量控制方面。在制度建设上，制定了《内审项目质量控制手册》。以上级行制度方案为依据，对履职审计、离任审计和专项审计三类项目，细化、量化了项目名称确定、文书资料格式、结论打印份数等项目操作标准。在现场审计质量控制上，制定了《审计业务顺序控制表》等质量控制措施，实行现场审计工作日志制度和碰头会制度，落实内审三级复核制度，保证了现场审计质量。在审计报告上，高度重视上报材料质量，每一份材料均从报告结构和格式的规范性，定性、描述和数字的准确性，依据的适当性，文字的恰当性及建议的可操作性等方面认真把关，保证了报告质量。
5.在审计成果运用方面。一是确立审计报告会签、传阅模式。2018年以来，在坚持“一把手”批阅内审报告的基础上，实施了被审计县支行联系行领导传阅制度，加深了行级领导对审计结果和行长批示精神的了解。二是完善与同级部门间的交流磋商机制。采取年初全面磋商、年中适时磋商、季度定期磋商等方式，加强了与业务部门的风险提示和沟通交流，促进了内审成果的有效共享和利用。三是结合辖区审计情况，及时分析、研究外部监督重点和内部控制风险点变化，梳理对外履职和内部管理中存在的重要问题，不定期开展风险预警，提醒辖区各支行和中心支行业务主管部门引以为戒，避免同类问题的发生，变事后审计监督为事前预警提醒和风险提示。四是积极参与职能部门业务培训，建立问题整改与规范管理齐抓共管机制。针对日常审计中发现的问题，精心制作培训课件，依托相关专业的业务培训，对辖区支行开展培训，促进辖区支行不断完善内控制度、增强责任意识、规范内部管理、提高风险防控能力。五是高度重视上级行内审成果的转化运用工作。认真学习上级行审计条线揭示的风险问题，加强与相关业务部门、县支行的交流沟通，共同分析、对照检查辖区是否存在类似问题，做到举一反三，真正将上级行的内审成果转化为中心支行规范管理、防范风险的措施。
三、实践效果
（一）风险防控责任体系进一步完善
通过厘清“三道防线”职权，结合各级管理层的职责，明确监督检查重点，将风险防控工作融入日常工作之中，促进各层级管理人员认真履行职责，进一步完善了县支行风险防控责任体系，有效解决了中心支行辖区长期存在的过分强调内审监督责任，忽视或弱化县支行党组及业务部门主体责任和中支业务部门主管责任的倾向，为辖区县支行完善内部控制体系、规范业务管理打下了坚实基础。
（二）履职外部环境进一步优化
以辖区某支行接受检查情况为例，2018至2019年有3项检查内容交叉，有6个专业连续两年未接受任何检查，监督交叉或盲区现象明显。综合沟通协调机制的建立，使中心支行各业务部门对县支行的监督检查工作计划性、操作性更强，业务条线管理更加规范，避免了重复检查、多头监督，基本消除了监督盲区。
（三）审计成果得到进一步转化
通过整合监督资源，改进监督模式，审计工作的针对性不断增强，审计质量不断提高，审计过程中发现的问题能及时得到整改，审计成果得到快速转化，“第三道防线”不断牢固，有效提升了县支行内部管理制度化、规范化水平。
作者单位：中国人民银行洛阳市中心支行
关键词：基层央行 职能上收 审计监督 思路与措施
基层人民银行作为中央银行在地方的派出机构，在本级行长的领导下履行贯彻货币政策、维护区域金融稳定、提供金融服务三大职责。内审职能上收后，基层人民银行面临着内部监督职能弱化、风险防控能力不足、履职风险不断加大等风险。如何建立健全内部监督检查制度，完善内部监督检查体系，防范内部监督盲区，改善风险管理效果，促进基层人民银行高效履职，成为一个现实而又重要的课题。
一、完善中心支行与县支行风险防控组织架构
在现有治理结构下，结合IIA“三道防线”模型，及时梳理构建基层人民银行风险防控的“三道防线”（见图1）。
第一道防线由县支行党组和业务部门组成，承担基层人民银行的日常运营活动，主要职责是拥有风险、应对风险，并按规定向相应层级报告工作。
第二道防线是中心支行业务主管部门，承担管理、监督基层人民银行日常运营活动的实施，主要通过优化制度流程、加强指导和培训、强化监督检查等对第一道防线的日常运营活动进行管理、监督。
图1 三道防线模型
第三道防线是中心支行内审监督部门，主要就组织治理、风险管理和内部控制的效率和效果提供综合性确认服务，主要通过履职、离任及业务管理专项审计、风险评估、内部控制评价等手段对第一、第二道防线的职责履行和运营管理情况进行评价。
二、构建中心支行与县支行“一体化”风险防控体系
（一）强化县支行风险防控主体责任，筑牢“第一道防线”
1.加强组织保障，建立风险防控责任体制。一是指导辖区9家县支行成立由支行“一把手”任组长的风险防范领导小组，按照县支行行长、副行长、部门负责人和各岗位职责分层次落实责任，使风险防控责任明确到岗、落实到人。二是制定《洛阳市中心支行辖区县支行风险防范实施方案》，明确防控目标、遵循原则、风险部位、风险点、防控措施、监督检查、责任考核及奖惩等内容。
2.坚持风险为本，建立风险防控岗位机制。一是建立风险数据库。收集整理所辖县支行2013年至2018年10月近6年间，上级对口业务部门、上级纪检监察和内审部门、外部监督机构以及同级内部监督部门对本单位、本部门的业务检查、执法监察、业务审计、专项检查等在内、外部监督检查中发现的问题以及整改落实情况。二是制定《县支行岗位风险点防控表》。结合风险事件影响程度和发生可能性，采用定性与定量相结合的方法，对县支行风险事件的风险等级、风险类别、风险分布、风险具体表现等进行分析汇总，明确县支行各层级、岗位的高、中、低风险点，提出切实可行的防范和化解风险具体措施。
3.细化厘清职权，健全内部监督检查制度。一是细化厘清各层级监督检查职权。在监督内容方面，县支行内部监督检查由行长、分管行领导、部门负责人等模块组成。其中：县支行行长重点对班子建设、党风廉政建设责任制落实、文明单位创建，安全生产风险防范、亮点工作开展等情况进行监督检查;县支行行领导重点对所分管部门落实工作计划、完成工作任务、完善内控制度以及部门负责人的履职等情况进行监督检查;部门正职负责人重点对本部门阶段性工作任务的完成情况、工作质量、内部控制的执行、岗位职责的落实等方面进行监督检查;部门副职负责人应根据职责分工，重点对分管业务操作是否规范、控制是否严密、制度是否落实等情况进行监督检查。二是构建四级督查制度。在监督检查频率方面，县支行部门副职负责人每月至少对所分管业务进行一次检查;部门正职负责人每月对部门副职负责人的检查情况进行督导，每季至少对本部门的各项工作进行一次全面检查;分管行领导每半年对部门负责人落实监督检查制度情况进行督查;行长每年听取一次监督检查情况的全面汇报。三是构建监督新格局。针对县支行制度漏洞和管理薄弱环节，中心支行将80个在用制度汇编成册，为县支行规范履职提供依据;整合内审、纪委等监督职能，运用监督部门联席会、风险管理联席会等平台，每半年对县支行风险防控情况及效果进行评估，评估结果全辖通报。同时，以济南分行对辖区县支行开展巡视工作为契机，召开巡视总结工作现场会，由中心支行牵头对县支行监督工作開展巡回展评。
4.加强业务培训，提升风险防控文化建设。一是突出培训实效。根据内审职能上收后内部监督职能新变化，按照“缺什么补什么”的原则，通过举办讲座、一对一指导等方式，加强对县支行员工的业务培训，共举办各类培训班11次，培训县支行员工146人次。同时，开展8个专业竞赛活动，以赛促学，促使县支行员工学习业务知识。二是组织联合检查。建立“综合执法检查人才库”，在开展执法检查时，中心支行牵头组织、统一立项，选派1名业务骨干担任组长，县支行有2-3名员工参加，以查代训，不断提高县支行人员的监督检查能力和风险识别能力。全年有58名县支行员工参加了中支组织的行政执法检查，既锻炼了队伍又促进了工作。三是加强警示教育。及时梳理近几年内外部审计、巡视、检查等发现的各类问题，以及上级行对违反中央“八项规定”精神问题的通报，形成风险警示信息200余条，通过各类会议、邮件、微信等方式不定期通报给县支行“一把手”，举一反三，引以为戒，切实增强政治敏感性，摒弃与现行要求相违背的习惯思维和做法，守牢底线、不踏红线。
（二）落实中心支行业务部门主管责任，筑好“二道防线”
针对县支行内设机构对口中心支行业务科室多，为避免出现重复检查、多头监督等现象，洛阳市中心支行建立了县支行监督检查工作联席会议制度，由内审部门牵头，整合监督检查资源，统筹安排辖区各类监督活动，实现监督计划、监督资源和监督成果共享，形成监督检查合力。 1.明确监督检查工作联席会议主要职责。通报履行监督检查职责的情况，重点是监督检查发现的问题并分析原因;针对监督检查发现问题，研究有针对性的解决措施，并进行合理分工;分析监督检查形势，提出加强监督检查的意见建议等内容。
2.明确监督检查工作联席会议召开次数。监督检查工作联席会议每年至少召开2次，年初主要研究制定本年度对县支行监督检查计划、上年度监督检查发现问题及整改情况，同时要求中心支行相关部门结合各自实际，及时修订监督检查计划，有效整合监督检查资源，最大限度地減少重复检查，切实提高监督检查效能;下半年会议主要是分析监督检查计划落实情况、前一阶段监督检查发现问题及整改情况，并针对问题提出改进措施。
3.建立健全业务专项检查辅导制度。一是在监督检查频率方面。为加强对县支行的监督检查，洛阳市中心支行2018年度工作会议要求，原则上每个专业每年至少到县支行开展一次监督检查。二是在监督方式方面。中心支行业务主管部门和监督部门在开展下查一级检查时，应同时登记本部门的“下查一级监督检查登记簿”和被检查部门的“上级部门监督检查登记簿”，要按照“谁检查谁签字，谁签字谁负责”的原则，认真填写监督检查登记簿，确保记录的及时、准确和完整。对于监督检查中发现的问题，被检查部门负责人及相关人应予以确认，及时进行整改并在登记簿上填写整改情况。三是在监督检查考评结果运用方面。中心支行将监督检查制度落实情况纳入同级考核、对下考核重要事项之一，对监督检查制度落实到位、考评结果优秀的机关职能部门要在绩效工资分配和干部选拨使用上给予适当倾斜，对监督检查流于形式的中心支行机关职能部门要加大责任追究力度。
（三）强化中心支行审计监督责任，有效发挥“第三道防线”作用
内审部门紧密结合中心支行党委中心工作和县支行风险防控新形势，合理分布审计资源，进一步下沉监督中心，强化审计责任，积极采取多项措施，督促县支行完善内控、防范风险、依法履职，督促中支业务主管部门履行专业辅导职责，有效发挥“第三道”防线作用。
1.在审计项目立项方面。坚持风险导向和问题导向，围绕辖区县支行风险新动向，坚持“全面审计、突出重点”原则，将全面审计与专项审计有机结合，加大对县支行依法行政、预算管理、大型修缮、征信管理、三重一大等领域和中心支行主管部门业务指导、监督检查情况的审计力度，加强县支行及业务部门内控审计，实现了重点领域审计全覆盖。
2.在审计频次确定方面。在征得分管内审工作的行领导和行长同意的基础上，加强与拟审计单位、部门的沟通交流，制定了《业务部门和辖区县支行审计时间表》，做到了履职、内控审计、货币发行、国库业务、预算管理3年一个轮次，安全保卫、科技管理等重点领域4年一个轮次、阶段性工作随时开展审计，实现审计周期全覆盖。
3.在审计方式监督方面。大胆创新审计监督方式，积极推广计算机辅助审计在国库、货币发行职能领域的应用力度，实现现场审计和非现场分析有机结合;探索开展预算管理、工会财务等职能领域“飞行审计”突击检查，拓展管理咨询类审计项目。
4.在审计质量控制方面。在制度建设上，制定了《内审项目质量控制手册》。以上级行制度方案为依据，对履职审计、离任审计和专项审计三类项目，细化、量化了项目名称确定、文书资料格式、结论打印份数等项目操作标准。在现场审计质量控制上，制定了《审计业务顺序控制表》等质量控制措施，实行现场审计工作日志制度和碰头会制度，落实内审三级复核制度，保证了现场审计质量。在审计报告上，高度重视上报材料质量，每一份材料均从报告结构和格式的规范性，定性、描述和数字的准确性，依据的适当性，文字的恰当性及建议的可操作性等方面认真把关，保证了报告质量。
5.在审计成果运用方面。一是确立审计报告会签、传阅模式。2018年以来，在坚持“一把手”批阅内审报告的基础上，实施了被审计县支行联系行领导传阅制度，加深了行级领导对审计结果和行长批示精神的了解。二是完善与同级部门间的交流磋商机制。采取年初全面磋商、年中适时磋商、季度定期磋商等方式，加强了与业务部门的风险提示和沟通交流，促进了内审成果的有效共享和利用。三是结合辖区审计情况，及时分析、研究外部监督重点和内部控制风险点变化，梳理对外履职和内部管理中存在的重要问题，不定期开展风险预警，提醒辖区各支行和中心支行业务主管部门引以为戒，避免同类问题的发生，变事后审计监督为事前预警提醒和风险提示。四是积极参与职能部门业务培训，建立问题整改与规范管理齐抓共管机制。针对日常审计中发现的问题，精心制作培训课件，依托相关专业的业务培训，对辖区支行开展培训，促进辖区支行不断完善内控制度、增强责任意识、规范内部管理、提高风险防控能力。五是高度重视上级行内审成果的转化运用工作。认真学习上级行审计条线揭示的风险问题，加强与相关业务部门、县支行的交流沟通，共同分析、对照检查辖区是否存在类似问题，做到举一反三，真正将上级行的内审成果转化为中心支行规范管理、防范风险的措施。
三、实践效果
（一）风险防控责任体系进一步完善
通过厘清“三道防线”职权，结合各级管理层的职责，明确监督检查重点，将风险防控工作融入日常工作之中，促进各层级管理人员认真履行职责，进一步完善了县支行风险防控责任体系，有效解决了中心支行辖区长期存在的过分强调内审监督责任，忽视或弱化县支行党组及业务部门主体责任和中支业务部门主管责任的倾向，为辖区县支行完善内部控制体系、规范业务管理打下了坚实基础。
（二）履职外部环境进一步优化
以辖区某支行接受检查情况为例，2018至2019年有3项检查内容交叉，有6个专业连续两年未接受任何检查，监督交叉或盲区现象明显。综合沟通协调机制的建立，使中心支行各业务部门对县支行的监督检查工作计划性、操作性更强，业务条线管理更加规范，避免了重复检查、多头监督，基本消除了监督盲区。
（三）审计成果得到进一步转化
通过整合监督资源，改进监督模式，审计工作的针对性不断增强，审计质量不断提高，审计过程中发现的问题能及时得到整改，审计成果得到快速转化，“第三道防线”不断牢固，有效提升了县支行内部管理制度化、规范化水平。
作者单位：中国人民银行洛阳市中心支行