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摘 要：由于政府性投资建设项目具有投资规模大、建设周期长等特点，工程发生变更是不可避免的，而加强对工程变更审核有利于节约政府资金.发挥政府资金的使用效益。本文阐述了政府性投资建设项目发生工程变更的原因，并有针对性的提出了加强工程变更审核的对策措施，以确保政府性投资建设项目效益的最大化。
关键词：政府性投资；变更审核；工程量；对策措施
改革开放以来，我国社会经济得到快速发展，政府性投资建设项目也呈现不断上升的趋势，特别是基础设施、公益性设施、环保等方面。政府性投资建设项目具有投资规模大、材料种类多，建设周期长等特点，因此，工程变更对于政府性投资建设项目来说几乎是无法避免的。工程一旦发生变更势必会影响到工程建设的质量、进度和效益。为此，如何有效地加强政府性投资建设项目的工程变更审核，提高工程质量，有效地降低工程造价，始终是有关政府部门的工作重心。
1 政府性投资建设项目工程变更产生的原因
1.1 设计不完善引起的变更
在工程项目规划过程中忽略了某些环节而引起工程变更。如：工业项目在规划过程中缺少或遗漏了某些生产工艺，尤其是在环保要求方面；民用项目在规划过程中缺少或遗漏建筑节能等方面要求；又如：建设项目设计文件中使用了政策法规明令禁止或限制使用的过时和落后产品、工艺和技术，必须以相应的设计变更予以调整，以满足政策法规要求，或者设计者不了解当地的气候条件和建筑材料供应情况采用了当地无法使用或无法采购的材料，必须调整设计。
1.2 设计内容增减引起的工程变更
为提高工程建设速度，对项目的可行性研究不足，项目标准和规模没有明确，在施工实施工程中，增加、剔除或改变一些工程内容；或为提高质量标准、加快进度、节约造价，完善建筑功能等综合因素考虑，变动一些设计内容，改变项目局部功能，导致设计的内容发生增减。此类设计變更一般由业主提出，由设计单位出具设计联系单，责任在业主方。
1.3 施工组织设计变动引起的工程变更
业主在标底编制说明中没有明确一些特殊的施工技术措施和组织措施，施工单位在施工过程中为保证工程安全或质量，增加或改变一些特殊的施工技术或组织措施.引起工程量和工程费用发生变动。业主或监理工程师出于工程安全、质量、工期或其他要求，发出指令，要求施工单位改变施工组织设计，引起工程量和工程费用的增加。
1.4 材料与设备的更换引起的工程变更
业主基于工程质量、安全、工期、造价、完善建筑功能，提高建筑标准等各种原因，对标底中已确定的材料与设备进行更换，引起工程量和工程费用发生增减，此类变更由业主引起，责任在业主方。在标底中已确定的材料与设备.在施工阶段中，该设备、材料的品牌已停产或型号已发生改变，对于此类情况.要认真甄别原因，确定责任方。
1.5 无价或暂估价的材料与设备引起的工程变更
标底在当时的情况下无法确定一些材料与设备的价格，而在标底中未标价或定为暂估价.在结算时引起工程变更。
1.6 标底编制说明与清单子目不相一致引起的工程变更
在清单编制过程中因编制单位或编制者专业水平的限制或内部质量控制上存在欠缺，存在清单子目漏项、缺项或综合单价不合理等情况，而在编制说明中描述不清或不加描述，相互之间存在不一致，引起工程变更。对于这种工程变更，要认真甄别原因，按照编制说明、招标文件、投标书及施工合同中有关变更条款与结算口径界定责任方。
1.7 工程质量标准的改变及其他实质- 变更引起的工程变更
由于工程质量、技术标准、施工设计法规的改变，引起设计和施工的修改，或其他实质性变更而引起的工程量和工程费用发生增加。
2 政府性投资建设项目工程变更现行审核控制方法
概算内的在20万元以下的单项变更，由项目建设单位审核，将审核资料报财政部门备案。概算内的在20万元以上的单项变更，项目建设单位向财政审核部门提交预算变更审核申请.同时附上经监理、施工、设计等单位签章认可的工程变更联系单及附件、工程变更投资预算书、招标文件、投标书、施工合同和施工图纸等相关资料，财政审核部门人员受理资料后，对工程变更投资结算口径的正确性、参与工程变更的可行性、经济性、必要性进行技术论证，提出审核意见。若审核中发现项目变更后突破概算的，退回项目建设单位，要求项目概算报原初步设计批准机关重新审批，审批同意后，再予以办理变更审核。审核中查看所提交的资料，比对每一张工程变更联系单，对产生工程变更的原因进行分析和甄别，剔除不属于工程变更范畴和不能确定为政府追加投资的工程变更，分析该工程变更是否必要，是否存在超标准。对符合的工程变更进行工程量和定额复核，是否存在工程量计算错误和定额套用不正确等情况，材料价格是否采用定额组价、政府采购价或询价，以及上述价格确定的合理性和正确性，结算口径是否符合招标文件和施工合同。
3 加强政府投资项目工程变更审核的对策措施
政府投资项目量大面广，资金密集，牵涉业主众多，工程变更审核控制异常困难。有的业主单位出于部门利益考虑，或受其他利益驱动，工程变更中存在一定的虚假成分。有的业主单位采取肢解工程变更内容、压低变更金额等方式规避工程变更审查或工程变更未经审批而事前实施。为进一步加强政府投资项目的监督管理，规范工程建设中变更行为.制止随意变更和“三超”变更，促进政府资金的合理使用，笔者认为，进一步提高政府投资项目工程变更审核控制质量势在必行，提高工程变更审核控制的针对性和实效性可从以下途径考虑。
3.1 参与项目的前期论证
财政审核部门应积极介入政府投资项目的前期可行性研究、初步设计、施工图设计以及专项技术设计等过程，为项目选址、规模、方案、功能的合理与完善提供技术经济上的支撑，起到把脉问诊的作用，从而减少因设计深度不足、设计内容增减、施工组织设计变动等引起的工程变更。 3.2 深入分析工程变更资料
对工程量清单、预算书、招标公告、招标文件、招标答疑、投标书、中标通知书及施工合同，要进行深入的分析。全面掌握工程范围、开工、竣工时间、工程地点、材料供应方式、工程价款的结算方式等造价信息，从而确定价格调整的基期和口径。要研究设计图纸和设计联系单，详细了解设计的具体内容和要求，看设计有否存在设计深度不足、设计内容增减、对有些部位的施工方法和施工要求交代不清不祥等情况，甄别设计变更引起的工程变更的真实情况。要认真比对现场签证单，进行逐条、逐字细看，仔细斟酌，看有无与施工图纸重复的地方、是否属于设计范围内的漏项、是否已包含在招标文件要求的报价范围内、有无虚签等的情况。
3.3 加大政府投资项目事中财务检查
财政审核部门可会同财政经济建设部门加大对政府投资项目财务检查，检查建设单位是否严格执行在建工程财务管理制度，工程进度款是否按照合同规定支付。若存在工程变更已经实施并支付工程费用，或属于同一工程内容而分笔支付工程费用等情况，可判定有规避工程變更审核或肢解工程变更之嫌。
3.4 大额变更采取专家论证方式确定
对于大额工程变更单，可召开由业主、专家参加的论证会。专家可从设计、造价、财务专家库中选取。专家从专业角度对该工程变更的合理性、必要性进行论证，对引起变更的原因进行广泛深入的解析和甄别，确定引起工程变更的责任方。对符合的工程变更根据招标文件、投标书、施工合同、标底编制说明、施工图纸、联系单及现场签证单等资料，确定工程变更结算依据及口径、单价的确定方式，从而形成变更审核控制结论。
3.5 采取邀请招标方式确定额外工程的中标单位
对于一些独立性较强、不依附于原先工程，而额外增加的工程，可不实行工程变更的方式，可要求政府投资项目建设业主采取邀请招标的方式重新确定施工单位。一方面可避免业主方与施工方就结算依据及口径上存在的分歧与意见，另一方面通过重新立项和重新招标的方式可避免“三超”现象，为财政部门追加投资提供政策依据。
3.6 扩大工程变更现场踏看的范围和力度
工程变更原则上要求在实施前实行审批，除紧急抢险等特殊工程外，不得在实施后再审批。要充分掌握工程变更的成因和实际情况，审核人员应到实地进行走访，现场踏看工程变更的部位及主要内容，拍摄一些现场照片，提高工程变更审核控制的可操作性和针对性。特别是对隐蔽工程，要派专人跟踪施工现场，及时了解工程施工的具体情况，杜绝工程变更中弄虚作假、以次充好、虚增冒报等现象，这对真实准确地审核控制工程变更有着十分重要的作用。
4 结语
总之，政府性投资建设项目实施过程中，工程变更是不可避免的，影响工程变更的原因很多，有主观原因也有客观的原因。为此，甄别工程变更原因，采取一些行之有效的审核措施，不断提高工程变更审核质量，使项目施工进度、质量及效益真正结合起来，实现政府性投资建设项目目标和投资效益的最大化。
参考文献
[1] 陈思颖.工程变更审核方法，提高控制质量[J].城市建设理论研究，2012年第6期
[2] 潘东良.浅谈如何进一步加强政府投资建设项目工程变更管理[J].中国集体经济，2011年第6期
关键词：政府性投资；变更审核；工程量；对策措施
改革开放以来，我国社会经济得到快速发展，政府性投资建设项目也呈现不断上升的趋势，特别是基础设施、公益性设施、环保等方面。政府性投资建设项目具有投资规模大、材料种类多，建设周期长等特点，因此，工程变更对于政府性投资建设项目来说几乎是无法避免的。工程一旦发生变更势必会影响到工程建设的质量、进度和效益。为此，如何有效地加强政府性投资建设项目的工程变更审核，提高工程质量，有效地降低工程造价，始终是有关政府部门的工作重心。
1 政府性投资建设项目工程变更产生的原因
1.1 设计不完善引起的变更
在工程项目规划过程中忽略了某些环节而引起工程变更。如：工业项目在规划过程中缺少或遗漏了某些生产工艺，尤其是在环保要求方面；民用项目在规划过程中缺少或遗漏建筑节能等方面要求；又如：建设项目设计文件中使用了政策法规明令禁止或限制使用的过时和落后产品、工艺和技术，必须以相应的设计变更予以调整，以满足政策法规要求，或者设计者不了解当地的气候条件和建筑材料供应情况采用了当地无法使用或无法采购的材料，必须调整设计。
1.2 设计内容增减引起的工程变更
为提高工程建设速度，对项目的可行性研究不足，项目标准和规模没有明确，在施工实施工程中，增加、剔除或改变一些工程内容；或为提高质量标准、加快进度、节约造价，完善建筑功能等综合因素考虑，变动一些设计内容，改变项目局部功能，导致设计的内容发生增减。此类设计變更一般由业主提出，由设计单位出具设计联系单，责任在业主方。
1.3 施工组织设计变动引起的工程变更
业主在标底编制说明中没有明确一些特殊的施工技术措施和组织措施，施工单位在施工过程中为保证工程安全或质量，增加或改变一些特殊的施工技术或组织措施.引起工程量和工程费用发生变动。业主或监理工程师出于工程安全、质量、工期或其他要求，发出指令，要求施工单位改变施工组织设计，引起工程量和工程费用的增加。
1.4 材料与设备的更换引起的工程变更
业主基于工程质量、安全、工期、造价、完善建筑功能，提高建筑标准等各种原因，对标底中已确定的材料与设备进行更换，引起工程量和工程费用发生增减，此类变更由业主引起，责任在业主方。在标底中已确定的材料与设备.在施工阶段中，该设备、材料的品牌已停产或型号已发生改变，对于此类情况.要认真甄别原因，确定责任方。
1.5 无价或暂估价的材料与设备引起的工程变更
标底在当时的情况下无法确定一些材料与设备的价格，而在标底中未标价或定为暂估价.在结算时引起工程变更。
1.6 标底编制说明与清单子目不相一致引起的工程变更
在清单编制过程中因编制单位或编制者专业水平的限制或内部质量控制上存在欠缺，存在清单子目漏项、缺项或综合单价不合理等情况，而在编制说明中描述不清或不加描述，相互之间存在不一致，引起工程变更。对于这种工程变更，要认真甄别原因，按照编制说明、招标文件、投标书及施工合同中有关变更条款与结算口径界定责任方。
1.7 工程质量标准的改变及其他实质- 变更引起的工程变更
由于工程质量、技术标准、施工设计法规的改变，引起设计和施工的修改，或其他实质性变更而引起的工程量和工程费用发生增加。
2 政府性投资建设项目工程变更现行审核控制方法
概算内的在20万元以下的单项变更，由项目建设单位审核，将审核资料报财政部门备案。概算内的在20万元以上的单项变更，项目建设单位向财政审核部门提交预算变更审核申请.同时附上经监理、施工、设计等单位签章认可的工程变更联系单及附件、工程变更投资预算书、招标文件、投标书、施工合同和施工图纸等相关资料，财政审核部门人员受理资料后，对工程变更投资结算口径的正确性、参与工程变更的可行性、经济性、必要性进行技术论证，提出审核意见。若审核中发现项目变更后突破概算的，退回项目建设单位，要求项目概算报原初步设计批准机关重新审批，审批同意后，再予以办理变更审核。审核中查看所提交的资料，比对每一张工程变更联系单，对产生工程变更的原因进行分析和甄别，剔除不属于工程变更范畴和不能确定为政府追加投资的工程变更，分析该工程变更是否必要，是否存在超标准。对符合的工程变更进行工程量和定额复核，是否存在工程量计算错误和定额套用不正确等情况，材料价格是否采用定额组价、政府采购价或询价，以及上述价格确定的合理性和正确性，结算口径是否符合招标文件和施工合同。
3 加强政府投资项目工程变更审核的对策措施
政府投资项目量大面广，资金密集，牵涉业主众多，工程变更审核控制异常困难。有的业主单位出于部门利益考虑，或受其他利益驱动，工程变更中存在一定的虚假成分。有的业主单位采取肢解工程变更内容、压低变更金额等方式规避工程变更审查或工程变更未经审批而事前实施。为进一步加强政府投资项目的监督管理，规范工程建设中变更行为.制止随意变更和“三超”变更，促进政府资金的合理使用，笔者认为，进一步提高政府投资项目工程变更审核控制质量势在必行，提高工程变更审核控制的针对性和实效性可从以下途径考虑。
3.1 参与项目的前期论证
财政审核部门应积极介入政府投资项目的前期可行性研究、初步设计、施工图设计以及专项技术设计等过程，为项目选址、规模、方案、功能的合理与完善提供技术经济上的支撑，起到把脉问诊的作用，从而减少因设计深度不足、设计内容增减、施工组织设计变动等引起的工程变更。 3.2 深入分析工程变更资料
对工程量清单、预算书、招标公告、招标文件、招标答疑、投标书、中标通知书及施工合同，要进行深入的分析。全面掌握工程范围、开工、竣工时间、工程地点、材料供应方式、工程价款的结算方式等造价信息，从而确定价格调整的基期和口径。要研究设计图纸和设计联系单，详细了解设计的具体内容和要求，看设计有否存在设计深度不足、设计内容增减、对有些部位的施工方法和施工要求交代不清不祥等情况，甄别设计变更引起的工程变更的真实情况。要认真比对现场签证单，进行逐条、逐字细看，仔细斟酌，看有无与施工图纸重复的地方、是否属于设计范围内的漏项、是否已包含在招标文件要求的报价范围内、有无虚签等的情况。
3.3 加大政府投资项目事中财务检查
财政审核部门可会同财政经济建设部门加大对政府投资项目财务检查，检查建设单位是否严格执行在建工程财务管理制度，工程进度款是否按照合同规定支付。若存在工程变更已经实施并支付工程费用，或属于同一工程内容而分笔支付工程费用等情况，可判定有规避工程變更审核或肢解工程变更之嫌。
3.4 大额变更采取专家论证方式确定
对于大额工程变更单，可召开由业主、专家参加的论证会。专家可从设计、造价、财务专家库中选取。专家从专业角度对该工程变更的合理性、必要性进行论证，对引起变更的原因进行广泛深入的解析和甄别，确定引起工程变更的责任方。对符合的工程变更根据招标文件、投标书、施工合同、标底编制说明、施工图纸、联系单及现场签证单等资料，确定工程变更结算依据及口径、单价的确定方式，从而形成变更审核控制结论。
3.5 采取邀请招标方式确定额外工程的中标单位
对于一些独立性较强、不依附于原先工程，而额外增加的工程，可不实行工程变更的方式，可要求政府投资项目建设业主采取邀请招标的方式重新确定施工单位。一方面可避免业主方与施工方就结算依据及口径上存在的分歧与意见，另一方面通过重新立项和重新招标的方式可避免“三超”现象，为财政部门追加投资提供政策依据。
3.6 扩大工程变更现场踏看的范围和力度
工程变更原则上要求在实施前实行审批，除紧急抢险等特殊工程外，不得在实施后再审批。要充分掌握工程变更的成因和实际情况，审核人员应到实地进行走访，现场踏看工程变更的部位及主要内容，拍摄一些现场照片，提高工程变更审核控制的可操作性和针对性。特别是对隐蔽工程，要派专人跟踪施工现场，及时了解工程施工的具体情况，杜绝工程变更中弄虚作假、以次充好、虚增冒报等现象，这对真实准确地审核控制工程变更有着十分重要的作用。
4 结语
总之，政府性投资建设项目实施过程中，工程变更是不可避免的，影响工程变更的原因很多，有主观原因也有客观的原因。为此，甄别工程变更原因，采取一些行之有效的审核措施，不断提高工程变更审核质量，使项目施工进度、质量及效益真正结合起来，实现政府性投资建设项目目标和投资效益的最大化。
参考文献
[1] 陈思颖.工程变更审核方法，提高控制质量[J].城市建设理论研究，2012年第6期
[2] 潘东良.浅谈如何进一步加强政府投资建设项目工程变更管理[J].中国集体经济，2011年第6期