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【摘 要】 国有控股上市公司是我国国有企业的重要组成，其在经济效益、资产质量、治理结构等方面都是国有企业群体中的优秀代表。对国有控股上市公司治理结构，尤其是董事会建设方面的再分析，找出问题，提出解决之策，对进一步深化国有企业改革有着重要意义。
【关键词】国有；上市公司；董事会建设；治理问题
国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。我国的国有企业经过30多年的改革，其管理体制、运行机制、生产效率和企业形态都发生了深刻变化，一大批优秀的国有企业先后在境内外资本市场上市，通过资本市场的运作不断壮大国有资本实力，发挥国有资本的引导力，推动社会主义建设事业的发展。党的十八届三中全会做出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为国有企业改革进一步指明了方向，即各项改革举措要有利于继续发挥国有经济的主导作用，有利于不断增强国有经济活力、控制力、影响力，有利于增强国有企业社会责任感。国有控股上市公司作为国有企业中的优秀代表，是国有企业这一群体中治理结构最完善、规范化程度最高、市场化意识最强的企业，理应成为国有企业改革的目标。然而，如果将其治理现状与现代企业制度的实质相对比，可以说是仍存在巨大的改进空间。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中指出，健全公司法人治理结构，重点是推进董事会建设，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制。本文试从国有控股上市公司的董事会建设现状分析，来研究关于进一步完善董事会建设的对策。
一、国有控股上市公司董事会建设存在的主要问题及成因
我国《公司法》于1994年7月1日起正式实施，明确了公司治理结构的具体形式，国有企业据此进行公司制改制也已有20多年。但为数不少的公司中，董事会建设的现状仍是形似而实不至，存在较多亟待改进的问题。新一轮深化国有企业改革的指导意见中指出，混合所有制是国企改革的重要手段之一，诸多国有控股上市公司也将进行“二次混改”。“二次混改”将通过引入不同所有制的投资者，这对于习惯按照上级指令来开展经营管理活动的上市公司而言，如未能通过加强董事会建设来改善公司治理结构，将很难通过混合所有制来取得国有企业改革的成功。
1.董事会成员构成较为单一
根据目前《公司法》《上市公司章程指引》及《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》等法律法规及规范性文件的规定，上市公司独立董事不得少于三分之一，经理层及职工代表兼任董事的，不得超过董事会人数的二分之一。这一规定看似合理，但由于国有控股上市公司的独立董事由控股股东提名，其余董事（除职工代表董事）基本都由控股股东派出，整个董事会几乎没有真正的外部董事，这种结构的董事会完全体现控股股东之意志。
2.董事会文化过于和谐
鉴于上述所提及的董事会结构，注定这类上市公司的董事会文化将会十分和谐，一种声音，高度统一，缺乏思想的交锋与观点的碰撞。这种整齐划一对高效率的通过议案是有极大好处，但同时显著弱化了作为现代公司治理结构之核心的董事会的应有职能。
3.独立董事未能有效发挥制衡作用
我国上市公司自2001年开始逐步建立独立董事制度，这一制度的设立初衷即为代表中小股东的利益而对公司内部人控制起到监督作用，防止因一股独大所衍生的治理风险。然而，这一制度的推出至今一直被市场投资者，特别是中小投资者所诟病，其实质并非是独董的资历、学识、专业素养等硬件条件不合格，而是由于其来源是控股股东提名，且控股股东的国有属性使得一部分独董认为国有股东天然地代表了全体股东的利益，故在独董履职过程中疏于承担法律制度赋予其代表中小股东所应尽的责任。
4.对董事会缺乏激励考核与奖惩机制
（1）风险厌恶型的决策价值取向
相较于民营上市公司而言，国有控股上市公司的董事因受限于薪酬体制的原因，很少持有上市公司的股份，且由于国有股东派出的董事通常不在上市公司领取薪酬，故董事会行为的价值取向往往与上市公司的价值取向相偏离，更多时候控股股东内部董事控制的董事会的决策表现为“风险厌恶型”。
（2）股东大会对董事会考核的“软约束”
由于股权结构上缺乏与国有股东相抗衡的其他股东，且多数中小股东在股东权利行使上的消极不作为，故股东大会对董事会的各项目标确定与工作考核等未能形成有效约束，董事会缺乏对全体股东一视同仁的负责态度。
5.董事会治理易受控股股东行政干扰
上市公司以董事会为核心的治理结构形式上已完备与规范，但在实际运作过程中仍表现为“两张皮”。据笔者接触的一些国有控股上市公司，其董事会成员中由控股股东派出的董事，多由控股股东各职能部门的负责人担任，对上市公司多沿用以往行政化色彩较浓的条线管理的方式，而非现代企业制度中强调的各治理主体依章程行权履职，董事会职能弱化为仅限于为满足监管规则及信息披露要求而“走走程序”。
6.董事会缺乏来自于监事会的有效监督
（1）监事会与独立董事的职能划分不清。我国上市公司治理结构中独立董事与监事会的职能究竟应该如何划分，一直是学界乃至实务界研究的课题。两者的定位、职能与边界有明显的重合与交叉。经笔者对近两年来我国上市公司公开披露信息的研读分析，大部分上市公司监事会的议题除了监事会自身选举事项、审议监事会议事规则及审议监事会工作报告外，其余的监督事项几乎与独立董事的职能重合。
（2）监事会主席与董事长的内部人关系使得监事会无法对董事会形成有效监督。国有控股上市公司的董事长与监事会主席的人选通常都由控股股东内部产生，且有一种不成文的规则是两者在控股股东内的职级往往是董事长高于监事会主席。因此这种微妙关系使得监事会对董事会的监督往往流于形式，并未起到实质作用。 7.董事会难以平衡各类监管冲突
国有控股上市公司除了需面对证券监管部门的严格监管外，还需满足国资监管的各项要求，这种监管体系，对被监管者而言，面临两种困境：（1）监管内容类似的，重复监管，增加上市公司不必要的人力物力支出；（2）因两者的监管立场不同，故其监管标准、要求不尽相同，甚至会产生冲突，对于被监管主体而言，有时很难在两套监管体系下找准坐标，同时满足两种监管要求。
8.董事会缺乏对经理层的考核制约
如前文所述，由于国有控股上市公司的控股股东还需承担国有资产出资人的责任，需完成国资监管部门下达的一系列考核指标。在为数不少的国有控股上市公司中，这些指标往往由控股股东的相关职能部门通过条线管理的方式予以下达并考核。通常情况下，国资监管体系的考核将决定国有股东及上市公司相关经营者的人事升迁等，而来自于上市公司董事会薪酬考核委员会的考核充其量只是为了满足证券监管机构对上市公司治理结构是否完善的监管。这种治理现状导致了董事会的权威性受到了来自于经理层的严重挑战。
二、完善国有控股上市公司董事会建设的对策建议
我国国有控股上市公司的出现并不是现代企业制度发展的自然产物，而是在我国经济转轨的特殊时期国有企业改革的产物，公司的行政化管理痕迹依旧明显，重业务管理、轻公司治理，董事会缺乏独立性，基本受控于国有控股股东。
1.变“管理”为“治理”，国有控股股东行权去行政化
如前分析，国有控股上市公司多脱胎于国有企业，国有集团公司对所属企业的控制方式多建立在以前行政隶属关系的基础上，从现代产权制度及公司治理行为规则来考量，股东与董事会、董事会与经理层是一个采用契约方式逐级授权而建立起来的委托代理关系，故国有控股股东对上市公司的制约应严格按照委托代理关系，通过上市公司的“三会一层”进行规范治理，其行使的是股东权力，而并非计划经济体制下的行政指令式管理，在全面依法治国的新形势下，国有控股股东理应带头遵守法律法规、遵守公司章程。
2.限制控股股东提名董事人数，改善董事会组成结构
鉴于目前国有控股股东对上市公司董事人选的全面控制，建议可采取以下两项措施从实质上予以改善董事会组成结构：（1）提高外部董事（含独立董事）比例，可从现在独立董事比例不低于三分之一改为外部董事（含独立董事）比例不低于二分之一；（2）对于外部董事（含独立董事）的提名与选举，国有控股股东应让渡出一定比例的名额，由中小股东自行提名、选举产生。
3.加强专业委员会建设，提升董事会议事决策水平
董事会需设战略、提名、薪酬与考核、审计四个专业委员会，其中提名、薪酬与考核、审计3个委员会必须由独立董事担任主任委员且独立董事在该委员会人员组成中占多数比例，这一上市公司治理的基本要求形式上所有的上市公司都已做到，但实质上专业委员会在上市公司治理、决策、风控、绩效考核、高管选择等重大事项上所发挥的作用着实有限。建议：（1）专业委员会必须实质性、常态化运作，深入研究行业发展政策，了解行业发展趋势，全面掌握公司经营状况；（2）控股股东对专业委员会的议事不得施加任何影响；（3）由独立董事担任主任委员的提名委员会、薪酬考核委员会建议按照审计委员会的现行方式，向股东大会做履职报告，增强责任主体意识。
4.厘清独立董事与监事会职能边界，强化独立董事职责
对于现行独立董事与监事会在监督内容上的重合（如关联交易、对外担保、对外投资等等），应通过法律规则的修订予以厘清，就中国上市公司的实证分析来看，两者都管的结果就是一致同意，都无异议。上市公司监管机构必须要明晰与强化公司治理主体的治理要求与责任。
5.加强顶层设计，从立法层面有效解决监管冲突
如前文分析，国有控股上市公司面临国资监管机构和证券监管机构的双重监管。从法律体系来看，《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》以及国资监管机构的部门规章和规范性文件构成了国资监管的法律体系；《证券法》《公司法》证券监管机构的部门规章、规范性文件以及沪深两大交易所的各类规则指引（如《股票上市规则》《信息披露指引》等）构成了我国境内证券监管的法律体系。两大体系的监管规则要体现有效协同、互相兼容，就必须加强顶层设计，否则就无法解决监管冲突的问题。
6.培育股东行权意识，倒逼上市公司完善董事会治理
以短期内获取股票交易差价为主要目标是我国证券市场的显著特征，中小股东如此，机构投资者亦如此，这种价值取向的直接反映就是股东喜欢“用脚投票”，而不是通过推动公司治理来获取长期的利益。监管机构过于强调投资者保护，而忽视投资者引导与教育，使得上市公司进一步完善治理结构缺乏来自于股东层面的压力。笔者认为，近期在上海、广东（除深圳）、湖南开展的中证投服中心的“持股行权”试点工作，对于推动中国上市公司治理结构的完善有着积极的意义，同时“持股行权”的试点也为正确引导中小投资者积极行权、合理维权起到了示范效应，这将倒逼上市公司进一步加强董事会，完善公司治理。
【关键词】国有；上市公司；董事会建设；治理问题
国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。我国的国有企业经过30多年的改革，其管理体制、运行机制、生产效率和企业形态都发生了深刻变化，一大批优秀的国有企业先后在境内外资本市场上市，通过资本市场的运作不断壮大国有资本实力，发挥国有资本的引导力，推动社会主义建设事业的发展。党的十八届三中全会做出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为国有企业改革进一步指明了方向，即各项改革举措要有利于继续发挥国有经济的主导作用，有利于不断增强国有经济活力、控制力、影响力，有利于增强国有企业社会责任感。国有控股上市公司作为国有企业中的优秀代表，是国有企业这一群体中治理结构最完善、规范化程度最高、市场化意识最强的企业，理应成为国有企业改革的目标。然而，如果将其治理现状与现代企业制度的实质相对比，可以说是仍存在巨大的改进空间。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中指出，健全公司法人治理结构，重点是推进董事会建设，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制。本文试从国有控股上市公司的董事会建设现状分析，来研究关于进一步完善董事会建设的对策。
一、国有控股上市公司董事会建设存在的主要问题及成因
我国《公司法》于1994年7月1日起正式实施，明确了公司治理结构的具体形式，国有企业据此进行公司制改制也已有20多年。但为数不少的公司中，董事会建设的现状仍是形似而实不至，存在较多亟待改进的问题。新一轮深化国有企业改革的指导意见中指出，混合所有制是国企改革的重要手段之一，诸多国有控股上市公司也将进行“二次混改”。“二次混改”将通过引入不同所有制的投资者，这对于习惯按照上级指令来开展经营管理活动的上市公司而言，如未能通过加强董事会建设来改善公司治理结构，将很难通过混合所有制来取得国有企业改革的成功。
1.董事会成员构成较为单一
根据目前《公司法》《上市公司章程指引》及《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》等法律法规及规范性文件的规定，上市公司独立董事不得少于三分之一，经理层及职工代表兼任董事的，不得超过董事会人数的二分之一。这一规定看似合理，但由于国有控股上市公司的独立董事由控股股东提名，其余董事（除职工代表董事）基本都由控股股东派出，整个董事会几乎没有真正的外部董事，这种结构的董事会完全体现控股股东之意志。
2.董事会文化过于和谐
鉴于上述所提及的董事会结构，注定这类上市公司的董事会文化将会十分和谐，一种声音，高度统一，缺乏思想的交锋与观点的碰撞。这种整齐划一对高效率的通过议案是有极大好处，但同时显著弱化了作为现代公司治理结构之核心的董事会的应有职能。
3.独立董事未能有效发挥制衡作用
我国上市公司自2001年开始逐步建立独立董事制度，这一制度的设立初衷即为代表中小股东的利益而对公司内部人控制起到监督作用，防止因一股独大所衍生的治理风险。然而，这一制度的推出至今一直被市场投资者，特别是中小投资者所诟病，其实质并非是独董的资历、学识、专业素养等硬件条件不合格，而是由于其来源是控股股东提名，且控股股东的国有属性使得一部分独董认为国有股东天然地代表了全体股东的利益，故在独董履职过程中疏于承担法律制度赋予其代表中小股东所应尽的责任。
4.对董事会缺乏激励考核与奖惩机制
（1）风险厌恶型的决策价值取向
相较于民营上市公司而言，国有控股上市公司的董事因受限于薪酬体制的原因，很少持有上市公司的股份，且由于国有股东派出的董事通常不在上市公司领取薪酬，故董事会行为的价值取向往往与上市公司的价值取向相偏离，更多时候控股股东内部董事控制的董事会的决策表现为“风险厌恶型”。
（2）股东大会对董事会考核的“软约束”
由于股权结构上缺乏与国有股东相抗衡的其他股东，且多数中小股东在股东权利行使上的消极不作为，故股东大会对董事会的各项目标确定与工作考核等未能形成有效约束，董事会缺乏对全体股东一视同仁的负责态度。
5.董事会治理易受控股股东行政干扰
上市公司以董事会为核心的治理结构形式上已完备与规范，但在实际运作过程中仍表现为“两张皮”。据笔者接触的一些国有控股上市公司，其董事会成员中由控股股东派出的董事，多由控股股东各职能部门的负责人担任，对上市公司多沿用以往行政化色彩较浓的条线管理的方式，而非现代企业制度中强调的各治理主体依章程行权履职，董事会职能弱化为仅限于为满足监管规则及信息披露要求而“走走程序”。
6.董事会缺乏来自于监事会的有效监督
（1）监事会与独立董事的职能划分不清。我国上市公司治理结构中独立董事与监事会的职能究竟应该如何划分，一直是学界乃至实务界研究的课题。两者的定位、职能与边界有明显的重合与交叉。经笔者对近两年来我国上市公司公开披露信息的研读分析，大部分上市公司监事会的议题除了监事会自身选举事项、审议监事会议事规则及审议监事会工作报告外，其余的监督事项几乎与独立董事的职能重合。
（2）监事会主席与董事长的内部人关系使得监事会无法对董事会形成有效监督。国有控股上市公司的董事长与监事会主席的人选通常都由控股股东内部产生，且有一种不成文的规则是两者在控股股东内的职级往往是董事长高于监事会主席。因此这种微妙关系使得监事会对董事会的监督往往流于形式，并未起到实质作用。 7.董事会难以平衡各类监管冲突
国有控股上市公司除了需面对证券监管部门的严格监管外，还需满足国资监管的各项要求，这种监管体系，对被监管者而言，面临两种困境：（1）监管内容类似的，重复监管，增加上市公司不必要的人力物力支出；（2）因两者的监管立场不同，故其监管标准、要求不尽相同，甚至会产生冲突，对于被监管主体而言，有时很难在两套监管体系下找准坐标，同时满足两种监管要求。
8.董事会缺乏对经理层的考核制约
如前文所述，由于国有控股上市公司的控股股东还需承担国有资产出资人的责任，需完成国资监管部门下达的一系列考核指标。在为数不少的国有控股上市公司中，这些指标往往由控股股东的相关职能部门通过条线管理的方式予以下达并考核。通常情况下，国资监管体系的考核将决定国有股东及上市公司相关经营者的人事升迁等，而来自于上市公司董事会薪酬考核委员会的考核充其量只是为了满足证券监管机构对上市公司治理结构是否完善的监管。这种治理现状导致了董事会的权威性受到了来自于经理层的严重挑战。
二、完善国有控股上市公司董事会建设的对策建议
我国国有控股上市公司的出现并不是现代企业制度发展的自然产物，而是在我国经济转轨的特殊时期国有企业改革的产物，公司的行政化管理痕迹依旧明显，重业务管理、轻公司治理，董事会缺乏独立性，基本受控于国有控股股东。
1.变“管理”为“治理”，国有控股股东行权去行政化
如前分析，国有控股上市公司多脱胎于国有企业，国有集团公司对所属企业的控制方式多建立在以前行政隶属关系的基础上，从现代产权制度及公司治理行为规则来考量，股东与董事会、董事会与经理层是一个采用契约方式逐级授权而建立起来的委托代理关系，故国有控股股东对上市公司的制约应严格按照委托代理关系，通过上市公司的“三会一层”进行规范治理，其行使的是股东权力，而并非计划经济体制下的行政指令式管理，在全面依法治国的新形势下，国有控股股东理应带头遵守法律法规、遵守公司章程。
2.限制控股股东提名董事人数，改善董事会组成结构
鉴于目前国有控股股东对上市公司董事人选的全面控制，建议可采取以下两项措施从实质上予以改善董事会组成结构：（1）提高外部董事（含独立董事）比例，可从现在独立董事比例不低于三分之一改为外部董事（含独立董事）比例不低于二分之一；（2）对于外部董事（含独立董事）的提名与选举，国有控股股东应让渡出一定比例的名额，由中小股东自行提名、选举产生。
3.加强专业委员会建设，提升董事会议事决策水平
董事会需设战略、提名、薪酬与考核、审计四个专业委员会，其中提名、薪酬与考核、审计3个委员会必须由独立董事担任主任委员且独立董事在该委员会人员组成中占多数比例，这一上市公司治理的基本要求形式上所有的上市公司都已做到，但实质上专业委员会在上市公司治理、决策、风控、绩效考核、高管选择等重大事项上所发挥的作用着实有限。建议：（1）专业委员会必须实质性、常态化运作，深入研究行业发展政策，了解行业发展趋势，全面掌握公司经营状况；（2）控股股东对专业委员会的议事不得施加任何影响；（3）由独立董事担任主任委员的提名委员会、薪酬考核委员会建议按照审计委员会的现行方式，向股东大会做履职报告，增强责任主体意识。
4.厘清独立董事与监事会职能边界，强化独立董事职责
对于现行独立董事与监事会在监督内容上的重合（如关联交易、对外担保、对外投资等等），应通过法律规则的修订予以厘清，就中国上市公司的实证分析来看，两者都管的结果就是一致同意，都无异议。上市公司监管机构必须要明晰与强化公司治理主体的治理要求与责任。
5.加强顶层设计，从立法层面有效解决监管冲突
如前文分析，国有控股上市公司面临国资监管机构和证券监管机构的双重监管。从法律体系来看，《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》以及国资监管机构的部门规章和规范性文件构成了国资监管的法律体系；《证券法》《公司法》证券监管机构的部门规章、规范性文件以及沪深两大交易所的各类规则指引（如《股票上市规则》《信息披露指引》等）构成了我国境内证券监管的法律体系。两大体系的监管规则要体现有效协同、互相兼容，就必须加强顶层设计，否则就无法解决监管冲突的问题。
6.培育股东行权意识，倒逼上市公司完善董事会治理
以短期内获取股票交易差价为主要目标是我国证券市场的显著特征，中小股东如此，机构投资者亦如此，这种价值取向的直接反映就是股东喜欢“用脚投票”，而不是通过推动公司治理来获取长期的利益。监管机构过于强调投资者保护，而忽视投资者引导与教育，使得上市公司进一步完善治理结构缺乏来自于股东层面的压力。笔者认为，近期在上海、广东（除深圳）、湖南开展的中证投服中心的“持股行权”试点工作，对于推动中国上市公司治理结构的完善有着积极的意义，同时“持股行权”的试点也为正确引导中小投资者积极行权、合理维权起到了示范效应，这将倒逼上市公司进一步加强董事会，完善公司治理。