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天然气管输环节连接上游生产和中下游配送、下游销售环节。天然气管道运输是最为主要的陆上运输方式，管网资产专用性强、沉没成本高，具有自然垄断属性。我国天然气管输环节改革将进一步推动形成上游资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的市场格局。在我国天然气管网独立运营背景下，基于管网公平开放和管输服务价格监管的现状和改革挑战，本文提出有效保障公平开放和强化管输服务价格监管的相关建议。
一、天然气管网公平开放和价格监管的现状
2019年底，国家石油天然气管网集团有限公司（以下简称“国家管网集团”）成立，实现油气管网法人独立，引致了包括公平开放，价格、投资激励和监管等一系列重要的问题。我国现已建立“协商的第三方准入”制度，实施“准许成本+合理收益”的管输服务价格监管。
（一）建立“协商的第三方准入”制度
2014年起，以国家发展改革委、国家能源局为主的相关部委先后颁布《天然气基础设施建设与运营管理办法》《油气管网设施公平开放监管办法》和相关配套办法，鼓励管网公平开放，引入第三方准入的监管机制。2020年5月，中共中央国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调，要推进油气管网对市场主体公平开放。
国家管网集团按照有关要求构建“公平开放”大平台。一是设立托运商客户管理系统。二是公开和滚动更新相关信息，除服务信息暂缺外，天然气管道运营企业信息、管道基础信息、剩余管道容量和管输服务价格均已公开。三是建立“协商的第三方准入”制度。其基本流程为：明确托运商“申请制”和国家管网集团“集中或分散式受理”，国家管网集团审查准入资质、受理服务申请、公布技术要求，与用户就天然气管网使用事宜达成一致，在正式实施前签订服务合同。
（二）明确“准许成本+合理收益”的收益率监管
2016年，《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》（发改价格规[2016]2142号）实施;2021年，新修订《天然气管道运输价格管理办法（暂行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（暂行）》征求意见，我国天然气管输服务价格监管向科学化、精细化、制度化方向发展。
一是加强定价成本监审。要求国家管网集团按要求形成年度成本报告，价格主管部门组织实施定价成本监审。二是提高价格监管科学性。以覆盖不同价区的管道运营企业为监管对象，按照“准许成本+合理收益”核定运价率，国家管网集团据此确定管道运输的具体价格。三是实行成本和价格信息由价格主管部门和国家管网集团“双公开”。
二、天然气管网公平开放和价格监管改革面临的挑战
我国继续推进“X+1+X”的天然气市场化改革，面临天然气管网中立性难以有效保障、管网公平开放规则尚不完善、管输服务价格监管亟待强化的挑战。
（一）天然气管网中立性难以有效保障
在中石油和中石化占据天然气生产和管输环节的主要市场份额，管网公平开放实行协商准入制度的情况下，尽管天然气管输环节已实现法人独立，其中立性仍难以有效保障。
国家管网集团成立后，中石油因此前为跨省跨区长输管道的主要运营者，管道资产折为股权后占据29.9%的份额，中石化为14%。同时，天然气上游环节仍竞争不足。2020年，中石油国内天然气产量占全国总产量的69%，中石化为16%。加之，天然气管网实行协商准入制度，管网运营在一定程度上受到从事天然气上游开采生产、下游大宗销售业务的油气企业影响或控制。
（二）天然气管网公平开放规则尚不明确
《油气管网设施公平开放监管办法》就管网的使用申请受理、信息公开、天然气计量计价方式等实践中影响公平开放的突出问题和关键因素进行了原则性规定。目前，管网运营规则规范中的操作性细则不充分，各市场主体的责任义务不明晰，将会导致管网公平开放难以落到实处。
1、協商准入的规则和程序需进一步细化
国家管网集团集托运商准入资格审查、管输服务申请受理、管网准入技术管理等职责于一身，规则和程序不清晰的协商准入制度给予其较大的自由选择权。在现行协商准入制度下，对管网准入规则和服务受理程序尚无更细致清晰的操作性细则，包括：托运商准入门槛或条件、资格审查流程、服务受理或提供服务的先后顺序、管道容量分配等机制设计。
2、相关市场主体的责任和义务需进一步厘清
针对天然气管网运营商，调度平衡和拥堵管理等管网运行责任及其承担机制仍待确立;管输服务质量和安全要求、管输服务执行标准等尚未量化，社会性监管充分性不足;与地方管网互联互通的方式也尚未明确。针对天然气托运商，在我国天然气上下游主体多元化、管网运输多路径、托运商制度尚未建立的情况下，管网运行的平衡和拥堵责任及其承担机制亟待建立。此外，天然气保供的责任在托运商和管网运营商之间划分不清晰，会造成天然气安全供应保障不力。
（三）天然气管输服务价格监管亟待强化
从管输服务价格中收回天然气管网投资和运维成本，并为国家管网集团的管网投资建设和运营维护提供激励，对管输服务价格监管提出了更高的改革要求。
1、价格监管的激励性需要加强
“准许成本+合理收益”的收益率监管满足我国现阶段管网高速发展的需求。但是，被监管企业容易产生过度投资行为，“大”企业也更容易出现“X-非效率”。由于缺少发现被监管企业“真实”成本信息的手段，现行价格监管方法对准确核定定价成本和收益率，从而制定合适的、具备激励相容效能的管输服务价格支撑不足。
2、信息公开尚未落实到位
定价成本监审和价格监管相关信息公开落实不到位。除国家管网集团公开了具体管道的运输价格外，企业和价格主管部门均没有公开成本、收入及定价成本监审的相关信息。 三、完善天然气管网公平开放和价格监管的相关建议
坚持“管住中间、放开两头”，进一步加快天然气市场化改革进程，需要进一步完善天然气管网公平开放制度，强化管输服务价格监管。
（一）有效保障管网公平开放
1、适当收紧国家管网集团的准入协商权限
国家管网集团集托运商准入资格审查、管输服务申请、管网准入技术管理等职责于一身，考虑到中石油和中石化占据天然气生产和管输环节的主要市场份额，应适当收紧国家管网集团在第三方公平准入中的“协商”权限。建议天然气托运商准入资格审查和服务申请受理程序顺序规则由监管机构负责。国家管网集团按规按序受理服务申请，进行管网准入和运行技术管理，并遵守天然气管网规则或运营规范。
2、适时向第三方强制准入过渡
在可分配的管道容量富裕时，可由协商准入向强制准入过渡。天然气管网作为必要基础设施，应履行普遍服务职责，各类用户拥有无差别、无歧视地获得管网运输服务的权利。与协商准入制度相比，天然气管网的强制准入更能体现这一公平性。在强制准入制度下，政府所规定的条件或规则是管网运营商提供管输服务的唯一依据，托运商只要符合要求，管网运营商就有强制缔约的公平开放义务。
3、进一步细化管网公平开放规则
基于现行《天然气基础设施建设与运营管理办法》，出台更为详細的《管网规则》或《管网运营规范》，不仅规范管网运营和使用行为，也明确天然气托运商与管网运营商之间的交易关系和责任义务。管网运营商应遵守管输服务执行标准、价格、质量和安全等方面的监管规定，按要求及时落实信息公开和接受监管。管网用户应如实提交托运商资质申请，按需预定管道容量，提供符合标准的天然气，及时注入、提取天然气。现阶段，管网运营商和用户双方就运输标准、容量分配、平衡规则、气质要求、拥堵管理、时滞处理和结算方式等做出约定和承诺，并遵守管网规则或运营规范。
4、探索建立天然气管网容量市场
我国可分配的天然气管道剩余容量稀缺，2020年底，国家管网集团公布的管道剩余容量占天然气管道容量的30%左右。并且，管道剩余容量呈现出西部管道剩余容量多、东部管道剩余容量少的结构性特征，与天然气使用负荷呈逆向分布。为实现更为灵活、高效的天然气管道利用，除现行合同容量分配外，可设计容量拍卖、容量交易市场及其二级市场等交易和分配机制，鼓励油气管网长期年度、短期月度和季度，以及可中断、不可中断等多样化利用。
（二）强化管输服务价格监管
1、完善成本监管，引入成本对标分析
由于监管机构与被监管企业之间的信息不对称，监管机构难以掌握天然气管网投资和运行的真实成本，定价成本监审较为困难。在《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》的基础上，进一步明确定价成本的细分类别和核算标准，以反映成本发生的原因和用途，为判断成本是否计入价格及其合理性提供基础;并且，逐步向制定天然气行业的管制会计准则过渡。
建立成本信息的报送、审核和披露制度，对国家管网集团的投资、运营成本及经营管理信息实施全方位监管。国家管网集团按要求报送管网建设投资项目不定期、财务年度定期的成本信息，并对相关材料的真实性和有效性做出承诺。监管机构在各年度，以及定、调价时进行定价成本评估和监审，同时发布定价成本评估报告和定价成本监审报告。
引入成本对标分析，通过对各价区、各企业，甚至各管道的建设投资、运营成本和绩效进行对标分析，不仅能够减少成本信息不对称，使监管机构尽可能掌握真实成本信息;也能够创造竞争性市场或压力，为企业提供节约成本的激励。
2、提高价格监管激励性，建立可竞争市场
在现行“准许成本+合理收益”的定价原则下，细化定价参数确定方法和调价周期，引入利润分配机制，使得国家管网集团可以在监管期内通过提高运营绩效获得更高的利润。同时，将价格监管与运输服务质量和安全监管相协调，通过提供经济性激励促使国家管网集团安全、高效运营。
国家管网集团按地域划分服务范围，为建立可竞争市场、引入区域比较竞争创造了条件。在保留收益率规制的基本框架下，结合区域间比较竞争规制引入激励机制。具体而言，当国家管网集团某一价区或管道的实际运营费用低于监管机构在区域间比较竞争规制框架下计算的基准运营费用时，则在监管期内可将二者差额的一部分加到实际运营费用之上，并以此影响收益率的合理性审查。
（作者单位：国家发展改革委市场所）
一、天然气管网公平开放和价格监管的现状
2019年底，国家石油天然气管网集团有限公司（以下简称“国家管网集团”）成立，实现油气管网法人独立，引致了包括公平开放，价格、投资激励和监管等一系列重要的问题。我国现已建立“协商的第三方准入”制度，实施“准许成本+合理收益”的管输服务价格监管。
（一）建立“协商的第三方准入”制度
2014年起，以国家发展改革委、国家能源局为主的相关部委先后颁布《天然气基础设施建设与运营管理办法》《油气管网设施公平开放监管办法》和相关配套办法，鼓励管网公平开放，引入第三方准入的监管机制。2020年5月，中共中央国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调，要推进油气管网对市场主体公平开放。
国家管网集团按照有关要求构建“公平开放”大平台。一是设立托运商客户管理系统。二是公开和滚动更新相关信息，除服务信息暂缺外，天然气管道运营企业信息、管道基础信息、剩余管道容量和管输服务价格均已公开。三是建立“协商的第三方准入”制度。其基本流程为：明确托运商“申请制”和国家管网集团“集中或分散式受理”，国家管网集团审查准入资质、受理服务申请、公布技术要求，与用户就天然气管网使用事宜达成一致，在正式实施前签订服务合同。
（二）明确“准许成本+合理收益”的收益率监管
2016年，《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》（发改价格规[2016]2142号）实施;2021年，新修订《天然气管道运输价格管理办法（暂行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（暂行）》征求意见，我国天然气管输服务价格监管向科学化、精细化、制度化方向发展。
一是加强定价成本监审。要求国家管网集团按要求形成年度成本报告，价格主管部门组织实施定价成本监审。二是提高价格监管科学性。以覆盖不同价区的管道运营企业为监管对象，按照“准许成本+合理收益”核定运价率，国家管网集团据此确定管道运输的具体价格。三是实行成本和价格信息由价格主管部门和国家管网集团“双公开”。
二、天然气管网公平开放和价格监管改革面临的挑战
我国继续推进“X+1+X”的天然气市场化改革，面临天然气管网中立性难以有效保障、管网公平开放规则尚不完善、管输服务价格监管亟待强化的挑战。
（一）天然气管网中立性难以有效保障
在中石油和中石化占据天然气生产和管输环节的主要市场份额，管网公平开放实行协商准入制度的情况下，尽管天然气管输环节已实现法人独立，其中立性仍难以有效保障。
国家管网集团成立后，中石油因此前为跨省跨区长输管道的主要运营者，管道资产折为股权后占据29.9%的份额，中石化为14%。同时，天然气上游环节仍竞争不足。2020年，中石油国内天然气产量占全国总产量的69%，中石化为16%。加之，天然气管网实行协商准入制度，管网运营在一定程度上受到从事天然气上游开采生产、下游大宗销售业务的油气企业影响或控制。
（二）天然气管网公平开放规则尚不明确
《油气管网设施公平开放监管办法》就管网的使用申请受理、信息公开、天然气计量计价方式等实践中影响公平开放的突出问题和关键因素进行了原则性规定。目前，管网运营规则规范中的操作性细则不充分，各市场主体的责任义务不明晰，将会导致管网公平开放难以落到实处。
1、協商准入的规则和程序需进一步细化
国家管网集团集托运商准入资格审查、管输服务申请受理、管网准入技术管理等职责于一身，规则和程序不清晰的协商准入制度给予其较大的自由选择权。在现行协商准入制度下，对管网准入规则和服务受理程序尚无更细致清晰的操作性细则，包括：托运商准入门槛或条件、资格审查流程、服务受理或提供服务的先后顺序、管道容量分配等机制设计。
2、相关市场主体的责任和义务需进一步厘清
针对天然气管网运营商，调度平衡和拥堵管理等管网运行责任及其承担机制仍待确立;管输服务质量和安全要求、管输服务执行标准等尚未量化，社会性监管充分性不足;与地方管网互联互通的方式也尚未明确。针对天然气托运商，在我国天然气上下游主体多元化、管网运输多路径、托运商制度尚未建立的情况下，管网运行的平衡和拥堵责任及其承担机制亟待建立。此外，天然气保供的责任在托运商和管网运营商之间划分不清晰，会造成天然气安全供应保障不力。
（三）天然气管输服务价格监管亟待强化
从管输服务价格中收回天然气管网投资和运维成本，并为国家管网集团的管网投资建设和运营维护提供激励，对管输服务价格监管提出了更高的改革要求。
1、价格监管的激励性需要加强
“准许成本+合理收益”的收益率监管满足我国现阶段管网高速发展的需求。但是，被监管企业容易产生过度投资行为，“大”企业也更容易出现“X-非效率”。由于缺少发现被监管企业“真实”成本信息的手段，现行价格监管方法对准确核定定价成本和收益率，从而制定合适的、具备激励相容效能的管输服务价格支撑不足。
2、信息公开尚未落实到位
定价成本监审和价格监管相关信息公开落实不到位。除国家管网集团公开了具体管道的运输价格外，企业和价格主管部门均没有公开成本、收入及定价成本监审的相关信息。 三、完善天然气管网公平开放和价格监管的相关建议
坚持“管住中间、放开两头”，进一步加快天然气市场化改革进程，需要进一步完善天然气管网公平开放制度，强化管输服务价格监管。
（一）有效保障管网公平开放
1、适当收紧国家管网集团的准入协商权限
国家管网集团集托运商准入资格审查、管输服务申请、管网准入技术管理等职责于一身，考虑到中石油和中石化占据天然气生产和管输环节的主要市场份额，应适当收紧国家管网集团在第三方公平准入中的“协商”权限。建议天然气托运商准入资格审查和服务申请受理程序顺序规则由监管机构负责。国家管网集团按规按序受理服务申请，进行管网准入和运行技术管理，并遵守天然气管网规则或运营规范。
2、适时向第三方强制准入过渡
在可分配的管道容量富裕时，可由协商准入向强制准入过渡。天然气管网作为必要基础设施，应履行普遍服务职责，各类用户拥有无差别、无歧视地获得管网运输服务的权利。与协商准入制度相比，天然气管网的强制准入更能体现这一公平性。在强制准入制度下，政府所规定的条件或规则是管网运营商提供管输服务的唯一依据，托运商只要符合要求，管网运营商就有强制缔约的公平开放义务。
3、进一步细化管网公平开放规则
基于现行《天然气基础设施建设与运营管理办法》，出台更为详細的《管网规则》或《管网运营规范》，不仅规范管网运营和使用行为，也明确天然气托运商与管网运营商之间的交易关系和责任义务。管网运营商应遵守管输服务执行标准、价格、质量和安全等方面的监管规定，按要求及时落实信息公开和接受监管。管网用户应如实提交托运商资质申请，按需预定管道容量，提供符合标准的天然气，及时注入、提取天然气。现阶段，管网运营商和用户双方就运输标准、容量分配、平衡规则、气质要求、拥堵管理、时滞处理和结算方式等做出约定和承诺，并遵守管网规则或运营规范。
4、探索建立天然气管网容量市场
我国可分配的天然气管道剩余容量稀缺，2020年底，国家管网集团公布的管道剩余容量占天然气管道容量的30%左右。并且，管道剩余容量呈现出西部管道剩余容量多、东部管道剩余容量少的结构性特征，与天然气使用负荷呈逆向分布。为实现更为灵活、高效的天然气管道利用，除现行合同容量分配外，可设计容量拍卖、容量交易市场及其二级市场等交易和分配机制，鼓励油气管网长期年度、短期月度和季度，以及可中断、不可中断等多样化利用。
（二）强化管输服务价格监管
1、完善成本监管，引入成本对标分析
由于监管机构与被监管企业之间的信息不对称，监管机构难以掌握天然气管网投资和运行的真实成本，定价成本监审较为困难。在《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》的基础上，进一步明确定价成本的细分类别和核算标准，以反映成本发生的原因和用途，为判断成本是否计入价格及其合理性提供基础;并且，逐步向制定天然气行业的管制会计准则过渡。
建立成本信息的报送、审核和披露制度，对国家管网集团的投资、运营成本及经营管理信息实施全方位监管。国家管网集团按要求报送管网建设投资项目不定期、财务年度定期的成本信息，并对相关材料的真实性和有效性做出承诺。监管机构在各年度，以及定、调价时进行定价成本评估和监审，同时发布定价成本评估报告和定价成本监审报告。
引入成本对标分析，通过对各价区、各企业，甚至各管道的建设投资、运营成本和绩效进行对标分析，不仅能够减少成本信息不对称，使监管机构尽可能掌握真实成本信息;也能够创造竞争性市场或压力，为企业提供节约成本的激励。
2、提高价格监管激励性，建立可竞争市场
在现行“准许成本+合理收益”的定价原则下，细化定价参数确定方法和调价周期，引入利润分配机制，使得国家管网集团可以在监管期内通过提高运营绩效获得更高的利润。同时，将价格监管与运输服务质量和安全监管相协调，通过提供经济性激励促使国家管网集团安全、高效运营。
国家管网集团按地域划分服务范围，为建立可竞争市场、引入区域比较竞争创造了条件。在保留收益率规制的基本框架下，结合区域间比较竞争规制引入激励机制。具体而言，当国家管网集团某一价区或管道的实际运营费用低于监管机构在区域间比较竞争规制框架下计算的基准运营费用时，则在监管期内可将二者差额的一部分加到实际运营费用之上，并以此影响收益率的合理性审查。
（作者单位：国家发展改革委市场所）