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［摘 要］ 当前及今后一个时期，建设中国特色社会管理体系的重要任务，是在如何增强社会协同的基础上完善社会管理格局，而增强社会协同的关键，在于发展社会组织。党要支持和引领社会组织健康发展，就要拓宽其发展空间、明确其发展重点、完善其内部管理机制、加强党组织对其影响力、建立健全相关的法律制度和监管体制机制。
［关键词］ 社会组织 社会管理 工作格局
完善社会管理工作格局是党进一步加强和创新社会管理的重要战略部署。从实践中来看，在社会管理格局的四大体系中，目前存在的最大的问题是缺少社会协同，最大的难题是无法突破社会协同，最大的任务是如何增强社会协同。因此，在当前和今后一个时期内，建设中国特色社会管理体系的重要任务，应当是在如何增强社会协同的基础上完善社会管理格局。而增强社会协同的关键，在于发展社会组织。发展社会组织不是盲目地发展，是要引领其健康发展，特别是我们党作为执政党，更应加强对社会组织发展的支持和引领，提高其服务社会的能力，发挥其在社会管理中的积极作用，增强社会协同，促进社会管理格局的完善。
一、社会组织在社会管理中的作用
社会组织是社会成员基于共同的利益与信念，自愿结成的社会共同体，一般具有民间性、志愿性、非营利性和自主性等特点，致力于经济社会服务事业的社会民间组织。它以独特的方式和优势来参与社会公共管理。按马克思辩证唯物主义观点来看，世界上的任何事物都具有两面性，社会组织在社会管理中的作用也是辩证的，既有积极的作用，也会产生消极的作用。
社会组织在社会管理中的积极作用：一是协调社会关系。社会组织作为一定利益群体的代表，可利用其组织和相关信息渠道适当集中本群体的利益需求，也能够通过合理的途径向国家和政府表达其利益，在国家、政府与社会之间建立对话、协商和沟通机制。这有利于党和国家吸纳各个社会阶层的利益诉求，形成能够平衡各方利益的政策，从而协调社会利益关系。同时，社会组织为了增强内部成员的团结和一致，也会建立内部协商机制，妥善协调内部成员间的利益冲突，从而使整个社会的利益关系更协调。二是规范社会行为。各类商会、协会等社会组织，都会建立自律性行业规则、规定、章程和义务，实行自我管理和自我约束，规范其成员的社会行为。另外，会计、律师、工程监理等社会中介组织，本身就是作为社会监督机构，对社会成员进行相互约束，规范他们的社会行为。三是增强社会服务。社会组织大多从事的是为经济社会服务的事业，对社会政治、经济、文化、教育及医疗卫生等领域进行广泛参与，承接了部分政府的职能转移，促进了社会事业的发展，增强了社会福利性服务。四是促进社会公平。慈善类社会组织通过对一些生活困难群体的资助，在一定意义上来说是社会资源的再分配，有利于促进社会公平。五是维护社会稳定。社区自治性组织通过自我教育、自我管理、自我约束、自我服务，有利于社区和谐稳定。而针对特定社会问题的救助性社会组织，通过搭建多种形式的沟通平台，加强法制和专业知识教育，实施有针对性的社会救助活动，有利于缓解毒品、艾滋病、青少年犯罪、家庭暴力等个人私域内特殊问题，维护家庭和社会的稳定。
社会组织在社会管理中的消极作用：一是抵触竞争和开放。社会组织作为本利益群体的代表，“把维护本组织内成员的利益作为最高价值取向”，如引导的不好，就可能产生社会组织的局部利益与政府宏观利益的矛盾，社会组织可能导致行业垄断、自我封闭，甚至走向保守，以致成为社会统一开放、平等竞争的破坏力量。二是扰乱社会治安。一些被极端宗族、宗教势力和黑恶势力把持的社会组织，是社会治安的“毒瘤”。三是危害群众利益。一个正义和良性的社会组织，其信仰是积极的，如果管理的不好，让一些反人类、反科学的社会组织存在，就是对人民身心健康的危害，成为社会畸形发展的渊薮。
二、当前我国社会组织的基本概况
改革开放以来，随着市场经济的确立和民主政治的发展，我国的社会组织如雨后春笋般地蓬勃发展。根据民政部门的统计，截至2010年底，全国依法登记的社会组织共44万家，此外尚有24万家在各级民政部门备案的城乡社区社会组织，以及大量未登记但以社会组织名义活动的“草根组织”和在华活动的境外社会组织。据我们的调研估计，全国各类社会组织的总数，应当在300万家以上。这些社会组织广泛地活跃在经济、社会、文化和政治生活的各个领域，为经济社会的发展贡献其力量。然而，由于受体制和制度发展的影响，也由于社会组织自身能力建设不够，当前我国社会组织的发展也存在一些问题。一是发展不规范。由于设立门槛高、限制多，再加上自身条件不足，很多社会组织不进行登记，在“体制外”自发地运行，这类社会组织良莠不分，处于一种无序、不规范的发展状态。二是自治性不足。相当一部分社会组织是从党政部门派生出来的，有些仍然挂靠在党政部门中，其它非挂靠的也由于政府的干预过多，社会组织的民间性、自主性较差。三是结构不合理。当前我国的社会组织中协助政府部门完成特定的业务管理职能的协会类组织及学术交流类组织所占比重很大，而公益事业、民生服务和利益表达类组织比重过少，离群众和社会需要还有差距。四是法律规定不统一。目前关于社会组织的主要法规是国务院的三个《条例》,它们属于行政法规,未上升到国家普通法律。法律部门应当根据宪法关于保障公民结社自由的宗旨和我国民间组织发展的实际情况，加紧研究制订一部管理社会组织的统一法律。五是内部治理不完善。我国社会组织缺乏一套严格的制度和范式，内部治理中常表现为一种家长式的管理模式，影响了社会组织长久发展的动力和活力。六是监管机制不健全。目前对社会组织实行政府民政部门和业务主管部门双重管理体制，存在重事前审批而轻事后监督的问题，通常没有接受财务审计监督，公众和舆论的社会监督对社会组织关注不足，尚未形成对社会组织的健全监管机制。
三、党支持和引领社会组织健康发展的举措
针对当前我国社会组织的现状，党要支持和引领其健康发展，就必须采取多种措施克服当前社会组织存在的弊端，促使其在社会管理中发挥积极作用和影响。 1.拓宽社会组织的发展空间，积极培育社会组织发展。市场经济的确立，社会资源能够自由地流动，社会日益多元化，形成了日渐分化的利益群体。利益趋同的群体逐渐组织起来，在民主政治的推动下，日益要求参与公共管理，以表达和维护本群体的利益，这些组织化了的利益群体就形成了各类社会组织。从理论上来说，随着市场经济的发展，社会组织具有非常广大的发展空间，但从我国实际情况来看，由于政治体制改革与经济体制改革的不同步，我国政府职能过多，管理了过多的本应由社会管理的事务且对社会干预过多，压缩了社会组织的发展空间。党要积极培育社会组织发展，增强新型社会管理格局中的“社会协同”，就要主导深化政治体制改革，推动行政管理体制改革，简政放权，形成“小政府、大社会”的政治格局。一要转变政府职能，使政府从某些领域退出，让社会组织来承接这些职能，为社会组织发展提供更为广大的空间和余地。二要放宽社会组织准入门槛。降低社会组织设立标准，允许和提倡成立各种不同类型的社会组织，支持其依法开展不同形式的活动。三要减少政府对社会组织的干预。切断社会组织与政府部门之间的人、财、物的依附关系，减少财政拨款，使社会组织经费独立，改变由政府部门指定社会组织领导人的做法，由社会组织依规选举产生。规范政府部门对社会组织的管理行为，不干扰其内部运行，提高社会组织自我管理能力。减少社会组织的行政管理职能，使其由管理型向服务型转变。总之，要提高社会组织的民间性和自治性，减少行政性。
2.明确社会组织的发展重点。在培育社会组织广泛发展，促进社会组织的多元化和多样性的同时，也要根据社会管理的现实需要，明确社会组织的发展重点。党要加强和创新社会管理就要推进保障和改善民生为重点的社会建设，因此在推进社会组织发展过程中也要重点引导和支持社会组织投身于民生事业。当前，我国的社会处于转型期，社会差距拉大，社会矛盾凸显，大力发展公益性社会组织，通过慈善捐助和特殊救助等活动，能在一定程度上缩短社会差距、促进社会公平，能解决一些诸如毒品、家庭暴力等特殊社会问题，有效地维护社会稳定。因些，当前社会组织的发展重点应是大力发展民生事业社会组织和公益性社会组织。民生事业社会组织围绕“居家养老、就业培训、残疾人服务、社区矛盾化解、外来人口服务”等民生问题，协助政府工作，服务群众，服务社会。公益性社会组织围绕“扶危济难”和特殊社会问题，协助政府“烫平社会的创伤”，增加社会的福祉。对这些重点发展的社会组织，党和政府要通过财政政策、税收政策和金融、土地政策等加大支持力度。财政方面要通过政府购买民生事业组织提供的服务，形成一批有竞争力的民生事业社会组织，促使其不断壮大。税收方面，要扩大对这些重点发展社会组织的税收优惠覆盖面，在金融和土地方面也要进行倾斜。
3.完善社会组织内部治理结构，支持和引领社会组织在规范的制度和民主的氛围中良性运转。对一些法人组织要支持和引领其建立现代法人治理结构，实现所有权和经营管理权分离，培育一批社会组织的现代经营管理者，提升社会组织自身素质和内部管理水平。支持和引领社会组织建立一套完整的制度体系，提高社会组织自律能力，实现自我约束、自我教育。支持和引领社会组织建立民主的决策机制。完善重大决策的规则和程序，实行决策的论证责任及民主讨论制度，对重大人事任免、重大款项拔付等重大事项实行集体讨论决策。以公开、民主、“法治”的方法保证社会组织内部治理良性运作。
4.强化党组织对社会组织的影响。党组织逐渐渗透进社会组织，不仅保证了党的领导对社会各领域的全覆盖，提高党执政的群众基础，而且通过发挥党组织的战斗堡垒作用及其党员先锋模范作用，能引领社会组织健康发展。当然，这里强化党组织对社会组织的影响，不是要党组织对社会组织的日常运行进行干扰，而是强化党对社会组织的组织吸引、思想引领及模范带领，使其健康成长。组织吸引就是在社会组织中普遍建立党的基层组织，按照“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的原则广泛发展党员，吸引社会组织中的精英分子到党组织中来，实现党的工作对社会组织的全覆盖。思想引领就是不断地创新和发展党的理论，用先进的理论吸引人和号召人，为社会组织的发展提供理论指导，推进社会主义核心价值体系建设，使之成为包括各类社会组织在内的全国各族人民团结奋斗的共同思想道德基础。模范带领就是发挥党员模范带头作用，通过思想和业务培训，提高社会组织中的党员的素质和能力，把党员培养成行业、业务的带头人，使他们立足本职岗位建功立业，发挥党员的先进性和先锋模范作用。
5.完善社会组织成长的法律制度环境。我国宪法规定公民有自由结社的自由，这是社会组织合法性的基础。党加强推动有关社会组织的立法工作，明确各类社会组织的权利、义务，规范其行为，这是支持和引领社会组织健康发展的基础性工作。针对当前有关法规立法层次偏低及只有指导登记的程序法没有指导组织活动的程序法等状况，党要推动有关立法部门，抓紧制订一部关于社会组织的基本法，对社会组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等作出明确的规定。
6.健全对社会组织的监管体制。必须加快从原来的行政管理为主向依法监管转变，创新监管主体和方式方法，这是引领社会组织健康发展的关键。首先要强化登记备案管理，所有的社会组织成立后都要在民政部门进行登记备案，每年底，民政部门要对登记的组织进行年检，对业务性质和范围发生改变的组织要进行变更登记，并对社会公开。不允许有“体制外”运行的组织，这是禁止非法组织存在的根本。还要加强业务主管部门的业务管理，主要是拟订行业标准和进行业务评估等，以促进社会组织业务水平的提高。当然评估工作可以委托社会中介组织进行，减少业务管理中政府部门的行政干预。要加强审计监督，对社会组织中的募捐款等社会性资金使用情况要加强审计，防止资金被挪用，预防腐败行为。对其它社会组织也要加强财务审计，防止其直接参与经营和投资活动，从非营利性组织变成营利性组织。还要引导公众媒体加强对社会组织的监督，形成社会监督的合力。○
责任编辑 万 强
［关键词］ 社会组织 社会管理 工作格局
完善社会管理工作格局是党进一步加强和创新社会管理的重要战略部署。从实践中来看，在社会管理格局的四大体系中，目前存在的最大的问题是缺少社会协同，最大的难题是无法突破社会协同，最大的任务是如何增强社会协同。因此，在当前和今后一个时期内，建设中国特色社会管理体系的重要任务，应当是在如何增强社会协同的基础上完善社会管理格局。而增强社会协同的关键，在于发展社会组织。发展社会组织不是盲目地发展，是要引领其健康发展，特别是我们党作为执政党，更应加强对社会组织发展的支持和引领，提高其服务社会的能力，发挥其在社会管理中的积极作用，增强社会协同，促进社会管理格局的完善。
一、社会组织在社会管理中的作用
社会组织是社会成员基于共同的利益与信念，自愿结成的社会共同体，一般具有民间性、志愿性、非营利性和自主性等特点，致力于经济社会服务事业的社会民间组织。它以独特的方式和优势来参与社会公共管理。按马克思辩证唯物主义观点来看，世界上的任何事物都具有两面性，社会组织在社会管理中的作用也是辩证的，既有积极的作用，也会产生消极的作用。
社会组织在社会管理中的积极作用：一是协调社会关系。社会组织作为一定利益群体的代表，可利用其组织和相关信息渠道适当集中本群体的利益需求，也能够通过合理的途径向国家和政府表达其利益，在国家、政府与社会之间建立对话、协商和沟通机制。这有利于党和国家吸纳各个社会阶层的利益诉求，形成能够平衡各方利益的政策，从而协调社会利益关系。同时，社会组织为了增强内部成员的团结和一致，也会建立内部协商机制，妥善协调内部成员间的利益冲突，从而使整个社会的利益关系更协调。二是规范社会行为。各类商会、协会等社会组织，都会建立自律性行业规则、规定、章程和义务，实行自我管理和自我约束，规范其成员的社会行为。另外，会计、律师、工程监理等社会中介组织，本身就是作为社会监督机构，对社会成员进行相互约束，规范他们的社会行为。三是增强社会服务。社会组织大多从事的是为经济社会服务的事业，对社会政治、经济、文化、教育及医疗卫生等领域进行广泛参与，承接了部分政府的职能转移，促进了社会事业的发展，增强了社会福利性服务。四是促进社会公平。慈善类社会组织通过对一些生活困难群体的资助，在一定意义上来说是社会资源的再分配，有利于促进社会公平。五是维护社会稳定。社区自治性组织通过自我教育、自我管理、自我约束、自我服务，有利于社区和谐稳定。而针对特定社会问题的救助性社会组织，通过搭建多种形式的沟通平台，加强法制和专业知识教育，实施有针对性的社会救助活动，有利于缓解毒品、艾滋病、青少年犯罪、家庭暴力等个人私域内特殊问题，维护家庭和社会的稳定。
社会组织在社会管理中的消极作用：一是抵触竞争和开放。社会组织作为本利益群体的代表，“把维护本组织内成员的利益作为最高价值取向”，如引导的不好，就可能产生社会组织的局部利益与政府宏观利益的矛盾，社会组织可能导致行业垄断、自我封闭，甚至走向保守，以致成为社会统一开放、平等竞争的破坏力量。二是扰乱社会治安。一些被极端宗族、宗教势力和黑恶势力把持的社会组织，是社会治安的“毒瘤”。三是危害群众利益。一个正义和良性的社会组织，其信仰是积极的，如果管理的不好，让一些反人类、反科学的社会组织存在，就是对人民身心健康的危害，成为社会畸形发展的渊薮。
二、当前我国社会组织的基本概况
改革开放以来，随着市场经济的确立和民主政治的发展，我国的社会组织如雨后春笋般地蓬勃发展。根据民政部门的统计，截至2010年底，全国依法登记的社会组织共44万家，此外尚有24万家在各级民政部门备案的城乡社区社会组织，以及大量未登记但以社会组织名义活动的“草根组织”和在华活动的境外社会组织。据我们的调研估计，全国各类社会组织的总数，应当在300万家以上。这些社会组织广泛地活跃在经济、社会、文化和政治生活的各个领域，为经济社会的发展贡献其力量。然而，由于受体制和制度发展的影响，也由于社会组织自身能力建设不够，当前我国社会组织的发展也存在一些问题。一是发展不规范。由于设立门槛高、限制多，再加上自身条件不足，很多社会组织不进行登记，在“体制外”自发地运行，这类社会组织良莠不分，处于一种无序、不规范的发展状态。二是自治性不足。相当一部分社会组织是从党政部门派生出来的，有些仍然挂靠在党政部门中，其它非挂靠的也由于政府的干预过多，社会组织的民间性、自主性较差。三是结构不合理。当前我国的社会组织中协助政府部门完成特定的业务管理职能的协会类组织及学术交流类组织所占比重很大，而公益事业、民生服务和利益表达类组织比重过少，离群众和社会需要还有差距。四是法律规定不统一。目前关于社会组织的主要法规是国务院的三个《条例》,它们属于行政法规,未上升到国家普通法律。法律部门应当根据宪法关于保障公民结社自由的宗旨和我国民间组织发展的实际情况，加紧研究制订一部管理社会组织的统一法律。五是内部治理不完善。我国社会组织缺乏一套严格的制度和范式，内部治理中常表现为一种家长式的管理模式，影响了社会组织长久发展的动力和活力。六是监管机制不健全。目前对社会组织实行政府民政部门和业务主管部门双重管理体制，存在重事前审批而轻事后监督的问题，通常没有接受财务审计监督，公众和舆论的社会监督对社会组织关注不足，尚未形成对社会组织的健全监管机制。
三、党支持和引领社会组织健康发展的举措
针对当前我国社会组织的现状，党要支持和引领其健康发展，就必须采取多种措施克服当前社会组织存在的弊端，促使其在社会管理中发挥积极作用和影响。 1.拓宽社会组织的发展空间，积极培育社会组织发展。市场经济的确立，社会资源能够自由地流动，社会日益多元化，形成了日渐分化的利益群体。利益趋同的群体逐渐组织起来，在民主政治的推动下，日益要求参与公共管理，以表达和维护本群体的利益，这些组织化了的利益群体就形成了各类社会组织。从理论上来说，随着市场经济的发展，社会组织具有非常广大的发展空间，但从我国实际情况来看，由于政治体制改革与经济体制改革的不同步，我国政府职能过多，管理了过多的本应由社会管理的事务且对社会干预过多，压缩了社会组织的发展空间。党要积极培育社会组织发展，增强新型社会管理格局中的“社会协同”，就要主导深化政治体制改革，推动行政管理体制改革，简政放权，形成“小政府、大社会”的政治格局。一要转变政府职能，使政府从某些领域退出，让社会组织来承接这些职能，为社会组织发展提供更为广大的空间和余地。二要放宽社会组织准入门槛。降低社会组织设立标准，允许和提倡成立各种不同类型的社会组织，支持其依法开展不同形式的活动。三要减少政府对社会组织的干预。切断社会组织与政府部门之间的人、财、物的依附关系，减少财政拨款，使社会组织经费独立，改变由政府部门指定社会组织领导人的做法，由社会组织依规选举产生。规范政府部门对社会组织的管理行为，不干扰其内部运行，提高社会组织自我管理能力。减少社会组织的行政管理职能，使其由管理型向服务型转变。总之，要提高社会组织的民间性和自治性，减少行政性。
2.明确社会组织的发展重点。在培育社会组织广泛发展，促进社会组织的多元化和多样性的同时，也要根据社会管理的现实需要，明确社会组织的发展重点。党要加强和创新社会管理就要推进保障和改善民生为重点的社会建设，因此在推进社会组织发展过程中也要重点引导和支持社会组织投身于民生事业。当前，我国的社会处于转型期，社会差距拉大，社会矛盾凸显，大力发展公益性社会组织，通过慈善捐助和特殊救助等活动，能在一定程度上缩短社会差距、促进社会公平，能解决一些诸如毒品、家庭暴力等特殊社会问题，有效地维护社会稳定。因些，当前社会组织的发展重点应是大力发展民生事业社会组织和公益性社会组织。民生事业社会组织围绕“居家养老、就业培训、残疾人服务、社区矛盾化解、外来人口服务”等民生问题，协助政府工作，服务群众，服务社会。公益性社会组织围绕“扶危济难”和特殊社会问题，协助政府“烫平社会的创伤”，增加社会的福祉。对这些重点发展的社会组织，党和政府要通过财政政策、税收政策和金融、土地政策等加大支持力度。财政方面要通过政府购买民生事业组织提供的服务，形成一批有竞争力的民生事业社会组织，促使其不断壮大。税收方面，要扩大对这些重点发展社会组织的税收优惠覆盖面，在金融和土地方面也要进行倾斜。
3.完善社会组织内部治理结构，支持和引领社会组织在规范的制度和民主的氛围中良性运转。对一些法人组织要支持和引领其建立现代法人治理结构，实现所有权和经营管理权分离，培育一批社会组织的现代经营管理者，提升社会组织自身素质和内部管理水平。支持和引领社会组织建立一套完整的制度体系，提高社会组织自律能力，实现自我约束、自我教育。支持和引领社会组织建立民主的决策机制。完善重大决策的规则和程序，实行决策的论证责任及民主讨论制度，对重大人事任免、重大款项拔付等重大事项实行集体讨论决策。以公开、民主、“法治”的方法保证社会组织内部治理良性运作。
4.强化党组织对社会组织的影响。党组织逐渐渗透进社会组织，不仅保证了党的领导对社会各领域的全覆盖，提高党执政的群众基础，而且通过发挥党组织的战斗堡垒作用及其党员先锋模范作用，能引领社会组织健康发展。当然，这里强化党组织对社会组织的影响，不是要党组织对社会组织的日常运行进行干扰，而是强化党对社会组织的组织吸引、思想引领及模范带领，使其健康成长。组织吸引就是在社会组织中普遍建立党的基层组织，按照“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的原则广泛发展党员，吸引社会组织中的精英分子到党组织中来，实现党的工作对社会组织的全覆盖。思想引领就是不断地创新和发展党的理论，用先进的理论吸引人和号召人，为社会组织的发展提供理论指导，推进社会主义核心价值体系建设，使之成为包括各类社会组织在内的全国各族人民团结奋斗的共同思想道德基础。模范带领就是发挥党员模范带头作用，通过思想和业务培训，提高社会组织中的党员的素质和能力，把党员培养成行业、业务的带头人，使他们立足本职岗位建功立业，发挥党员的先进性和先锋模范作用。
5.完善社会组织成长的法律制度环境。我国宪法规定公民有自由结社的自由，这是社会组织合法性的基础。党加强推动有关社会组织的立法工作，明确各类社会组织的权利、义务，规范其行为，这是支持和引领社会组织健康发展的基础性工作。针对当前有关法规立法层次偏低及只有指导登记的程序法没有指导组织活动的程序法等状况，党要推动有关立法部门，抓紧制订一部关于社会组织的基本法，对社会组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等作出明确的规定。
6.健全对社会组织的监管体制。必须加快从原来的行政管理为主向依法监管转变，创新监管主体和方式方法，这是引领社会组织健康发展的关键。首先要强化登记备案管理，所有的社会组织成立后都要在民政部门进行登记备案，每年底，民政部门要对登记的组织进行年检，对业务性质和范围发生改变的组织要进行变更登记，并对社会公开。不允许有“体制外”运行的组织，这是禁止非法组织存在的根本。还要加强业务主管部门的业务管理，主要是拟订行业标准和进行业务评估等，以促进社会组织业务水平的提高。当然评估工作可以委托社会中介组织进行，减少业务管理中政府部门的行政干预。要加强审计监督，对社会组织中的募捐款等社会性资金使用情况要加强审计，防止资金被挪用，预防腐败行为。对其它社会组织也要加强财务审计，防止其直接参与经营和投资活动，从非营利性组织变成营利性组织。还要引导公众媒体加强对社会组织的监督，形成社会监督的合力。○
责任编辑 万 强