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[摘 要]:高等学校学生,是特定的学生群体,需要学校保护的受教育权和其他权利的范围相对广泛。高等学校学生的申诉权是一种要求权,是其权益受到侵害后主张撤销或变更有关决定的权利,高等学校应当切实保障学生申诉权的有效行使。
[关键词]:高等学校学生 申诉权 保障
《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》),确认了学生在接受教育过程中其合法权益受到侵害时,依法享有申诉权。高等学校学生是成年受教育者,在接受教育的过程中,需要保护的受教育权、人身权和财产权的范围相对广泛,如转学转专业权、选修其他专业课程权等,并享有选举权和被选举权等政治权利。教育部2005年《普通高等学校学生管理规定》(以下称《学生管理规定》)较为详细规定了高等学校学生申诉权的行使程序。近年来,人们普遍关注高等学校学生受教育权的保障,但针对高等学校学生申诉权保障关注较少,而该领域有许多问题值得研究。
依据现行法律,对高等学校学生申诉处理,实行学校和省级教育行政部门二级申诉制度,高等学校作为一级申诉处理机构,进一步规范申诉处理活动,加强学生申诉权的保障,有利于维护学生的合法权益,提高学校管理水平,构建和谐的校园。
一、高等学校学生申诉权概念的厘定
高等学校学生申诉权是学生在接受教育的过程中,不服高等学校作出的处分决定,或者认为高等学校在学生管理过程中针对特定人和事项做出的行政决定,侵犯了自己的受教育权、人身权和财产权,依法向高等学校或学校所在地省级教育行政部门提出主张,要求高等学校或省级教育行政部门复查学校的具体行政行为或复查决定的合法性,变更或撤销学校具体行政行为的权利。
高等学校学生依据选举法和其他行政法律法规,在选举或其他活动中的申诉行为,是以公民身份行使申诉权,被申诉人是学校以外的行政机构或法律法规授权的组织,故不在讨论之列。
高等学校是指在现行高等教育体制下,依法设置的公办或民办普通高等学校和承担研究生教育任务的科学研究机构。
高等学校的具体行政行为是指依据法律法规授权,在管理活动中学校或学校工作人员行使行政职权,针对特定的人(学生),就特定的具体事项,作出的有关该人权利义务的单方行为。
二、高等学校学生申诉权学校保障的涵义
受教育权的相对方有国家、学校、父母、社会,而高等学校学生的申诉权的相对方则相对简洁,依据现行的法律,其相对方是国家和高等学校。国家对高等学校学生申诉权的保障,体现在立法保障、执法监督和国家行政机构依法对学生申诉的救济等方面。
高等学校学生申诉权学校保障是指高等学校依据法律规定,以积极的作为,公平公正地处理学生对学校具体行政行为的申诉,确保在接受教育过程中的学生申诉权得以完整、充分、合理地实现,以维护学生的合法权益。
高等学校学生申诉权学校保障的特点:(1)保障高等学校学生申诉权是高等学校必须履行的义务。《教育法》和《学生管理规定》都规定高等学校要依法保护学生的申诉权,这是高等学校应当履行的法律义务;(2)高等学校处理学生的申诉是依法行使行政职权,高等学校对学生申诉作出复查决定具有约束力;(3)这项义务和权力的产生是以学生和高等学校之间存在教育法律关系为基本前提的。高等学校为维持纪律与秩序,对违反一定义务者所采取的管教措施而行使惩戒权(行政处分权),为管理、组织和控制学生行为确认秩序行使行政决定权,这些具体行政行为如果侵害了学生受教育权、人身权和财产权,权利主体则会提出申诉,主张权利,高等学校应当行使申诉处理权,履行保障义务。
三、高等学校学生申诉权主体的资格和范围
教育法规定受教育者享有针对受教育过程中学校的具体行政行为提出申诉或者提起诉讼的权利。一般意义上理解,高等学校学生作为特定的学生群体依法享有申诉权,明确这个特定群体的主体资格和范围,就是明确什么人哪些人在教育法规定的权益受到侵害时,依法可以提出申诉。
1.高等学校学生申诉权的主体资格条件:(1)国籍条件,高等学校学生申诉权的主体应当是中国公民;外国人或无国籍人在中国高等学校学习的,一般按照國际惯例给予国民待遇或最惠国待遇,他们可以享有中国公民享有的民事权利,并应当适用中国缔结或加入的多边或双边国际条约;(2)学籍条件,在中国境内依法设置的高等学校有学籍关系。学籍关系自发出录取通知(入学通知)时始,至发给学业证书(学历证书)、学位证书离开学校或被终止学籍关系并生效时止。基于法律规定和其他原因,军事院校,香港、澳门以及台湾的高等学校不在讨论之列。
2.高等学校学生申诉权主体范围。根据资格条件的限定,其范围应界定为在高等学校接受高等教育的受教育者,包括全日制本专科学生(预科生)、研究生(硕士、博士学位研究生和研究生班研究生等)、进修生以及访问学者;或者以函授等非全日制方式学习的学生。在地方普通高等学校培养的国防生依据《关于建立依托普通高等教育培养军队干部制度的决定》和普通高等院校学生管理规定管理。
四、高等学校学生申诉权的性质和权利要素
申诉权作为高等学校学生所享有的一项重要权利,权利性质具有多维性,主要权利要素的构成亦有特殊性。
1.高等学校学生申诉权是一项宪法性质的权利。申诉、控告的权利是宪法规定的公民享有的基本权利之一,依据宪法,《教育法》将申诉权作为受教育者享有的权利加以明确,高等学校学生作为受教育者和公民,依法享有申诉权。这项权利是法定而神圣的,尊重和保障高等学校学生的申诉权是十分必要的。
2.高等学校学生申诉权是一项相对权利。高等学校学生申诉权与物权不同,申诉权的实现不是依赖不特定人的不作为来实现的,而是需要同时具备三个条件:(1)自己积极的作为;(2)有特定的法律规定的义务人;(3)特定义务人的积极作为,申诉权的相对性说明特定义务人保障行为的重要性。
3.高等学校学生申诉权是一项程序性的权利。所谓程序性的权利是要求权和起诉权,学生的申诉权是要求相对方依照法定程序作出具体行政行为的权利,学生申诉的基本条件有四个方面:(1)学生认为学校的具体行政行为侵犯其合法权益;(2)其权益所受的侵害在教育法律规定的范围内;(3)有被申诉人;(4)要求遵循一定的法定程序。高等学校学生申诉的被申诉人和具体行政行为的权力人具有主体同一性,决定学校保障的复杂性。
4.高等学校学生申诉权的权力要素。权利的利益、主张、资格、权能和自由等五个要素中,高等学校学生申诉权的权利要素主要表现为利益、资格和主张,作为一种程序性权利,向相对方提出作为与不作为的要求和资格则显得更为重要。因此对程序性法律文本规范和如何执行规范的要求是严格的。
五、高等学校学生申诉权保障中的学生与学校的关系
高等学校学生申诉权的主体和相对方是确定具体的,而且地位不平等,所以,申诉法律关系是权利义务主体确定的相对性、隶属型法律关系,而且具有非诉讼、程序性含意。
1.高等学校学生作为申诉权利主体,是申诉法律关系的提起人。申诉法律关系是一种程序性法律关系,这种法律关系的产生非因法律事件而是因为法律行为,既学生认为学校具体行政行为而侵害自己的合法权益时,依法要求行为人撤销或变更具体行政行为引起的,但是这个法律关系的本质是实体利益的对立。而学生积极的申诉行为,是申诉权利实现的重要因素,也是申诉法律关系发展的促进因素,从这个意义上讲,学生作为申诉权利主体具有决定作用。
2.高等学校作为申诉权力主体,是申诉法律关系中利益的决定者。依照现行法律规定,高等学校应当成立“学生申诉处理委员会”,按照法定的时效期限作出复查决定,在处理申诉的过程中,学校作为强势主体,可以行使权力并造成依法可以推定的结果:(1)学生申诉处理委员会对申诉处理活动具有组织、指挥权,尽管这个权力必须依法行使;(2)申诉的复查决定由学生申诉处理委员会作出,其做出的决定将影响到申诉权利主体的利益,并决定其主张能否实现,尽管其决定也必须依法作出。因而,高等学校的申诉处理过程和复查决定对申诉人的利益有深刻影响。
3.两者之间的关系本质上是权利和权力的对立与平衡。(1)权利与权力冲突的根源。权利主体与权力主体之间的法律关系具有复杂性的特点,学生和高等学校之间存在教育法律关系,同时,也存在管理与被管理的不平等的行政法律关系。在高等学校,我们把这种管理关系直接描述成学生管理,“一般指学校或教育行政部门因履行教育职能,将学生的各方面的行为或活动进行组织、规范和控制等的总称”,不平等的法律地位是两个主体之间权利与权力冲突的根源。(2)权力主体行使行政处分权和行政决定权是对立的直接原因。权力主体意在按照确定的目的“组织、规范和控制”学生的行为和活动,如果权力主体行使处分权、决定权,将构成对学生权益的损益。权力主体违法具体行政行为会侵害权利主体利益,这是在高等学校学生申诉权利保障中学生与高等学校关系对立的直接原因。(3)依法合理处理申诉,是消弭学生与高等学校之间对立关系的决定因素,处理程序和复查决定的合法性,可以使权利主体理智地接受利益改变的结果,而合理性则会消除权利主体态度和情绪的失衡。依法合理地处理申诉可以消弭学生与高等学校之间的对立,达成平衡。
六、完善高等学校学生申诉权学校保障的思考
学校依法处理申诉并作出复查决定的规定,是高等学校学生两级申诉制度的重要组成部分,是教育法规定的学生受教育权救济制度的重要内容。高等学校学生申诉权学校保障的必要性、重要性和复杂性以及制定执行程序性法律规范的严肃性,客观上要求完善保障的程序性规范并能有效地适用规范。
1.正视现行教育法律规定中有关申诉内容的冲突与规范的缺失。《教育法》规定了受教育者具有申诉权利和申诉的范围,受教育者申诉的内容具有相对广泛性,根据第四十二条“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼”的规定,其申诉范围“不仅包括学生在接受教育过程中应享有的受教育权、升学权、公正评价权、隐私权、名誉权和荣誉权,而且还包括其他人身权和财产权。”《中华人民共和国高等教育法》(以下称《高等教育法》)原则规定了“高等学校学生的合法权益,受法律保护”。但是教育法律体系中部门规章层级的《学生管理规定》对申诉的范围作了限制,第六十条规定只“受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉”,即只允许对消入学资格、退学的行政决定和给予警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍等行政处分决定提出申诉。《学生管理规定》对适用主体范围也作了限制性规定,第二条将适用该规定的高等学校的受教育者限定为“接受普通高等学历教育的研究生和本科、专科(高职)学生”,将实际存在的接受非普通高等学历教育和非学历教育的学生排斥出主体之外。而且国家没有针对非普通高等学历教育和非学历教育学生的管理规范,上述规定与上位法冲突而且规范有缺失,需要依照《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的规定作出处理。
在现行法律框架下,学校应当按照《学生管理规定》的申诉范围和主体范围受理学生的申诉。第五十九条至第六十四条规定了学校告知可以申诉和申诉期限的义务、学校成立专门处理申诉机构、机构人员构成、受理范围、申诉的形式条件、处理时效和省级教育行政部门处理申诉权力以及时效等内容。但是没有规定处理委员会的人数结构、审议程序、作出复查决定的程序和监督程序,这些规范的缺失,影响公正、有效地处理学生的申诉。
2.在法治的原则下规范高等学校行使内部行政职权。就是通过规则治理来规范和约束高等学校行政管理行为,通过制定管理规则对学校行为准则予以明确。在现行法律规范下,学校应当依法完善学校保障学生申诉权的规章制度。《高等教育法》第41条赋予高等学校校长有制定学校内部规章制度的权力,学校可以补充制定有关学生申诉处理的规章制度,并应当体现确定性、合法性、联系性和简明性的要求。学校的规章制度需要进一步规范的内容:(1)学生申诉处理委员会的构成成分和人数。《学生管理规定》规定学生申诉处理委员会由“学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表”组成,没有规定构成人数。应当有构成人数的规定,构成人数必须是单数;构成人员应当有学校的法律顾问,并且所有成员与申诉案件没有利害关系;委员会成员由具备资格者担任,并多于15人;(2)实行一案一组制度,每案由5人组成案件处理组在委员会领导下工作,学生和学校可以各指定其中的2人,组长可以由学校的法律顾问担任;(3)听证制度,既受理学生书面申诉后,在规定审理时效期限内举行听证会。将举行听证会列为学生申诉处理委员的职责,听证过程中,相关人员可以就学校的决定发表意见,以明晰案件的情况;(4)调查制度,申诉处理委员会的案件处理组在事实有争议的情况下,应当重新调查,明确事实;(5)案件处理组的合议制度和复查决定的表决制度。案件处理组在讨论案件时,全体成员应当独立发表意见;在形成复查决定时,每人一个表决权,集体简单多数表决通过,表决意见要记录在案;(6)委员会成员的责任追究制度。为了保证委员会成员认真履行职责,避免疏于职守和蓄意枉法,侵害学生的合法权益,影响学校的声誉,学校应当追究有过错成员的责任,依法作出处理,以维护学生权利和学校的利益。
3.加强二级申诉制度中教育行政部门对学校处理申诉活动的监督。《学生管理规定》规定了学生对学校复查决定有异议时,向学校所在地省级教育行政部门提出申诉的时效和形式条件以及处理的时效等内容,这是学生申诉救济渠道中最后环节,学校处理学生的申诉,是自身的监督,其有效性是不充分的,省级教育行政部门应当规范处理学生申诉的规章制度,加强对学校的监督,公正维护学生和学校的合法权益。
有学者提出,在“教育行政部门申诉处理后,还应该为学生提供进一步的救济——行政复议”的构想。有几点值得探讨:(1)如果可以继续申请行政复议,那么就打破了行政复议不干预组织内部行政处分权和人事任免权的原则。(2)现行有关行政复议的法律规定“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的”,可以申请行政复议。依照有关司法解释的规定,学校可以列为被申请人。但是,申诉和申请行政复议是平行的救济制度,而不是连续救济,而且在受理范围上有交叉,并缺乏可操作的规范。(3)依据《教育法》的规定,学生的人身权和财产权受到侵害,可以通过提起诉讼(而非申诉)实现对自己权利的救济,但依照现行行政诉讼法律的规定,学校未依法保护学生受教育权没有被纳入行政诉讼范围,那么,就“要扩大学校纠纷的诉讼范围”。这些都需要有立法机构依据《立法法》规定的程序修改现行的法律。
参考文献:
[1]教育部.普通高等学校学生管理规定[Z].2005.
[2]最高人民法院.关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行)[Z].1991.
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[10]中华人民共和国行政复议法[Z].1999.
[11]中华人民共和国行政诉讼法[Z].1990.
[关键词]:高等学校学生 申诉权 保障
《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》),确认了学生在接受教育过程中其合法权益受到侵害时,依法享有申诉权。高等学校学生是成年受教育者,在接受教育的过程中,需要保护的受教育权、人身权和财产权的范围相对广泛,如转学转专业权、选修其他专业课程权等,并享有选举权和被选举权等政治权利。教育部2005年《普通高等学校学生管理规定》(以下称《学生管理规定》)较为详细规定了高等学校学生申诉权的行使程序。近年来,人们普遍关注高等学校学生受教育权的保障,但针对高等学校学生申诉权保障关注较少,而该领域有许多问题值得研究。
依据现行法律,对高等学校学生申诉处理,实行学校和省级教育行政部门二级申诉制度,高等学校作为一级申诉处理机构,进一步规范申诉处理活动,加强学生申诉权的保障,有利于维护学生的合法权益,提高学校管理水平,构建和谐的校园。
一、高等学校学生申诉权概念的厘定
高等学校学生申诉权是学生在接受教育的过程中,不服高等学校作出的处分决定,或者认为高等学校在学生管理过程中针对特定人和事项做出的行政决定,侵犯了自己的受教育权、人身权和财产权,依法向高等学校或学校所在地省级教育行政部门提出主张,要求高等学校或省级教育行政部门复查学校的具体行政行为或复查决定的合法性,变更或撤销学校具体行政行为的权利。
高等学校学生依据选举法和其他行政法律法规,在选举或其他活动中的申诉行为,是以公民身份行使申诉权,被申诉人是学校以外的行政机构或法律法规授权的组织,故不在讨论之列。
高等学校是指在现行高等教育体制下,依法设置的公办或民办普通高等学校和承担研究生教育任务的科学研究机构。
高等学校的具体行政行为是指依据法律法规授权,在管理活动中学校或学校工作人员行使行政职权,针对特定的人(学生),就特定的具体事项,作出的有关该人权利义务的单方行为。
二、高等学校学生申诉权学校保障的涵义
受教育权的相对方有国家、学校、父母、社会,而高等学校学生的申诉权的相对方则相对简洁,依据现行的法律,其相对方是国家和高等学校。国家对高等学校学生申诉权的保障,体现在立法保障、执法监督和国家行政机构依法对学生申诉的救济等方面。
高等学校学生申诉权学校保障是指高等学校依据法律规定,以积极的作为,公平公正地处理学生对学校具体行政行为的申诉,确保在接受教育过程中的学生申诉权得以完整、充分、合理地实现,以维护学生的合法权益。
高等学校学生申诉权学校保障的特点:(1)保障高等学校学生申诉权是高等学校必须履行的义务。《教育法》和《学生管理规定》都规定高等学校要依法保护学生的申诉权,这是高等学校应当履行的法律义务;(2)高等学校处理学生的申诉是依法行使行政职权,高等学校对学生申诉作出复查决定具有约束力;(3)这项义务和权力的产生是以学生和高等学校之间存在教育法律关系为基本前提的。高等学校为维持纪律与秩序,对违反一定义务者所采取的管教措施而行使惩戒权(行政处分权),为管理、组织和控制学生行为确认秩序行使行政决定权,这些具体行政行为如果侵害了学生受教育权、人身权和财产权,权利主体则会提出申诉,主张权利,高等学校应当行使申诉处理权,履行保障义务。
三、高等学校学生申诉权主体的资格和范围
教育法规定受教育者享有针对受教育过程中学校的具体行政行为提出申诉或者提起诉讼的权利。一般意义上理解,高等学校学生作为特定的学生群体依法享有申诉权,明确这个特定群体的主体资格和范围,就是明确什么人哪些人在教育法规定的权益受到侵害时,依法可以提出申诉。
1.高等学校学生申诉权的主体资格条件:(1)国籍条件,高等学校学生申诉权的主体应当是中国公民;外国人或无国籍人在中国高等学校学习的,一般按照國际惯例给予国民待遇或最惠国待遇,他们可以享有中国公民享有的民事权利,并应当适用中国缔结或加入的多边或双边国际条约;(2)学籍条件,在中国境内依法设置的高等学校有学籍关系。学籍关系自发出录取通知(入学通知)时始,至发给学业证书(学历证书)、学位证书离开学校或被终止学籍关系并生效时止。基于法律规定和其他原因,军事院校,香港、澳门以及台湾的高等学校不在讨论之列。
2.高等学校学生申诉权主体范围。根据资格条件的限定,其范围应界定为在高等学校接受高等教育的受教育者,包括全日制本专科学生(预科生)、研究生(硕士、博士学位研究生和研究生班研究生等)、进修生以及访问学者;或者以函授等非全日制方式学习的学生。在地方普通高等学校培养的国防生依据《关于建立依托普通高等教育培养军队干部制度的决定》和普通高等院校学生管理规定管理。
四、高等学校学生申诉权的性质和权利要素
申诉权作为高等学校学生所享有的一项重要权利,权利性质具有多维性,主要权利要素的构成亦有特殊性。
1.高等学校学生申诉权是一项宪法性质的权利。申诉、控告的权利是宪法规定的公民享有的基本权利之一,依据宪法,《教育法》将申诉权作为受教育者享有的权利加以明确,高等学校学生作为受教育者和公民,依法享有申诉权。这项权利是法定而神圣的,尊重和保障高等学校学生的申诉权是十分必要的。
2.高等学校学生申诉权是一项相对权利。高等学校学生申诉权与物权不同,申诉权的实现不是依赖不特定人的不作为来实现的,而是需要同时具备三个条件:(1)自己积极的作为;(2)有特定的法律规定的义务人;(3)特定义务人的积极作为,申诉权的相对性说明特定义务人保障行为的重要性。
3.高等学校学生申诉权是一项程序性的权利。所谓程序性的权利是要求权和起诉权,学生的申诉权是要求相对方依照法定程序作出具体行政行为的权利,学生申诉的基本条件有四个方面:(1)学生认为学校的具体行政行为侵犯其合法权益;(2)其权益所受的侵害在教育法律规定的范围内;(3)有被申诉人;(4)要求遵循一定的法定程序。高等学校学生申诉的被申诉人和具体行政行为的权力人具有主体同一性,决定学校保障的复杂性。
4.高等学校学生申诉权的权力要素。权利的利益、主张、资格、权能和自由等五个要素中,高等学校学生申诉权的权利要素主要表现为利益、资格和主张,作为一种程序性权利,向相对方提出作为与不作为的要求和资格则显得更为重要。因此对程序性法律文本规范和如何执行规范的要求是严格的。
五、高等学校学生申诉权保障中的学生与学校的关系
高等学校学生申诉权的主体和相对方是确定具体的,而且地位不平等,所以,申诉法律关系是权利义务主体确定的相对性、隶属型法律关系,而且具有非诉讼、程序性含意。
1.高等学校学生作为申诉权利主体,是申诉法律关系的提起人。申诉法律关系是一种程序性法律关系,这种法律关系的产生非因法律事件而是因为法律行为,既学生认为学校具体行政行为而侵害自己的合法权益时,依法要求行为人撤销或变更具体行政行为引起的,但是这个法律关系的本质是实体利益的对立。而学生积极的申诉行为,是申诉权利实现的重要因素,也是申诉法律关系发展的促进因素,从这个意义上讲,学生作为申诉权利主体具有决定作用。
2.高等学校作为申诉权力主体,是申诉法律关系中利益的决定者。依照现行法律规定,高等学校应当成立“学生申诉处理委员会”,按照法定的时效期限作出复查决定,在处理申诉的过程中,学校作为强势主体,可以行使权力并造成依法可以推定的结果:(1)学生申诉处理委员会对申诉处理活动具有组织、指挥权,尽管这个权力必须依法行使;(2)申诉的复查决定由学生申诉处理委员会作出,其做出的决定将影响到申诉权利主体的利益,并决定其主张能否实现,尽管其决定也必须依法作出。因而,高等学校的申诉处理过程和复查决定对申诉人的利益有深刻影响。
3.两者之间的关系本质上是权利和权力的对立与平衡。(1)权利与权力冲突的根源。权利主体与权力主体之间的法律关系具有复杂性的特点,学生和高等学校之间存在教育法律关系,同时,也存在管理与被管理的不平等的行政法律关系。在高等学校,我们把这种管理关系直接描述成学生管理,“一般指学校或教育行政部门因履行教育职能,将学生的各方面的行为或活动进行组织、规范和控制等的总称”,不平等的法律地位是两个主体之间权利与权力冲突的根源。(2)权力主体行使行政处分权和行政决定权是对立的直接原因。权力主体意在按照确定的目的“组织、规范和控制”学生的行为和活动,如果权力主体行使处分权、决定权,将构成对学生权益的损益。权力主体违法具体行政行为会侵害权利主体利益,这是在高等学校学生申诉权利保障中学生与高等学校关系对立的直接原因。(3)依法合理处理申诉,是消弭学生与高等学校之间对立关系的决定因素,处理程序和复查决定的合法性,可以使权利主体理智地接受利益改变的结果,而合理性则会消除权利主体态度和情绪的失衡。依法合理地处理申诉可以消弭学生与高等学校之间的对立,达成平衡。
六、完善高等学校学生申诉权学校保障的思考
学校依法处理申诉并作出复查决定的规定,是高等学校学生两级申诉制度的重要组成部分,是教育法规定的学生受教育权救济制度的重要内容。高等学校学生申诉权学校保障的必要性、重要性和复杂性以及制定执行程序性法律规范的严肃性,客观上要求完善保障的程序性规范并能有效地适用规范。
1.正视现行教育法律规定中有关申诉内容的冲突与规范的缺失。《教育法》规定了受教育者具有申诉权利和申诉的范围,受教育者申诉的内容具有相对广泛性,根据第四十二条“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼”的规定,其申诉范围“不仅包括学生在接受教育过程中应享有的受教育权、升学权、公正评价权、隐私权、名誉权和荣誉权,而且还包括其他人身权和财产权。”《中华人民共和国高等教育法》(以下称《高等教育法》)原则规定了“高等学校学生的合法权益,受法律保护”。但是教育法律体系中部门规章层级的《学生管理规定》对申诉的范围作了限制,第六十条规定只“受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉”,即只允许对消入学资格、退学的行政决定和给予警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍等行政处分决定提出申诉。《学生管理规定》对适用主体范围也作了限制性规定,第二条将适用该规定的高等学校的受教育者限定为“接受普通高等学历教育的研究生和本科、专科(高职)学生”,将实际存在的接受非普通高等学历教育和非学历教育的学生排斥出主体之外。而且国家没有针对非普通高等学历教育和非学历教育学生的管理规范,上述规定与上位法冲突而且规范有缺失,需要依照《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的规定作出处理。
在现行法律框架下,学校应当按照《学生管理规定》的申诉范围和主体范围受理学生的申诉。第五十九条至第六十四条规定了学校告知可以申诉和申诉期限的义务、学校成立专门处理申诉机构、机构人员构成、受理范围、申诉的形式条件、处理时效和省级教育行政部门处理申诉权力以及时效等内容。但是没有规定处理委员会的人数结构、审议程序、作出复查决定的程序和监督程序,这些规范的缺失,影响公正、有效地处理学生的申诉。
2.在法治的原则下规范高等学校行使内部行政职权。就是通过规则治理来规范和约束高等学校行政管理行为,通过制定管理规则对学校行为准则予以明确。在现行法律规范下,学校应当依法完善学校保障学生申诉权的规章制度。《高等教育法》第41条赋予高等学校校长有制定学校内部规章制度的权力,学校可以补充制定有关学生申诉处理的规章制度,并应当体现确定性、合法性、联系性和简明性的要求。学校的规章制度需要进一步规范的内容:(1)学生申诉处理委员会的构成成分和人数。《学生管理规定》规定学生申诉处理委员会由“学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表”组成,没有规定构成人数。应当有构成人数的规定,构成人数必须是单数;构成人员应当有学校的法律顾问,并且所有成员与申诉案件没有利害关系;委员会成员由具备资格者担任,并多于15人;(2)实行一案一组制度,每案由5人组成案件处理组在委员会领导下工作,学生和学校可以各指定其中的2人,组长可以由学校的法律顾问担任;(3)听证制度,既受理学生书面申诉后,在规定审理时效期限内举行听证会。将举行听证会列为学生申诉处理委员的职责,听证过程中,相关人员可以就学校的决定发表意见,以明晰案件的情况;(4)调查制度,申诉处理委员会的案件处理组在事实有争议的情况下,应当重新调查,明确事实;(5)案件处理组的合议制度和复查决定的表决制度。案件处理组在讨论案件时,全体成员应当独立发表意见;在形成复查决定时,每人一个表决权,集体简单多数表决通过,表决意见要记录在案;(6)委员会成员的责任追究制度。为了保证委员会成员认真履行职责,避免疏于职守和蓄意枉法,侵害学生的合法权益,影响学校的声誉,学校应当追究有过错成员的责任,依法作出处理,以维护学生权利和学校的利益。
3.加强二级申诉制度中教育行政部门对学校处理申诉活动的监督。《学生管理规定》规定了学生对学校复查决定有异议时,向学校所在地省级教育行政部门提出申诉的时效和形式条件以及处理的时效等内容,这是学生申诉救济渠道中最后环节,学校处理学生的申诉,是自身的监督,其有效性是不充分的,省级教育行政部门应当规范处理学生申诉的规章制度,加强对学校的监督,公正维护学生和学校的合法权益。
有学者提出,在“教育行政部门申诉处理后,还应该为学生提供进一步的救济——行政复议”的构想。有几点值得探讨:(1)如果可以继续申请行政复议,那么就打破了行政复议不干预组织内部行政处分权和人事任免权的原则。(2)现行有关行政复议的法律规定“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的”,可以申请行政复议。依照有关司法解释的规定,学校可以列为被申请人。但是,申诉和申请行政复议是平行的救济制度,而不是连续救济,而且在受理范围上有交叉,并缺乏可操作的规范。(3)依据《教育法》的规定,学生的人身权和财产权受到侵害,可以通过提起诉讼(而非申诉)实现对自己权利的救济,但依照现行行政诉讼法律的规定,学校未依法保护学生受教育权没有被纳入行政诉讼范围,那么,就“要扩大学校纠纷的诉讼范围”。这些都需要有立法机构依据《立法法》规定的程序修改现行的法律。
参考文献:
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