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一、建立和完善农村社会保障制度的必然性
(一)社会保障制度本身的必然要求
1、农村社会保障制度是我国社会保障制度的重要组成部分。农业是国民经济的基础，农村人口占全国人口的大多数，只有农业的稳定发展才能使国民经济得到快速发展，才能保持全社会的稳定，没有农村社会保障的保障制度是不完善的。
2、公共财政职能的要求。从本质上说，社会保障制度的政策意义有两方面：一是作为一项有效的反萧条措施，以国家为主体而形成的“税收—支付”制度，承担起私人市场难以承担的社会责任，以维持社会的稳定及经济的正常发展；二是作为一种收入再分配的工具，通过“收—转移支付”的方式，在一定程度上解决贫富分配的差距问题。
3、农村社会保障制度的建立也是完善社会主义市场经济进一步改革与开放的需要，是对农民承担了一部分改革成本所进行的补偿。进入20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济框架的建立以及体制改革的深入，深层次的问题不断显现，各种矛盾的集中表现就是政府财政负担过重，赤字及国债规模的不断扩大。为了减轻财政负担，中央政府在诸多方面进行了改革，其中对农民利益影响很大的是粮食流通体制的改革。近几年来，农民的名义收入增长缓慢，而很多地区农民的实际收入呈负增长，这实际上就是农民为政府承担了一部分体制改革的成本。通过社会保障体系为生活困难的农村居民提供一部分必不可少的基本生活保障，既是对农民在政府新的制度安排中所造成的经济利益损失作出的补偿，同时也是政府部门义不容辞的责任。
4、我国全面实现小康社会的需要，也是体现社会公平和社会主义优越性的需要。缓和和解除贫困离不开社会保障。由于城乡二元结构和地区发展不平衡，我国的贫困人口主要集中在农村，尤其是集中在落后的西部农村。2005年底，全国农村的绝对贫困人口有2000多万，即使是初步解决了温饱的贫困人口，也还存在稳定脱贫、巩固温饱成果的问题。消除贫困是社会主义共同富裕目标的要求，是社会主义国家的责任，也是我国贫困公民应享有的权利。党的十六大和十届人大会议提出了全面建设小康社会重点和难点在农村。因此，在社会主义市场经济条件下，应充分发挥政府收入再分配的功能，加强农村社会保障制度建设，为消除绝对贫困、实现社会公平，提供制度保证。
5、加入WTO和经济全球化的需要。建立全面统一的社会保障体系是保证国家稳定、保障国家安全的需要。许多发达国家早已建立完善的社会保障体系，许多发展中国家也正在建立、完善。经济全球化和政治多极化的国际形势促使我们尽快建立农村社会保障制度，而加入WTO之后，我国农业要与发达国家的先进农业一起竞争，而我国农业在各方面都处于劣势。农民收入增加和农村就业形势面临压力，长期以来形成的隐性失业将严重增加。随着国外农产品的进入，这种收入和就业形势会越来越严峻。为了农民生活、生产以及社会稳定，健全的农村社会保障制度应该尽快建立。
(二)我国农村社会保障的现状
1、农村社会保障实施层次低、范围小、覆盖面窄。由于长期实行城乡分离的二元化体制，国家尚未具备把城乡社会保障制度统一起来的能力和条件，城乡社会保障出现巨大差别。占总人口70％左右的农民社会保障费支出仅占全国保障费总支出的11％，而占总人口30％的城镇居民却占全国社会保障费的89％。人均占有方面，城市人均社会保障费455元，农民仅人均15元，相差30倍；从覆盖面看，城市已达90％以上，而农村只有2．4％。实行承包制后，全国95％的农村已没有合作医疗。这种城乡社会保障发展不平衡的客观差距，极大地制约了农业生产的发展。
2、农村社会保障社会化程度低，保障标准低。由于国家对农村社会保障投入减少和近年来农民收入增长缓慢，农村社会保障集体统筹占集体提留的比例逐年减少，贫困户的集体补助减少，这样资金不足，导致农村社会保障功能脆弱，贫困和没钱治病状况没有得到根本性改变。农民因经济基础薄弱，又没有社会保障，因此当遇到天灾人祸往往导致倾家荡产，成为致贫乃至反贫的主要原因。由于资金不足，在社会福利设施和服务方面，农村的情况明显不如城市，这也是农村社会保障水平低的一個原因。
3、农村社会保障发展不平衡。主要表现为：一是农村社会保障发展水平不平衡。一般来说，经济较发达的东部地区，农村社会保障水平也较高；而经济不发达的西部地区，则集中了我国大多数贫困人口，许多人连温饱还未解决，农村社会保障水平仍然很低。二是农村地区各社会保障项目发展不平衡。大部分地区的农村社会保障项目不全，而且各项目间缺乏有机联系，未能形成配套，构不成整体优势。
4、农村养老、医疗、贫困问题亟待解决。主要表现为：一是我国人口老龄化比例比较高，而这些老年人大部分生活在农村。此外农村家庭规模和结构的变化使得家庭养老力不从心。二是农村有病不能医的状况普遍存在，农村医疗卫生机构设施比较简单，缺乏高水平的医护人员。三是贫富差距逐渐扩大，农民基本的物质、文化生活需要得不到保障。
二、我国农村社会保障制度目标模式的选择
农村社会保障制度要达到的社会目标是公平和大多数人享有基本权利；经济目标是收支方面的可持续性和对经济增长的激励作用；政治目标是不同人群利益关系的平衡及其连续性；最终目标模式是城乡一体化的统一模式。因此，在目标模式的选择上应遵循以下几个原则：
1、适应我国经济发展水平的原则。一个国家社会保障所提供的保障水平应与其经济发展水平相适应。当经济发展到一定阶段时，客观上就要求建立与经济能力相匹配的社会保障制度，同时要注意公平与激励之间的平衡，以及综合国力是否能够持续特定的保障水平。在发展我国社会保障体系的过程中，必须注意与我国的经济发展程度相适应，把握好“适度”的保障水平。高水平社会保障由于其需求的刚性，会使得国民收入中用于社会保障方面的开支所占比例越来越大，用于积累的部分相对缩小，从而会损害经济发展的基础。同时过高的保障水准降低了对劳动和私人积累的激励，从而削弱了经济增长的动力。
2、适应人口增长速度的原则。研究表明，人口增长与社会保障基金分配成反比，人均社会保障费用与人均国民收入成正比。众所周知，社会保障基金是社会保障的主要组成部分，而人口增长对社会保障基金有重要影响，其影响是通过影响人均国民收入的变化而发生的。社会保障基金本身是在分配过程中形成的，但该基金最终完全取决于劳动者创造的国民收入。在国民收入总量一定的情况下，人口总量愈多，则人均国民收入愈低，社会保障水平愈低；反之，则愈高。在人口总量一定的情况下， 国民收入总量愈多，则人均国民收入愈多，社会保障水平愈高；反之，则愈低。因此，根据我国的实际情况，要坚定不移地贯彻计划生育基本国策，严格控制人口过快增长，使人口数量增长与社会保障制度相适应。
3、公平与效率相合的原则。我国的社会保障制度应本着“效率优先，兼顾公平，以经济建设为中心”的方针，其目的是为完善市场经济，促进改革开放作贡献。新型的农村社会保障制度就是要有利于提高劳动效率，把提高效率的机制引入其中。效率是发展生产力的基础，是达到真正公平的桥梁，任何损害社会效率的行为都是损害公平的行为，一味强调公平而损害了效率，最终必将不公平，只有实现了公平，才能增加效率，最终达到高水平的公平。通过实现公平得到效率提高，通过效率的提高促进经济发展，通过经济发展为社会保障提供更充足的物质基础。要通过建立农村社会保障制度，充分地调动劳动者的积极性，鼓励他们勤奋劳动，不仅能获得较高的收入，而且可以通过较高的收入增加个人积累，使自己获得较高的社会保障。当然，在社会保障的不同领域，体现公平和效率的程度会各不相同，我们应根据具体情况进行区别对待。
4、短期与长期相结合的原则。从短期原则看，就是在短期内社会保障的收入必须抵得上它的支出，使社会保障能够及时发挥其保障人民基本生活需求，促进社会稳定的作用。各种社会保障的支出，应随着经济发展的不断提高和物价水平的上涨及时进行调整，不使领取保障金的人生活水平下降。从长期来看，就是要注意经济发展的趋势，正确预测社会保障对经济增长、产业结构、劳动供给、国际竞争力等的影响，防止出现保障不足和保障过分的局面，正确估计人口结构的变化，防止因老龄化、城市化而对社会保障系统造成冲击，进而影响国家的财政基础和经济发展。我国的社会保障应注意短期目标与长期目标相结合。目前我国社会保障范围还比较小，保障水平还比较低，在短期要尽量解决失业救济、扶贫和老年保险等问题，在长期要兼顾建立完善的和全面的社会保障体系的目标，并正确估计社会保障体系对中国未来经济发展的影响，避免西方发达国家在社会保障体系发展过程中所犯下的错误。
三、构建农村个人经济保障体系
(一)农村个人经济保障体系的初步构建
众所周知，我国最先发展的是城镇社会保障制度，经过多年的发展取得了一定的成就，但也暴露了一些问题，比如居民主体参与意识不强，对政府预期较大，保障水平低等，为了避免在建立农村社会保障制度过程中出现上述问题，我国应建立农村个人经济保障体系。所谓个人经济保障体系是指为个人生活提供经济保障的一组系统的制度性安排。具体来讲，作为一国公民或居民的个人在遭遇风险而发生经济困难时，可以依靠自身的财富积累或从他人那里获得物质帮助来应对这些困难，这些自身财富的积累或外部的物质帮助依赖于各项正式的或非正式的制度性安排，而此类制度性安排的整体则构成了一国的个人经济保障体系。
1、明确国家责任。国家责任主要在于：保障农民最基本的物质、文化生活需要。长期以来，无论城市还是农村，由于居民对政府提供保障的预期较高，导致了较高的缴费率，同时也给国家带来了巨大的财务压力。这样使得社会保障的覆盖面难以扩大，政府财政赤字规模持续扩大，在明确了国家的责任后，有利于减轻政府的压力，使政府有更多的时间、财力、物力投入到经济增长和社会进步方面。
2、明确个人责任。个人在政府提供基本生活保障的基础上，根据具体情况，每个人的保障水平与其自身的经济能力相适应。它的作用主要在于：(1)有利于提高农民生产、生活的积极性，使农民除了正常的农业收入外，还进行多种经营，通过多种渠道增加自己的合法收入，为个人的养老、医疗等奠定丰富的物质基础进而提高社会保障水平和社会的稳定。(2)有利于强化个人保障的主体意识，调动农民积极参与个人经济保障体系，同时农民的积极参与会对保障制度形成强有力的监督，提高制度的运行效率。
3、成立农村个人经济保障体系的管理机构。(1)管理机构的设置应做到“统分结合”。所谓“统”指建立统一的社会保障管理机构；所谓“分”是在统一管理的同时实行分工，即将行政管理、执行、监督机构分开，使之相对独立，相互联系，相互制约。(2)管理机构的设置应体现“多层性”。所谓“多层”是指管理机构的设置必须覆盖到中央、地方和基层，不能有一个环节脱钩。中央主要职能是对社会保障进行规划并负责制订有关法规、规章；地方机构则主要制订地方实施细则和补充规定；基层管理机构主要是认真执行各项规定，做好资金来源和日常支付工作。(3)管理机构的组织形式。在劳动和社会保障部下设的农村社会保险司应作为农村养老保险的最高管理机构；民政部则应负责农村最低生活保障，并展开救济工作；劳动部主要负责农村合作医疗制度的建立。当前，各县(市)级政府要尽快建立起与之相适应的专门机构，同时加强培训，不断提高人员的素质，提高管理水平，以促进农村社会保障工作的顺利进行。
(二)建立农村个人经济保障体系应注意的问题
1、农村社会保障体系的多层次性。从目前的实际出发，农村社会保障体系的建立，在坚持土地基本保障和发挥现有救济功能的同时，应着力解决好较为突出和紧迫的农村养老和医疗保障问题。在养老方面，建立家庭保障基础上的补充保险模式，应采取储备积累的方式，以个人账户为基础，有条件的地方，集体可以给予适当的补贴，政府在税收、基金保值增值等政策上给予优惠和扶持。在城乡一体化进程中，这种养老保险办法可以同城镇养老保险的个人账户和企业年金自然融合。在医疗方面，继续走新型合作医疗的道路，加强初级卫生保健制度建设。在经济条件允许的地方，引入保险机制，针对医疗保险中特别严重的道德风险和逆向选择现象，建立以“家庭账户”为基础的农村医疗保障模式，为城乡医疗保障制度接轨提供一个有效接口。
由于我国农村经济发展的地区不平衡，单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求，应建立以我国法定基本社会保障为主体，乡村集体保障和家庭储蓄保障并存的多层次的社会保障体系。
2、农村社会保障体系的法制建设。市场经济是法制经济，市场经济条件下的农村社会保障也应是法制化的保障。由于我国农村社会保障体系还不完备，特别是市场经济条件下的农村社会保障体系还处于试点摸索阶段，理论准备和实践经验都还不充分，因而我国农村社会保障还没有专门的法律，更没有形成法律体系。目前，我国农村，缺少专门的关于具体保障项目的法规，这使农村社会保障工作处于无法可依，无章可循的境地，严重影响了我国农村社会保障制度的完善和发展。因此，首先，必须加紧制定我国的社会保障基本法，在此基础上制定农村社会保障的子法和部门规章，尽快改变社会保障立法滞后的现状；其次，要抓紧地方立法，完善实施细则，使它们形成有机的法规体系，保障农村社会保障体系的健康、顺利发展。
3、加强农村社会保障体系监督。应建立政府、社会监督相结合的社会保障监督体系。政府监督应主要包括财政、税务、监察和审計等部门，社会监督主要包括社会中介机构、新闻媒体和社会公众等。在对社会保障的监督中，政府各部门和社会应发挥各自的作用，对社会保障政策执行、基金的运作、征缴、发放和管理等情况依法进行监督。财政部、劳动和社会保障部应负责拟订社保基金管理运作的有关政策，并对社保基金的投资运作和托管情况进行监管；中国证监会和中国人民银行应按照各自的职权对社保基金的经营活动进行监督；税务部门负责对社会保障税的稽查和监督，监察、审计等部门负责依法对社会保障政策执行和基金管理情况进行监督，对玩忽职守、徇私舞弊和贪污、挪用、扣押、拖欠社保资金等行为依法予以查处，防范和化解基金管理风险。同时建立社会保障基金的举报监督制度，动员社会各方面力量积极参与，保障基金的安全完整，推动社保基金征缴、支付和管理的规范化、制度化。
(作者单位：吉林大学经济学院)
(责任编辑：肖秋兰)
(一)社会保障制度本身的必然要求
1、农村社会保障制度是我国社会保障制度的重要组成部分。农业是国民经济的基础，农村人口占全国人口的大多数，只有农业的稳定发展才能使国民经济得到快速发展，才能保持全社会的稳定，没有农村社会保障的保障制度是不完善的。
2、公共财政职能的要求。从本质上说，社会保障制度的政策意义有两方面：一是作为一项有效的反萧条措施，以国家为主体而形成的“税收—支付”制度，承担起私人市场难以承担的社会责任，以维持社会的稳定及经济的正常发展；二是作为一种收入再分配的工具，通过“收—转移支付”的方式，在一定程度上解决贫富分配的差距问题。
3、农村社会保障制度的建立也是完善社会主义市场经济进一步改革与开放的需要，是对农民承担了一部分改革成本所进行的补偿。进入20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济框架的建立以及体制改革的深入，深层次的问题不断显现，各种矛盾的集中表现就是政府财政负担过重，赤字及国债规模的不断扩大。为了减轻财政负担，中央政府在诸多方面进行了改革，其中对农民利益影响很大的是粮食流通体制的改革。近几年来，农民的名义收入增长缓慢，而很多地区农民的实际收入呈负增长，这实际上就是农民为政府承担了一部分体制改革的成本。通过社会保障体系为生活困难的农村居民提供一部分必不可少的基本生活保障，既是对农民在政府新的制度安排中所造成的经济利益损失作出的补偿，同时也是政府部门义不容辞的责任。
4、我国全面实现小康社会的需要，也是体现社会公平和社会主义优越性的需要。缓和和解除贫困离不开社会保障。由于城乡二元结构和地区发展不平衡，我国的贫困人口主要集中在农村，尤其是集中在落后的西部农村。2005年底，全国农村的绝对贫困人口有2000多万，即使是初步解决了温饱的贫困人口，也还存在稳定脱贫、巩固温饱成果的问题。消除贫困是社会主义共同富裕目标的要求，是社会主义国家的责任，也是我国贫困公民应享有的权利。党的十六大和十届人大会议提出了全面建设小康社会重点和难点在农村。因此，在社会主义市场经济条件下，应充分发挥政府收入再分配的功能，加强农村社会保障制度建设，为消除绝对贫困、实现社会公平，提供制度保证。
5、加入WTO和经济全球化的需要。建立全面统一的社会保障体系是保证国家稳定、保障国家安全的需要。许多发达国家早已建立完善的社会保障体系，许多发展中国家也正在建立、完善。经济全球化和政治多极化的国际形势促使我们尽快建立农村社会保障制度，而加入WTO之后，我国农业要与发达国家的先进农业一起竞争，而我国农业在各方面都处于劣势。农民收入增加和农村就业形势面临压力，长期以来形成的隐性失业将严重增加。随着国外农产品的进入，这种收入和就业形势会越来越严峻。为了农民生活、生产以及社会稳定，健全的农村社会保障制度应该尽快建立。
(二)我国农村社会保障的现状
1、农村社会保障实施层次低、范围小、覆盖面窄。由于长期实行城乡分离的二元化体制，国家尚未具备把城乡社会保障制度统一起来的能力和条件，城乡社会保障出现巨大差别。占总人口70％左右的农民社会保障费支出仅占全国保障费总支出的11％，而占总人口30％的城镇居民却占全国社会保障费的89％。人均占有方面，城市人均社会保障费455元，农民仅人均15元，相差30倍；从覆盖面看，城市已达90％以上，而农村只有2．4％。实行承包制后，全国95％的农村已没有合作医疗。这种城乡社会保障发展不平衡的客观差距，极大地制约了农业生产的发展。
2、农村社会保障社会化程度低，保障标准低。由于国家对农村社会保障投入减少和近年来农民收入增长缓慢，农村社会保障集体统筹占集体提留的比例逐年减少，贫困户的集体补助减少，这样资金不足，导致农村社会保障功能脆弱，贫困和没钱治病状况没有得到根本性改变。农民因经济基础薄弱，又没有社会保障，因此当遇到天灾人祸往往导致倾家荡产，成为致贫乃至反贫的主要原因。由于资金不足，在社会福利设施和服务方面，农村的情况明显不如城市，这也是农村社会保障水平低的一個原因。
3、农村社会保障发展不平衡。主要表现为：一是农村社会保障发展水平不平衡。一般来说，经济较发达的东部地区，农村社会保障水平也较高；而经济不发达的西部地区，则集中了我国大多数贫困人口，许多人连温饱还未解决，农村社会保障水平仍然很低。二是农村地区各社会保障项目发展不平衡。大部分地区的农村社会保障项目不全，而且各项目间缺乏有机联系，未能形成配套，构不成整体优势。
4、农村养老、医疗、贫困问题亟待解决。主要表现为：一是我国人口老龄化比例比较高，而这些老年人大部分生活在农村。此外农村家庭规模和结构的变化使得家庭养老力不从心。二是农村有病不能医的状况普遍存在，农村医疗卫生机构设施比较简单，缺乏高水平的医护人员。三是贫富差距逐渐扩大，农民基本的物质、文化生活需要得不到保障。
二、我国农村社会保障制度目标模式的选择
农村社会保障制度要达到的社会目标是公平和大多数人享有基本权利；经济目标是收支方面的可持续性和对经济增长的激励作用；政治目标是不同人群利益关系的平衡及其连续性；最终目标模式是城乡一体化的统一模式。因此，在目标模式的选择上应遵循以下几个原则：
1、适应我国经济发展水平的原则。一个国家社会保障所提供的保障水平应与其经济发展水平相适应。当经济发展到一定阶段时，客观上就要求建立与经济能力相匹配的社会保障制度，同时要注意公平与激励之间的平衡，以及综合国力是否能够持续特定的保障水平。在发展我国社会保障体系的过程中，必须注意与我国的经济发展程度相适应，把握好“适度”的保障水平。高水平社会保障由于其需求的刚性，会使得国民收入中用于社会保障方面的开支所占比例越来越大，用于积累的部分相对缩小，从而会损害经济发展的基础。同时过高的保障水准降低了对劳动和私人积累的激励，从而削弱了经济增长的动力。
2、适应人口增长速度的原则。研究表明，人口增长与社会保障基金分配成反比，人均社会保障费用与人均国民收入成正比。众所周知，社会保障基金是社会保障的主要组成部分，而人口增长对社会保障基金有重要影响，其影响是通过影响人均国民收入的变化而发生的。社会保障基金本身是在分配过程中形成的，但该基金最终完全取决于劳动者创造的国民收入。在国民收入总量一定的情况下，人口总量愈多，则人均国民收入愈低，社会保障水平愈低；反之，则愈高。在人口总量一定的情况下， 国民收入总量愈多，则人均国民收入愈多，社会保障水平愈高；反之，则愈低。因此，根据我国的实际情况，要坚定不移地贯彻计划生育基本国策，严格控制人口过快增长，使人口数量增长与社会保障制度相适应。
3、公平与效率相合的原则。我国的社会保障制度应本着“效率优先，兼顾公平，以经济建设为中心”的方针，其目的是为完善市场经济，促进改革开放作贡献。新型的农村社会保障制度就是要有利于提高劳动效率，把提高效率的机制引入其中。效率是发展生产力的基础，是达到真正公平的桥梁，任何损害社会效率的行为都是损害公平的行为，一味强调公平而损害了效率，最终必将不公平，只有实现了公平，才能增加效率，最终达到高水平的公平。通过实现公平得到效率提高，通过效率的提高促进经济发展，通过经济发展为社会保障提供更充足的物质基础。要通过建立农村社会保障制度，充分地调动劳动者的积极性，鼓励他们勤奋劳动，不仅能获得较高的收入，而且可以通过较高的收入增加个人积累，使自己获得较高的社会保障。当然，在社会保障的不同领域，体现公平和效率的程度会各不相同，我们应根据具体情况进行区别对待。
4、短期与长期相结合的原则。从短期原则看，就是在短期内社会保障的收入必须抵得上它的支出，使社会保障能够及时发挥其保障人民基本生活需求，促进社会稳定的作用。各种社会保障的支出，应随着经济发展的不断提高和物价水平的上涨及时进行调整，不使领取保障金的人生活水平下降。从长期来看，就是要注意经济发展的趋势，正确预测社会保障对经济增长、产业结构、劳动供给、国际竞争力等的影响，防止出现保障不足和保障过分的局面，正确估计人口结构的变化，防止因老龄化、城市化而对社会保障系统造成冲击，进而影响国家的财政基础和经济发展。我国的社会保障应注意短期目标与长期目标相结合。目前我国社会保障范围还比较小，保障水平还比较低，在短期要尽量解决失业救济、扶贫和老年保险等问题，在长期要兼顾建立完善的和全面的社会保障体系的目标，并正确估计社会保障体系对中国未来经济发展的影响，避免西方发达国家在社会保障体系发展过程中所犯下的错误。
三、构建农村个人经济保障体系
(一)农村个人经济保障体系的初步构建
众所周知，我国最先发展的是城镇社会保障制度，经过多年的发展取得了一定的成就，但也暴露了一些问题，比如居民主体参与意识不强，对政府预期较大，保障水平低等，为了避免在建立农村社会保障制度过程中出现上述问题，我国应建立农村个人经济保障体系。所谓个人经济保障体系是指为个人生活提供经济保障的一组系统的制度性安排。具体来讲，作为一国公民或居民的个人在遭遇风险而发生经济困难时，可以依靠自身的财富积累或从他人那里获得物质帮助来应对这些困难，这些自身财富的积累或外部的物质帮助依赖于各项正式的或非正式的制度性安排，而此类制度性安排的整体则构成了一国的个人经济保障体系。
1、明确国家责任。国家责任主要在于：保障农民最基本的物质、文化生活需要。长期以来，无论城市还是农村，由于居民对政府提供保障的预期较高，导致了较高的缴费率，同时也给国家带来了巨大的财务压力。这样使得社会保障的覆盖面难以扩大，政府财政赤字规模持续扩大，在明确了国家的责任后，有利于减轻政府的压力，使政府有更多的时间、财力、物力投入到经济增长和社会进步方面。
2、明确个人责任。个人在政府提供基本生活保障的基础上，根据具体情况，每个人的保障水平与其自身的经济能力相适应。它的作用主要在于：(1)有利于提高农民生产、生活的积极性，使农民除了正常的农业收入外，还进行多种经营，通过多种渠道增加自己的合法收入，为个人的养老、医疗等奠定丰富的物质基础进而提高社会保障水平和社会的稳定。(2)有利于强化个人保障的主体意识，调动农民积极参与个人经济保障体系，同时农民的积极参与会对保障制度形成强有力的监督，提高制度的运行效率。
3、成立农村个人经济保障体系的管理机构。(1)管理机构的设置应做到“统分结合”。所谓“统”指建立统一的社会保障管理机构；所谓“分”是在统一管理的同时实行分工，即将行政管理、执行、监督机构分开，使之相对独立，相互联系，相互制约。(2)管理机构的设置应体现“多层性”。所谓“多层”是指管理机构的设置必须覆盖到中央、地方和基层，不能有一个环节脱钩。中央主要职能是对社会保障进行规划并负责制订有关法规、规章；地方机构则主要制订地方实施细则和补充规定；基层管理机构主要是认真执行各项规定，做好资金来源和日常支付工作。(3)管理机构的组织形式。在劳动和社会保障部下设的农村社会保险司应作为农村养老保险的最高管理机构；民政部则应负责农村最低生活保障，并展开救济工作；劳动部主要负责农村合作医疗制度的建立。当前，各县(市)级政府要尽快建立起与之相适应的专门机构，同时加强培训，不断提高人员的素质，提高管理水平，以促进农村社会保障工作的顺利进行。
(二)建立农村个人经济保障体系应注意的问题
1、农村社会保障体系的多层次性。从目前的实际出发，农村社会保障体系的建立，在坚持土地基本保障和发挥现有救济功能的同时，应着力解决好较为突出和紧迫的农村养老和医疗保障问题。在养老方面，建立家庭保障基础上的补充保险模式，应采取储备积累的方式，以个人账户为基础，有条件的地方，集体可以给予适当的补贴，政府在税收、基金保值增值等政策上给予优惠和扶持。在城乡一体化进程中，这种养老保险办法可以同城镇养老保险的个人账户和企业年金自然融合。在医疗方面，继续走新型合作医疗的道路，加强初级卫生保健制度建设。在经济条件允许的地方，引入保险机制，针对医疗保险中特别严重的道德风险和逆向选择现象，建立以“家庭账户”为基础的农村医疗保障模式，为城乡医疗保障制度接轨提供一个有效接口。
由于我国农村经济发展的地区不平衡，单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求，应建立以我国法定基本社会保障为主体，乡村集体保障和家庭储蓄保障并存的多层次的社会保障体系。
2、农村社会保障体系的法制建设。市场经济是法制经济，市场经济条件下的农村社会保障也应是法制化的保障。由于我国农村社会保障体系还不完备，特别是市场经济条件下的农村社会保障体系还处于试点摸索阶段，理论准备和实践经验都还不充分，因而我国农村社会保障还没有专门的法律，更没有形成法律体系。目前，我国农村，缺少专门的关于具体保障项目的法规，这使农村社会保障工作处于无法可依，无章可循的境地，严重影响了我国农村社会保障制度的完善和发展。因此，首先，必须加紧制定我国的社会保障基本法，在此基础上制定农村社会保障的子法和部门规章，尽快改变社会保障立法滞后的现状；其次，要抓紧地方立法，完善实施细则，使它们形成有机的法规体系，保障农村社会保障体系的健康、顺利发展。
3、加强农村社会保障体系监督。应建立政府、社会监督相结合的社会保障监督体系。政府监督应主要包括财政、税务、监察和审計等部门，社会监督主要包括社会中介机构、新闻媒体和社会公众等。在对社会保障的监督中，政府各部门和社会应发挥各自的作用，对社会保障政策执行、基金的运作、征缴、发放和管理等情况依法进行监督。财政部、劳动和社会保障部应负责拟订社保基金管理运作的有关政策，并对社保基金的投资运作和托管情况进行监管；中国证监会和中国人民银行应按照各自的职权对社保基金的经营活动进行监督；税务部门负责对社会保障税的稽查和监督，监察、审计等部门负责依法对社会保障政策执行和基金管理情况进行监督，对玩忽职守、徇私舞弊和贪污、挪用、扣押、拖欠社保资金等行为依法予以查处，防范和化解基金管理风险。同时建立社会保障基金的举报监督制度，动员社会各方面力量积极参与，保障基金的安全完整，推动社保基金征缴、支付和管理的规范化、制度化。
(作者单位：吉林大学经济学院)
(责任编辑：肖秋兰)