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摘要：南宋开庆年间，潮州知州林光世组织了一次针对潮州西湖的风景营治。通过运用历史文献分析法，详细探讨了林光世营治潮州西湖的目的、建设内容、管理工具、管理机构、管理程序和建设制度等相关内容。林光世营治潮州西湖过程中所呈现的工程量计算、工程预算管理、浚湖卫城局、工程审批、田亩征用、财政支付、勒石公示等相关内容，都深刻反映了古代公共管理在州府园林营治中的作用。进而认为，包括潮州西湖在内的州府园林的营治，得到了古代州府城市在公共管理上的支持。这种公共管理的介入，是古代州府园林公共性特征的一种表现。
关键词：州府城市;林光世;潮州西湖;公共性;古典公共园林
中图分类号：TU986
文献标志码：A
文章编号：1671-2641（2021）04-0053-05
收稿日期：2021-02-26
修回日期：2021-04-07
Abstract： During the years of Kaiqing in the Southern Song Dynasty， Lin Guangshi， the prefect of Chaozhou， conducted a landscape development of the Chaozhou West Lake. Through the analysis of historic literatures， this paper discusses several aspects of the development of Chaozhou West Lake by Lin Guangshi in details， namely intentions， contents， managerial tools， administrative authorities， management process and institutions. The development process demonstrates calculation methods of construction quantities， management of construction budget， Lake Dredging and City Protection Authority， project authorization， farmland requisitions， fiscal expenditure， and promulgation on stone tablets， which indicate the effect of public administration in the development of classical municipal landscape. The paper further concludes that， taking Chaozhou West Lake as an example， municipal landscape has received support from the public administrations of ancient state capitals. The involvement of public administrations implies the publicity of ancient classical municipal landscape.
Key words： State capital; Lin Guangshi; Chaozhou West Lake; Publicity; Classic public gardens
我国古典园林是否存在公共园林的发展形式，虽然目前还尚未有相对统一的结论，但一直是园林史研究的前沿领域。周维权先生虽指出清代公共园林营造的3种形式，但仅作举例说明，并未对古典公共园林的概念本身展开完整论述[1]。
古典园林中关于私家园林、皇家园林的分类，实际都是基于权属。由于权属关系有公私之分，从这个角度理解，皇家园林也是一种私属于皇室的园林形式。因此可以在逻辑上进行简单推断：“公共”的概念是相对于“私人”而存在的，既然古代中国存在私家园林，那么对应也会存在公共园林形式。此外，园林的公共性和公共园林是两个层次的概念，具有公共性质的园林未必是公共园林。并且，公共概念具有古典和现代的区分，古典意义上和现代意义上的公共园林也会存在认识上的不同。
所以，判断古代公共园林的标准应该聚焦其实质：1）权属关系;2）公共机构对其进行的公共营造和管治;3）服務和使用上的公共特征。
从上述三点来观察，权属关系实际决定了园林的营造主体，而园林的营造主体又进一步影响了园林的各种特征。在私家园林的营造中，园主的审美、财富、社会地位起到了至关重要的作用。与之类比，我国古代公共园林的建设活动也需要有一个“园主”来组织，其实际指向的便是古代地方州府行政机构及主要行政官员。
南宋庆元五年（1199年），潮州知州林?对潮州西湖山水共同营治的成果确立了古代潮州“湖山伴城”的基本形态。林?之后潮州西湖还进行了数次营治，“湖山久堙塞，亭亦废。孙侯叔谨，复加疏治，筑湖心故亭，扁以瀛岛。丙午，陈侯，重建放生亭，寻皆颓圯。开庆已未，林侯光世浚旧湖，开新湖，亭馆相望，遂为登览之胜处”[2]506。由此可知，林光世针对潮州西湖的营治，是在前代林?、孙叔谨、陈宏规等多任潮州知州基础上的延续。
从历史来看，在潮州西湖发展演化的进程中，包括林光世在内的历代潮州地方官员们针对潮州西湖的公共治理行为，从根本上体现了潮州西湖的公共性。
1公共功能的考虑
1.1放生池功能延续
南宋绍兴十三年（1143 年），潮州官员奉诏“访唐旧迹，置放生池。申严法禁，以敦忠厚之风”。此时，南宋政权刚刚稳定，大规模的建设还未能展开，潮州官员就在西湖山麓简单营治了一个“仅存步亩”的放生池，“莲沼以奉约束”[3]82。 开庆元年（1259年），林光世在前任的基础上开始继续进行潮州西湖的营治。放生池功能的延续实质是出于政治考量。根据《宋刑统·擅兴律》的法条文，兴造工程项目要求上报。由于以为皇上营造放生池的名义能够获得更强的建设合法性，从而得到朝廷的批复，宋代大多数城湖的营治都是以此为名而向上申报，如赵汝愚营治福州西湖、张拭营治桂林西湖等。
根据林光世《浚湖铭》的记载，对潮州西湖营治的起因是其作为放生池，淤塞到还不足“一弓”的距离①。林光世作为臣子，有职责进行放生池的营治，“小臣光世，职勤华封”。而营造放生池的功德自然是属于天子。林光世在《浚湖铭》中表达了自己的心迹，“山川之气，斯焉会通。美归天子，谶应三公”[4]189。
1.2生产灌溉
实际上，从整个营治工程的结果来看，潮州西湖下游的农业生产灌溉，才是林光世营治潮州西湖的主要目的。林光世对西湖的营治主要为疏浚了原有的西湖，扩大了湖面，以及在西湖的南端增设了闸调蓄，“复于堰尾设一闸，以防湖水之浅”[2]。水闸的存在，基本稳定了潮州西湖的水面范围。林光世此次疏浚之后，将潮州西湖连通了三利溪，潮州西湖“自此灌西关外北廂陈桥、八家尾、仙子围、七圣庙、新埔、南廂、马围等七乡田一千九百五十余亩”[5]。
南宋时期，有早熟特点的占城稻已经开始在南方地区种植[6]，潮州的地理条件可以实现一年两熟的耕作模式，但是需要足够的灌溉用水和肥料。根据宋代亩制，1950亩折算约为现时1716亩（1.144 km2）。根据《广东省一年三熟灌溉定额》[7]，一年两熟的水稻灌溉定额为324～
616 m?/亩·年，故取均值470 m?/亩·年，估算出宋代潮州西湖下游田亩每年灌溉用水需求约为80万m?，则一季的灌溉总需水量大致为40万m?。根据卢青青估测的宋代潮州西湖的水面面积约为15万m2[5]，以平均水深2 m计算出其总库容为30万m?②。由此推断，在极端天气情况下，将潮州西湖的湖水全部用来灌溉，大概率可以保障其下游田亩一季稻作的生产。
虽然真实情况还要考虑渠道渗水、蒸发量等数据，会更加复杂，但依然可以认为，林光世营治后潮州西湖的蓄水量和下游的灌溉田亩之间存在一个科学意义上的匹配关系。
1.3风景建设与游赏
林光世疏浚之后，潮州西湖的水面自北向南，总共约为“回环十里”。这个尺度大致是宋代潮州城与西湖山水所覆盖的游览尺度。林光世在西湖上建造虹橋，“爰作飞桥，仰像流虹”[4]189;在湖面栽荷，沿岸植柳，“栽花种柳，隐映蕖荷”[2]506。湖上亭桥交错，湖边则建有各类佛寺和道观。根据南宋端平二年（1235年）《潮州图经》记载，潮州西湖周边分布的寺观庙宇大致有二圣宫、东岳宫、净慧寺、五王庙、万寿庵等[8]。湖光山色间，波光粼粼，晴雨风月皆宜游赏。
这些山水、建筑、石刻等组成的风景胜迹，引得游人如织。“彩舫往来其间，夹岸游人，观者如织。湖以北水光轩辖，亭桥间错，视前已未景象，已不侔矣” [1]506。林光世认为，经由他营治之后的潮州西湖，美景足以和帝城临安的杭州西湖媲美，“帝城景象，俨在目中。谁谓潮州，亦广之东”[4]189。
营治功成不久，林光世便调回临安。林光世在《浚湖铭》中直言，虽然不舍此间湖山美景，惟君命需要遵从。他希望潮州西湖的山水空间能遗留千年，往后的人们在此游赏时，不要忘了他这个“衰翁”[4]189。
显然，林光世此次针对潮州西湖的营治是一次城市近郊农业生产设施结合山水风景的公共建设行为。在营治过程中，林光世设立了管理工程实施的“公共机构”—浚湖卫城局，此则更为深刻地体现了潮州西湖的公共特征。
2管理机构的设立
2.1行政官员的职责
宋代对于地方行政官员有着十分明确的考核标准。北宋元祐四年（1089年），朝廷颁布了“四善三最”作为州、县两级长官的考核标准，“考守令以善最，德义有闻，清慎明着，公平可称，恪勤匪懈，为四善。狱讼无冤，催科不扰，为治事之最;农桑垦殖，水利兴修，为劝课之最;屏除奸盗，人获安处，赈恤困穷，不致流移，为抚养之最”[9]。宋徽宗时期又将“四善四最”的考核用于州官。南宋绍兴二年（1132年）制订了《守令课》《县令课》来考核州县官员。
这些考核内容，对州府近郊的空间形态管治，有着直接或者间接的联系，尤其是农桑垦植、野无旷土、水利兴修和民赖其用。地方行政主官有责任发展地方的农业生产，维持地方的社会稳定。林光世在周密思虑后作出营治潮州西湖的决策：修筑堤闸，保护潮州西侧的城乡，将河流导入城中，给下游提供灌溉用水，“爰筑修堤，尽护西墉。导合众流，至于坤宫。外固吾圉，远折遐冲”[4]189。同时为了确保其得以施行，林光世设立了浚湖卫城局来管理工程的建设。
2.2浚湖卫城局的设立
目前，我国各级地方政府职能部门基本以“局”为称谓，主管园林事务的部门称为园林局。在宋代，有慈幼局、和剂局、浮梁瓷局这样以“局”为名的官方机构设置。开庆元年林光世疏浚潮州西湖的具体工作，是由浚湖卫城局作为主体来完成的。
林光世设立的浚湖卫城局主要构成人员有：浚湖修造张坦李、监督迪功郎潮州潮阳县主簿权司法兼佥厅林、监修迪功郎奏辟潮州节制司准备差遣兼佥厅胡、监督文林郎判惠州军事升用兼本州佥厅赵、监督文林郎新知韶州乳源县主管劝农公事兼军正赵、知郡节制国史刑部林[4]193。
其中，文林郎和迪功郎都是职衔。根据明代《永乐大典》的记载，一位文林郎是寓公乳源令赵时憺，负责浚湖;一位迪功郎是前揭阳尉兼佥胡似翁，负责增湖[2]506。赵时憺负责浚旧湖，所以林光世在《浚湖铭》中指出，“保魁憺尹，实肇浚功”[4]189。保魁指的是宋代保甲制中的保长，寓公指的是寄寓此地，所以赵时憺原是潮州一地的保长，后被任乳源令，但是还暂居在潮州，负责浚湖工作。这样的情况在明代唐伯元疏浚潮州西湖时亦有出现。另外两位参与营治的迪功郎林、文林郎赵身份未能查证。而张坦李①只是浚湖修造，并无功名，应该是整个项目的工程负责人。 从浚湖卫城局主要成员的身份构成来看，除负责修造的张坦李之外，均为政府官员，大致能说明这个机构的官办性质，其运作机制分析如图1所示。从公共工程项目建设管理的实际来认知，浚湖卫城局应该至少包含着3个公共职能：1）项目审批;2）项目收支;3）工程建设的组织和管理。
3公共管理的介入
3.1工程管理
根据《宋刑统·擅兴律》“兴造料请工作不如法”[10]的律法条文，要求工程建设需要上报，并且按照合乎要求的工法和工料来进行。依照《营缮令》的要求②，虚报预算是违法的事情。从工程管理的角度，公共机构对工程进行管理需要明晰工程的方案、材料、工法以及预算，而实现明晰的预算管理需要进行工程量计算。南宋淳熙十年（1183年），朱熹与赵汝愚书信讨论营湖之事，就曾指出需要详细计算工程量，“去冬见议开湖事，熹谓须先计所废田若干，所溉田若干，所用工料若干，灼见利多害少，然后为之”[11]。
林光世营治潮州西湖的工程量相关数据有：赵时憺浚湖的部分为“浚河筑堤计伍伯叁拾余丈”，胡似翁增湖的部分为“堤丈尺周围，计九百七十有奇”。两项合计总长度接近5 km，林光世在《浚湖铭》中也提及“回环十里”。此外，湖末尾设有闸口，湖中间建有亭桥。
工程量准确计算需要测量图纸和工程设计图纸，工程图纸是公共机构介入工程管理的技术支撑。宋代对于工程图纸有着明确的管理要求，如北宋《农田利害条约》中就要求兴造水利设施要有预算，“即计所用工料多少”，同时要有图档报送，“具为图籍申本州”，然后再报请审批“勾官”[12]。
从现存大量宋代界画来看，其表达接近于轴测图，已经可以相对清晰地表达工程上的尺度关系。迪特·库恩（Dieter·Kuhn）认为宋代在各个领域都有着十分强的图示表达能力[13]。在更早期的唐代，李渤营治桂林隐山时便记载庆云亭建设有图纸审批的事宜，“州吏请图以献之，公允而不阻。既而亭构，因目之为庆云亭”[14]。这说明了宋代可能已经存在着依靠工程图纸进行审批决策的制度。
由此时的制度、技术条件和林光世营湖信息来看，此次建设应该是有工程图纸，并根据图纸进行了工程管理。根据宋代的要求，结合工程项目建设管理的实际情况，推测审批制度如图2所示。
图纸成果还可以运用在对土地界限的权属认定。宋代官方会将田亩信息造册登记为《砧基簿》存档。林光世增大湖面是征用潮州西湖南側的田亩，将其“照簿豁销”，并将民户手上的田契“毁抹”，将全部案券漆封装盒后，“寄军资库讫”[4]193。这个“簿”就是《砧基簿》，这也意味着官方有图档详细记载着营湖之前被征用的田亩状况。
3.2田亩征用
开庆元年（1259年）潮州知州林光世营治西湖时，发现在西湖南边，有“田属豪户三十八家”。这些田亩是私人所有，并不在原先预计的工程建设范围之中，但是为了潮州西湖的营治，潮州官府就计算增加建设范围所需的费用，购买他们的田土，“郡计浮费，依元直售之”，共“计缗钱叁千叁伯八十一贯足，田种若干，详附左方故不书。豪户乐”[2]506。这个“详附左方故不书”指的是《浚湖卫城局勒石》中记载的征用田亩信息：
“今且买到湖头田园添浚湖产钱数十顷：王宅田坐钱六百七十二贯足，该共钱四十八文三分六厘五毫。倪宅田坐钱一百四十二贯足，该共钱二十九文。黄宅田坐钱一十二贯足，该产钱二百文。林宅田坐钱一千一百贯足，该钱一百八十一文。陈宅田地坐钱四百七十贯足，该产钱六十五文。施宅田坐钱五十二贯足，该产钱十文。夏宅田园一百七十一贯足，产钱三十文。赵宅田坐钱五十贯足，该产钱八文。林宅田坐钱一百六十贯足，产钱三十二文。赵宅田钱一百四十贯足，产钱三十二文。谢家田钱一百一十九贯足，产钱三十五文。郑家田钱四百六十二贯足，产钱六十三文。杨家田园钱五十五贯足，产钱五文。卢家园四十一贯足，产钱六文。以上共坐钱三阡柒百单八贯文足，总产钱五百叁十四文五分六厘五毫。”[4]193
将上面的数据核算后，与《永乐大典》的相关内容进行比对分析（表1），发现这些数据之间的细节存在问题。这些谬误和缺失的部分已经无法查证，但是大致可以匹配。
从数据比对和《浚湖卫城局勒石》《永乐大典》的表述来看，“坐钱”“田钱”所指就是由财政支出的买田之钱，“产钱”指针对土地中产出的税赋。宋代有着严格的户籍管理制度，按有无田产分为“主户”（地主、自耕农）和“客户”（佃农），主户按资产丰盈程度分五等计算税收。所以征用田产后还要免除附在这户人家上的这部分地产的纳税。
南宋潮州白丁岁贡五贯，但“每客户或每白丁一年决不可能出钱1贯足，还纳米折钱四贯省”[15]。此次征用田亩，补偿最多的林宅1 100贯是白丁岁贡的220倍，说明在林光世主持下，这些田户仍能保证财产权利，自是“豪户乐”。
林光世动用公共财政购买田亩用来扩大湖面，说明了其针对潮州西湖的营建行为是一种公共行为。这类似于现代行政机关因公共利益，在进行公共项目时，对土地进行有偿征用。
此次林光世营湖过程中，公共财政全面介入，除了征用田亩外，浚湖、增湖的工程建设都是由公共财政支付。
3.3 财政支付
韦雨涓认为，“中国古代公共园林一般由官府出资或者官吏地方士绅号召出资修建”[16]。更加具体来看，大致有4种情况：1）官府全部出资;2）官府以征役的方式饬令民户出资或出工;3）官府与士绅合资;4）官员捐资。官府全部出资建设的情况在历史记载中不多见，林光世此次营湖，从征用田亩到工程建设，均列明了财政资金支付多少，是一次观察古代营湖公共投入的难得例证。
“兴工于是年二月，浚河筑堤计伍伯叁拾余丈，费公帑缗钱贰仟叁伯肆拾伍贯，寓公乳源令赵时憺董之。”“此田为增湖设，相率而从申，命前揭阳尉兼佥胡似翁董其事，浚筑费较初役倍焉。堤丈尺周围，计九百七十有奇。荷锸之夫群趋相役。”[2]506 此次浚湖使用了“公帑”，“公”指代钱来自公使库，其是宋代地方政府储存用于官员公务消费的公使钱和公使物的仓库。“宋代军资库、公使库的钱物属于‘系省’留在地方的财赋，在名义上属于中央，原则上支用权归属朝廷，地方不得随意支用”[17]。潮州设有公使库，林光世是浚湖卫城局诸人中唯一可以拨付这笔资金的人。
此次营湖的支出由田亩征用、浚湖、增湖3项合计，耗费潮州一地的财政约为11 000贯。这个费用在南宋潮州已经非常可观了。绍定二年（1229年），孙叔谨将潮州一年的财政盈余用来免除州郡第六等盐役，这笔费用共计11 700贯左右[3]123。二者相去30年，大致比对判断，林光世此次营湖耗费了整个潮州一年的财政盈余。
由此可见，古代营湖花费极大，如林光世此次营湖大约需要用潮州一地岁入来支撑，倘若营湖之后没有显著增加效益，这项工作就是亏损的。这也是为什么明代《永乐大典》中记载的湖泊陂塘成千上万，许多山水风景极佳，但是多数都在“湖田相争”的历史进程中湮灭为田，无法进一步转化成可供公众游览的风景空间。古代州府城市近郊城湖则往往可以保有一二，根源在于其与所在州府城市紧密关联，更容易得到来自州府城市的公共财政支持，进而迭代建设，城湖共进，最后转化成风景空间。古代州府城市的行政机构是整个营湖过程中最直接的组织者（管理）、投资者（财政投入）和受益者（税收）。如果湖泊无法获得所在州府城市的管理资源和投资，那么其结局必然是湮灭于历史中。
3.4“公示”
《浚湖铭》和《浚湖卫城局勒石》被刻在西湖山上。这样的事情在宋代还比较常见，如庆元五年（1199年）林?营治潮州西湖时，许蹇记文也是被刻于潮州西湖山中，现在潮州西湖还留有遗迹。
勒石、刻石是对主持营治之人功绩的肯定，特别是此次浚湖卫城局勒石的落款，显然代表着官方，本身是一种带有法律意义的告示。倘若代入当时所处的社会环境，实质可以引申理解为一种“公示”—对潮州一地百姓的告知：这块田亩官府已经给钱征用了，征用之后就是官府所有，和之前的户主没有权属关系，不许其他人再随意占用为田了。
4结论：公共管理的风景
林光世作为潮州一地的行政主官，对营治潮州西湖一事，负有决策、管理、监督上的责任。浚湖卫城局作为此次承担潮州西湖营治的办事机构，使用了公共财政，具有公共管理机构的特征。林光世认为营治之后的潮州西湖风景足与杭州西湖、颍州西湖媲美，“方之杭颍，识者莫辨”。林光世营治的本意“非特为游观”，而是包含了地方治理的考量，“设深池高垒，亦可壮一方堡障。自为记云” [2]506。
显然，林光世营治潮州西湖是出于公共利益的考量。营治包含营造和治理两个内容：营造需要对潮州城市与山水的关系，从功能、形式和工程建设上都作出具体安排;治理则意味着这是一级地方政府的施政行为，需要公共管理和财政的介入支持。
宋代法律法规的基本要求，林光世等作为潮州主要行政官员的决策，浚湖卫城局作为管理机构的设立以及对具体事项的处理，均说明了此次营治具有十分强的公共介入。特别是浚湖卫城局，展示了此次营治潮州西湖的管理机构的内部层级和人员构成。这些实际都说明了潮州西湖是一个被公共机构所管理的公共风景园林，是相对于私家园林的一种“公家园林”。
当前，针对我国古代公共园林的研究，还缺乏探讨营建主体的研究成果。林光世营治潮州西湖的过程，大致提示了古代营治此类城湖很可能存在着对应的公共管理机构和建设模式。这有助于进一步探讨我国古代公共园林的建设管理模式。
注：图片均为作者自绘。
参考文献：
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作者简介：
林广臻/1986年生/男/海南万宁人/博士/中恩工程技术有限公司（广州 510640）/副总工程师/研究方向为风景园林历史理论、风景园林规划设计
陆琦/1956年生/男/上海人/博士/华南理工大学建筑学院（广州 510640）/教授/研究方向为风景园林历史理论、风景园林规划设计
林颖/ 1991年生/男/广东潮州人/硕士/华南理工大学建筑设计研究院有限公司（广州 510640）/专业方向为城市与建筑设计
关键词：州府城市;林光世;潮州西湖;公共性;古典公共园林
中图分类号：TU986
文献标志码：A
文章编号：1671-2641（2021）04-0053-05
收稿日期：2021-02-26
修回日期：2021-04-07
Abstract： During the years of Kaiqing in the Southern Song Dynasty， Lin Guangshi， the prefect of Chaozhou， conducted a landscape development of the Chaozhou West Lake. Through the analysis of historic literatures， this paper discusses several aspects of the development of Chaozhou West Lake by Lin Guangshi in details， namely intentions， contents， managerial tools， administrative authorities， management process and institutions. The development process demonstrates calculation methods of construction quantities， management of construction budget， Lake Dredging and City Protection Authority， project authorization， farmland requisitions， fiscal expenditure， and promulgation on stone tablets， which indicate the effect of public administration in the development of classical municipal landscape. The paper further concludes that， taking Chaozhou West Lake as an example， municipal landscape has received support from the public administrations of ancient state capitals. The involvement of public administrations implies the publicity of ancient classical municipal landscape.
Key words： State capital; Lin Guangshi; Chaozhou West Lake; Publicity; Classic public gardens
我国古典园林是否存在公共园林的发展形式，虽然目前还尚未有相对统一的结论，但一直是园林史研究的前沿领域。周维权先生虽指出清代公共园林营造的3种形式，但仅作举例说明，并未对古典公共园林的概念本身展开完整论述[1]。
古典园林中关于私家园林、皇家园林的分类，实际都是基于权属。由于权属关系有公私之分，从这个角度理解，皇家园林也是一种私属于皇室的园林形式。因此可以在逻辑上进行简单推断：“公共”的概念是相对于“私人”而存在的，既然古代中国存在私家园林，那么对应也会存在公共园林形式。此外，园林的公共性和公共园林是两个层次的概念，具有公共性质的园林未必是公共园林。并且，公共概念具有古典和现代的区分，古典意义上和现代意义上的公共园林也会存在认识上的不同。
所以，判断古代公共园林的标准应该聚焦其实质：1）权属关系;2）公共机构对其进行的公共营造和管治;3）服務和使用上的公共特征。
从上述三点来观察，权属关系实际决定了园林的营造主体，而园林的营造主体又进一步影响了园林的各种特征。在私家园林的营造中，园主的审美、财富、社会地位起到了至关重要的作用。与之类比，我国古代公共园林的建设活动也需要有一个“园主”来组织，其实际指向的便是古代地方州府行政机构及主要行政官员。
南宋庆元五年（1199年），潮州知州林?对潮州西湖山水共同营治的成果确立了古代潮州“湖山伴城”的基本形态。林?之后潮州西湖还进行了数次营治，“湖山久堙塞，亭亦废。孙侯叔谨，复加疏治，筑湖心故亭，扁以瀛岛。丙午，陈侯，重建放生亭，寻皆颓圯。开庆已未，林侯光世浚旧湖，开新湖，亭馆相望，遂为登览之胜处”[2]506。由此可知，林光世针对潮州西湖的营治，是在前代林?、孙叔谨、陈宏规等多任潮州知州基础上的延续。
从历史来看，在潮州西湖发展演化的进程中，包括林光世在内的历代潮州地方官员们针对潮州西湖的公共治理行为，从根本上体现了潮州西湖的公共性。
1公共功能的考虑
1.1放生池功能延续
南宋绍兴十三年（1143 年），潮州官员奉诏“访唐旧迹，置放生池。申严法禁，以敦忠厚之风”。此时，南宋政权刚刚稳定，大规模的建设还未能展开，潮州官员就在西湖山麓简单营治了一个“仅存步亩”的放生池，“莲沼以奉约束”[3]82。 开庆元年（1259年），林光世在前任的基础上开始继续进行潮州西湖的营治。放生池功能的延续实质是出于政治考量。根据《宋刑统·擅兴律》的法条文，兴造工程项目要求上报。由于以为皇上营造放生池的名义能够获得更强的建设合法性，从而得到朝廷的批复，宋代大多数城湖的营治都是以此为名而向上申报，如赵汝愚营治福州西湖、张拭营治桂林西湖等。
根据林光世《浚湖铭》的记载，对潮州西湖营治的起因是其作为放生池，淤塞到还不足“一弓”的距离①。林光世作为臣子，有职责进行放生池的营治，“小臣光世，职勤华封”。而营造放生池的功德自然是属于天子。林光世在《浚湖铭》中表达了自己的心迹，“山川之气，斯焉会通。美归天子，谶应三公”[4]189。
1.2生产灌溉
实际上，从整个营治工程的结果来看，潮州西湖下游的农业生产灌溉，才是林光世营治潮州西湖的主要目的。林光世对西湖的营治主要为疏浚了原有的西湖，扩大了湖面，以及在西湖的南端增设了闸调蓄，“复于堰尾设一闸，以防湖水之浅”[2]。水闸的存在，基本稳定了潮州西湖的水面范围。林光世此次疏浚之后，将潮州西湖连通了三利溪，潮州西湖“自此灌西关外北廂陈桥、八家尾、仙子围、七圣庙、新埔、南廂、马围等七乡田一千九百五十余亩”[5]。
南宋时期，有早熟特点的占城稻已经开始在南方地区种植[6]，潮州的地理条件可以实现一年两熟的耕作模式，但是需要足够的灌溉用水和肥料。根据宋代亩制，1950亩折算约为现时1716亩（1.144 km2）。根据《广东省一年三熟灌溉定额》[7]，一年两熟的水稻灌溉定额为324～
616 m?/亩·年，故取均值470 m?/亩·年，估算出宋代潮州西湖下游田亩每年灌溉用水需求约为80万m?，则一季的灌溉总需水量大致为40万m?。根据卢青青估测的宋代潮州西湖的水面面积约为15万m2[5]，以平均水深2 m计算出其总库容为30万m?②。由此推断，在极端天气情况下，将潮州西湖的湖水全部用来灌溉，大概率可以保障其下游田亩一季稻作的生产。
虽然真实情况还要考虑渠道渗水、蒸发量等数据，会更加复杂，但依然可以认为，林光世营治后潮州西湖的蓄水量和下游的灌溉田亩之间存在一个科学意义上的匹配关系。
1.3风景建设与游赏
林光世疏浚之后，潮州西湖的水面自北向南，总共约为“回环十里”。这个尺度大致是宋代潮州城与西湖山水所覆盖的游览尺度。林光世在西湖上建造虹橋，“爰作飞桥，仰像流虹”[4]189;在湖面栽荷，沿岸植柳，“栽花种柳，隐映蕖荷”[2]506。湖上亭桥交错，湖边则建有各类佛寺和道观。根据南宋端平二年（1235年）《潮州图经》记载，潮州西湖周边分布的寺观庙宇大致有二圣宫、东岳宫、净慧寺、五王庙、万寿庵等[8]。湖光山色间，波光粼粼，晴雨风月皆宜游赏。
这些山水、建筑、石刻等组成的风景胜迹，引得游人如织。“彩舫往来其间，夹岸游人，观者如织。湖以北水光轩辖，亭桥间错，视前已未景象，已不侔矣” [1]506。林光世认为，经由他营治之后的潮州西湖，美景足以和帝城临安的杭州西湖媲美，“帝城景象，俨在目中。谁谓潮州，亦广之东”[4]189。
营治功成不久，林光世便调回临安。林光世在《浚湖铭》中直言，虽然不舍此间湖山美景，惟君命需要遵从。他希望潮州西湖的山水空间能遗留千年，往后的人们在此游赏时，不要忘了他这个“衰翁”[4]189。
显然，林光世此次针对潮州西湖的营治是一次城市近郊农业生产设施结合山水风景的公共建设行为。在营治过程中，林光世设立了管理工程实施的“公共机构”—浚湖卫城局，此则更为深刻地体现了潮州西湖的公共特征。
2管理机构的设立
2.1行政官员的职责
宋代对于地方行政官员有着十分明确的考核标准。北宋元祐四年（1089年），朝廷颁布了“四善三最”作为州、县两级长官的考核标准，“考守令以善最，德义有闻，清慎明着，公平可称，恪勤匪懈，为四善。狱讼无冤，催科不扰，为治事之最;农桑垦殖，水利兴修，为劝课之最;屏除奸盗，人获安处，赈恤困穷，不致流移，为抚养之最”[9]。宋徽宗时期又将“四善四最”的考核用于州官。南宋绍兴二年（1132年）制订了《守令课》《县令课》来考核州县官员。
这些考核内容，对州府近郊的空间形态管治，有着直接或者间接的联系，尤其是农桑垦植、野无旷土、水利兴修和民赖其用。地方行政主官有责任发展地方的农业生产，维持地方的社会稳定。林光世在周密思虑后作出营治潮州西湖的决策：修筑堤闸，保护潮州西侧的城乡，将河流导入城中，给下游提供灌溉用水，“爰筑修堤，尽护西墉。导合众流，至于坤宫。外固吾圉，远折遐冲”[4]189。同时为了确保其得以施行，林光世设立了浚湖卫城局来管理工程的建设。
2.2浚湖卫城局的设立
目前，我国各级地方政府职能部门基本以“局”为称谓，主管园林事务的部门称为园林局。在宋代，有慈幼局、和剂局、浮梁瓷局这样以“局”为名的官方机构设置。开庆元年林光世疏浚潮州西湖的具体工作，是由浚湖卫城局作为主体来完成的。
林光世设立的浚湖卫城局主要构成人员有：浚湖修造张坦李、监督迪功郎潮州潮阳县主簿权司法兼佥厅林、监修迪功郎奏辟潮州节制司准备差遣兼佥厅胡、监督文林郎判惠州军事升用兼本州佥厅赵、监督文林郎新知韶州乳源县主管劝农公事兼军正赵、知郡节制国史刑部林[4]193。
其中，文林郎和迪功郎都是职衔。根据明代《永乐大典》的记载，一位文林郎是寓公乳源令赵时憺，负责浚湖;一位迪功郎是前揭阳尉兼佥胡似翁，负责增湖[2]506。赵时憺负责浚旧湖，所以林光世在《浚湖铭》中指出，“保魁憺尹，实肇浚功”[4]189。保魁指的是宋代保甲制中的保长，寓公指的是寄寓此地，所以赵时憺原是潮州一地的保长，后被任乳源令，但是还暂居在潮州，负责浚湖工作。这样的情况在明代唐伯元疏浚潮州西湖时亦有出现。另外两位参与营治的迪功郎林、文林郎赵身份未能查证。而张坦李①只是浚湖修造，并无功名，应该是整个项目的工程负责人。 从浚湖卫城局主要成员的身份构成来看，除负责修造的张坦李之外，均为政府官员，大致能说明这个机构的官办性质，其运作机制分析如图1所示。从公共工程项目建设管理的实际来认知，浚湖卫城局应该至少包含着3个公共职能：1）项目审批;2）项目收支;3）工程建设的组织和管理。
3公共管理的介入
3.1工程管理
根据《宋刑统·擅兴律》“兴造料请工作不如法”[10]的律法条文，要求工程建设需要上报，并且按照合乎要求的工法和工料来进行。依照《营缮令》的要求②，虚报预算是违法的事情。从工程管理的角度，公共机构对工程进行管理需要明晰工程的方案、材料、工法以及预算，而实现明晰的预算管理需要进行工程量计算。南宋淳熙十年（1183年），朱熹与赵汝愚书信讨论营湖之事，就曾指出需要详细计算工程量，“去冬见议开湖事，熹谓须先计所废田若干，所溉田若干，所用工料若干，灼见利多害少，然后为之”[11]。
林光世营治潮州西湖的工程量相关数据有：赵时憺浚湖的部分为“浚河筑堤计伍伯叁拾余丈”，胡似翁增湖的部分为“堤丈尺周围，计九百七十有奇”。两项合计总长度接近5 km，林光世在《浚湖铭》中也提及“回环十里”。此外，湖末尾设有闸口，湖中间建有亭桥。
工程量准确计算需要测量图纸和工程设计图纸，工程图纸是公共机构介入工程管理的技术支撑。宋代对于工程图纸有着明确的管理要求，如北宋《农田利害条约》中就要求兴造水利设施要有预算，“即计所用工料多少”，同时要有图档报送，“具为图籍申本州”，然后再报请审批“勾官”[12]。
从现存大量宋代界画来看，其表达接近于轴测图，已经可以相对清晰地表达工程上的尺度关系。迪特·库恩（Dieter·Kuhn）认为宋代在各个领域都有着十分强的图示表达能力[13]。在更早期的唐代，李渤营治桂林隐山时便记载庆云亭建设有图纸审批的事宜，“州吏请图以献之，公允而不阻。既而亭构，因目之为庆云亭”[14]。这说明了宋代可能已经存在着依靠工程图纸进行审批决策的制度。
由此时的制度、技术条件和林光世营湖信息来看，此次建设应该是有工程图纸，并根据图纸进行了工程管理。根据宋代的要求，结合工程项目建设管理的实际情况，推测审批制度如图2所示。
图纸成果还可以运用在对土地界限的权属认定。宋代官方会将田亩信息造册登记为《砧基簿》存档。林光世增大湖面是征用潮州西湖南側的田亩，将其“照簿豁销”，并将民户手上的田契“毁抹”，将全部案券漆封装盒后，“寄军资库讫”[4]193。这个“簿”就是《砧基簿》，这也意味着官方有图档详细记载着营湖之前被征用的田亩状况。
3.2田亩征用
开庆元年（1259年）潮州知州林光世营治西湖时，发现在西湖南边，有“田属豪户三十八家”。这些田亩是私人所有，并不在原先预计的工程建设范围之中，但是为了潮州西湖的营治，潮州官府就计算增加建设范围所需的费用，购买他们的田土，“郡计浮费，依元直售之”，共“计缗钱叁千叁伯八十一贯足，田种若干，详附左方故不书。豪户乐”[2]506。这个“详附左方故不书”指的是《浚湖卫城局勒石》中记载的征用田亩信息：
“今且买到湖头田园添浚湖产钱数十顷：王宅田坐钱六百七十二贯足，该共钱四十八文三分六厘五毫。倪宅田坐钱一百四十二贯足，该共钱二十九文。黄宅田坐钱一十二贯足，该产钱二百文。林宅田坐钱一千一百贯足，该钱一百八十一文。陈宅田地坐钱四百七十贯足，该产钱六十五文。施宅田坐钱五十二贯足，该产钱十文。夏宅田园一百七十一贯足，产钱三十文。赵宅田坐钱五十贯足，该产钱八文。林宅田坐钱一百六十贯足，产钱三十二文。赵宅田钱一百四十贯足，产钱三十二文。谢家田钱一百一十九贯足，产钱三十五文。郑家田钱四百六十二贯足，产钱六十三文。杨家田园钱五十五贯足，产钱五文。卢家园四十一贯足，产钱六文。以上共坐钱三阡柒百单八贯文足，总产钱五百叁十四文五分六厘五毫。”[4]193
将上面的数据核算后，与《永乐大典》的相关内容进行比对分析（表1），发现这些数据之间的细节存在问题。这些谬误和缺失的部分已经无法查证，但是大致可以匹配。
从数据比对和《浚湖卫城局勒石》《永乐大典》的表述来看，“坐钱”“田钱”所指就是由财政支出的买田之钱，“产钱”指针对土地中产出的税赋。宋代有着严格的户籍管理制度，按有无田产分为“主户”（地主、自耕农）和“客户”（佃农），主户按资产丰盈程度分五等计算税收。所以征用田产后还要免除附在这户人家上的这部分地产的纳税。
南宋潮州白丁岁贡五贯，但“每客户或每白丁一年决不可能出钱1贯足，还纳米折钱四贯省”[15]。此次征用田亩，补偿最多的林宅1 100贯是白丁岁贡的220倍，说明在林光世主持下，这些田户仍能保证财产权利，自是“豪户乐”。
林光世动用公共财政购买田亩用来扩大湖面，说明了其针对潮州西湖的营建行为是一种公共行为。这类似于现代行政机关因公共利益，在进行公共项目时，对土地进行有偿征用。
此次林光世营湖过程中，公共财政全面介入，除了征用田亩外，浚湖、增湖的工程建设都是由公共财政支付。
3.3 财政支付
韦雨涓认为，“中国古代公共园林一般由官府出资或者官吏地方士绅号召出资修建”[16]。更加具体来看，大致有4种情况：1）官府全部出资;2）官府以征役的方式饬令民户出资或出工;3）官府与士绅合资;4）官员捐资。官府全部出资建设的情况在历史记载中不多见，林光世此次营湖，从征用田亩到工程建设，均列明了财政资金支付多少，是一次观察古代营湖公共投入的难得例证。
“兴工于是年二月，浚河筑堤计伍伯叁拾余丈，费公帑缗钱贰仟叁伯肆拾伍贯，寓公乳源令赵时憺董之。”“此田为增湖设，相率而从申，命前揭阳尉兼佥胡似翁董其事，浚筑费较初役倍焉。堤丈尺周围，计九百七十有奇。荷锸之夫群趋相役。”[2]506 此次浚湖使用了“公帑”，“公”指代钱来自公使库，其是宋代地方政府储存用于官员公务消费的公使钱和公使物的仓库。“宋代军资库、公使库的钱物属于‘系省’留在地方的财赋，在名义上属于中央，原则上支用权归属朝廷，地方不得随意支用”[17]。潮州设有公使库，林光世是浚湖卫城局诸人中唯一可以拨付这笔资金的人。
此次营湖的支出由田亩征用、浚湖、增湖3项合计，耗费潮州一地的财政约为11 000贯。这个费用在南宋潮州已经非常可观了。绍定二年（1229年），孙叔谨将潮州一年的财政盈余用来免除州郡第六等盐役，这笔费用共计11 700贯左右[3]123。二者相去30年，大致比对判断，林光世此次营湖耗费了整个潮州一年的财政盈余。
由此可见，古代营湖花费极大，如林光世此次营湖大约需要用潮州一地岁入来支撑，倘若营湖之后没有显著增加效益，这项工作就是亏损的。这也是为什么明代《永乐大典》中记载的湖泊陂塘成千上万，许多山水风景极佳，但是多数都在“湖田相争”的历史进程中湮灭为田，无法进一步转化成可供公众游览的风景空间。古代州府城市近郊城湖则往往可以保有一二，根源在于其与所在州府城市紧密关联，更容易得到来自州府城市的公共财政支持，进而迭代建设，城湖共进，最后转化成风景空间。古代州府城市的行政机构是整个营湖过程中最直接的组织者（管理）、投资者（财政投入）和受益者（税收）。如果湖泊无法获得所在州府城市的管理资源和投资，那么其结局必然是湮灭于历史中。
3.4“公示”
《浚湖铭》和《浚湖卫城局勒石》被刻在西湖山上。这样的事情在宋代还比较常见，如庆元五年（1199年）林?营治潮州西湖时，许蹇记文也是被刻于潮州西湖山中，现在潮州西湖还留有遗迹。
勒石、刻石是对主持营治之人功绩的肯定，特别是此次浚湖卫城局勒石的落款，显然代表着官方，本身是一种带有法律意义的告示。倘若代入当时所处的社会环境，实质可以引申理解为一种“公示”—对潮州一地百姓的告知：这块田亩官府已经给钱征用了，征用之后就是官府所有，和之前的户主没有权属关系，不许其他人再随意占用为田了。
4结论：公共管理的风景
林光世作为潮州一地的行政主官，对营治潮州西湖一事，负有决策、管理、监督上的责任。浚湖卫城局作为此次承担潮州西湖营治的办事机构，使用了公共财政，具有公共管理机构的特征。林光世认为营治之后的潮州西湖风景足与杭州西湖、颍州西湖媲美，“方之杭颍，识者莫辨”。林光世营治的本意“非特为游观”，而是包含了地方治理的考量，“设深池高垒，亦可壮一方堡障。自为记云” [2]506。
显然，林光世营治潮州西湖是出于公共利益的考量。营治包含营造和治理两个内容：营造需要对潮州城市与山水的关系，从功能、形式和工程建设上都作出具体安排;治理则意味着这是一级地方政府的施政行为，需要公共管理和财政的介入支持。
宋代法律法规的基本要求，林光世等作为潮州主要行政官员的决策，浚湖卫城局作为管理机构的设立以及对具体事项的处理，均说明了此次营治具有十分强的公共介入。特别是浚湖卫城局，展示了此次营治潮州西湖的管理机构的内部层级和人员构成。这些实际都说明了潮州西湖是一个被公共机构所管理的公共风景园林，是相对于私家园林的一种“公家园林”。
当前，针对我国古代公共园林的研究，还缺乏探讨营建主体的研究成果。林光世营治潮州西湖的过程，大致提示了古代营治此类城湖很可能存在着对应的公共管理机构和建设模式。这有助于进一步探讨我国古代公共园林的建设管理模式。
注：图片均为作者自绘。
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作者简介：
林广臻/1986年生/男/海南万宁人/博士/中恩工程技术有限公司（广州 510640）/副总工程师/研究方向为风景园林历史理论、风景园林规划设计
陆琦/1956年生/男/上海人/博士/华南理工大学建筑学院（广州 510640）/教授/研究方向为风景园林历史理论、风景园林规划设计
林颖/ 1991年生/男/广东潮州人/硕士/华南理工大学建筑设计研究院有限公司（广州 510640）/专业方向为城市与建筑设计