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【内容摘要】城乡统筹是我国社会保障体系建设的必由之路，是“十二五”规划的一个核心任务。但是城乡社会保障制度的二元化格局依然延续，甚至在有些地方还有所固化。如何制订一个切时可行的城乡统筹社会保障发展战略已成为当前我国经济高速发展时期亟待解决的重要问题。
【关 键 词】SWOT模型 城乡统筹 社会保障体系
城乡统筹是我国社会保障体系建设的必由之路，是“十二五”鞥规划的一个核心任务。如何制订一个切时可行的城乡统筹社会保障发展战略已成为当前我国经济高速发展时期亟待解决的重要问题。
一、SWOT简介
SWOT分析法是哈佛大家商学院的企业战略决策教授安德鲁斯在20世纪60年代提出来的。SWOT四个英文字母分别代表Strength， Weakness， Opportunity， Threat，其中文意思为S强势（优势），W弱项（弱势），O机会（机遇），T威胁（对手）。从整体上看，SWOT可分为两部分：第一部分SW，主要用来分析内部条件，着眼于企业的自身实力及其与竞争对手的比较；第二部分为OT，主要用来分析外部条件，强调外部环境的变化对企业可能的影响。
二、河北省建立城乡统筹社会保障体系现状的SWOT分析
（一）内部优势
1.初步建立起了覆盖城乡的养老和医疗保险制度。河北省政府于2011年6月27日出台《关于开展城镇居民社会养老保险试点的实施意见》，7月1日河北省启动试点工作，到2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖；2009年，河北省开始新型农村养老保险的试点。截至2011年试点范围扩大到106个县，占全省的62%，2011年底新农保参保人数达到2280万人，参保率94.5%。2012年，河北省将实现城乡居民养老保险制度全覆盖，发放社会保障卡1100万张。
2007年，为全面实现城镇居民人人享有医疗保险的目标，按照国务院决策部署与要求，河北省将启动城镇居民医疗保险试点工作，唐山、秦皇岛、石家庄三市被列入国家级试点城市。截至2008年10月，除实行城镇居民医疗保险的9个市辖区外，河北省其他183个县（市、区）已全部实行新农合制度。全省5410万农业人口中，有4668万参加了新农合，参合率为86.29%，新农合制度已覆盖了全省所有农村地区。截止到2011年11月底，全省已有5020万人参加新农合，参合率达到了95.4%。
2.提高了医疗保险统筹层次，逐步实行门诊医疗费用统筹。为提高医疗保险统筹层次，提升医疗保障服务能力和保障水平，河北省将逐步实现城镇职工基本医疗保险的市级统筹。从2012年起，石家庄市区与周边正定、藁城、栾城和鹿泉、矿区进行市级统筹试点，先期运行一年，其他县（市）设立3年过渡期，从2012年至2014年，要逐步与市级政策接轨。2015年起，全部执行市级政策。
2009年9月24日，承德市政府印发了《承德市市本级城镇居民基本医疗保险门诊统筹管理办法（试行）》，率先在全省建立了城镇居民医疗保险门诊统筹制度。2010年7月1日起，秦皇岛市城镇居民基本医疗保险门诊统筹开始施行等。
（二）内部劣势
1.社会保障在城乡之间和地区之间不平衡。河北省虽然已经基本建立了覆盖城乡的社会保障制度，但社会保障各项目在城乡的发展是不均衡的。一是社会保障各项目的发展状况不均衡。受我国的长期以来的重工轻农的经济和社会政策的影响，城镇率先建立了项目比较齐全的社会保障制度，包括城镇职工的各项社会保险制度、社会福利制度和最低生活保障制度等等。而农村在新中国建立后只有养老、医疗保险和“五保”制度，由于国家给予的政策扶持不够，农村的各项社会保障制度发展非常缓慢，尤其是农村合作医疗制度几近消失。二是社会保障项目的待遇水平不均衡。总的来说，城镇的各项制度待遇水平要高于农村。
2.城乡社会保障二元结构明显，缺乏整合衔接机制。河北省的社会保障制度虽然已经基本上实现了覆盖城乡的目标，但是城乡的社会社会保障制度是不同的，政策和规定是不统一的，所以我省的社会保障制度仍然是二元化的。在城市，有城市职工养老和医疗保险，在农村有新型农村合作医疗和新型农村养老保险。同一险种，针对城乡两种不同居民设计出名称不一，制度不同的两种制度，医疗保险也有同样的问题。同时从这些制度体现的待遇水平上看，城市和农村的差距也非常明显。在城镇化、工业区化加速的今天，居民不可避免身份变更的问题。与此同时我们要建立城乡统一的劳动力市场，那么随着劳动力的流动，也要求原先适用他们身份或所在地域的险种要能够变更，或待遇不受损失的衔接。但是我们的社会保障制度在设计的时候，并没有充分考虑到这些问题。
（三）外部机遇
1.具备了相应的经济、社会条件。研究国外社会保障发展历程，可以得出一个普遍的认识：即一国社会保障制度的建立和完善一定要与该国的社会经济发展水平保持同步发展。国际经验表明，当一个国家和地区人均GDP超过3000美元以后，城镇化、工业化进程会加快，这对于我国缩小城乡差距、整合城乡社会保障制度非常有利。最近几年，我国经济发展和增长速度非常快。在世界各国的GDP竞赛上，2005年，我们超过了英国；2008年，我们超过了德国；2010年，我们超过了日本，成为全球第二大经济体。
2.具备了一定的政治条件。中共十六届六中全会提出，到2020年，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，明确了当前及今后一个时期社会保障发展的方向。现在，建立城乡统筹社会保障制度是我国“十二五”规划的核心任务之一。可以看出整合现行二元社会保障制度，给农民和市民平等的国民待遇，建立覆盖城乡居民的社会保障体系势在必行。
（四）外部挑战
1.人口老龄化压力。河北省常住人口为71854202人，同第五次全国人口普查2000年11月1日零時的67436590人相比，增长6.55%。总人口数位居全国各省、市、自治区第六位。60岁及以上老人已占13%，65岁及以上人口占8.24%。由于人口老龄化的发展及其速度的加快，给我省社会保障制度尤其是养老和医疗保险制度的可持续性带来巨大压力。 2.城乡收入差距日益拉大。随着城市化、工业化进程的加快，城乡收入差距日益扩大。1990年城镇居民人均可支配收入为1510元，是农村居民人均纯收入的2.2倍；而到2006年这一比例扩大到3.23。河北省城乡居民收入比从1998年的2.11扩大到2009年的2.86。城乡收入差距逐渐拉大甚至悬殊，已经成为困扰我国改革和发展的一大社会难题，这不仅加大了城乡社会保障制度整合的难度，还直接影响着社会主义和谐发展。
通过以上分析可以看出（见下图），河北省要建立城乡统筹的社会保障制度是优势和劣势并存，机遇大于挑战的。
图：河北省建立城乡统筹社会保障体系的SWOT矩阵
三、河北省城乡统筹社会保障体系的对策建议
结合河北省社会保障制度的发展水平及现状特点，提出以下几点建议：
1.继续扩大社会保障制度的覆盖面，提升其张力和活力。目前我省从政策上基本上已经起了覆盖城乡的社会保障制度，但各项制度尤其是农村的社会保障制度在操作过程中还存在许多问题，还有很多人群并没有被制度所覆盖。和城镇职工各项社会保险制度的强制性不同，城镇居和和农村居民的养老和医疗保险制度都是自愿性的，这样就不可避免地由于种种原因有些人不参保。在某些地区，由于经济发展水平等原因，参保率还比较低。所以，在实际工作中，要积极探索在自愿的基础上，如何鼓励居民参保，提高社会保障制度的覆盖面，真正达到全覆盖。
2.消除“碎片化”， 弥合“断裂化”，整合基础性保障制度。从全国范围看，我国的社会保障制度存在“碎片化”的特点，河北省社会保障制度作为其一个子制度，同样具有这样的特点。主要表现为不同的群体，如公务员、事业单位人员、城镇职工、城镇居民、农村居民、农民工、灵活就业人员等等实行不同的社会保障制度。可以说，在一定的经济发展阶段，针对不同的群体的不同特点，设计不同的社会保障制度有利于其参保，但是从宏观角度看，這样的制度阻碍了劳动力的自由流动。而且这些不同群体的社会保障制度还具有“断裂化”的特征，也就是在群体成员身份在进行转移的过程中，这些制度是断裂、不可衔接的。所以，要尽量消除这种“碎片化”，弥合“断裂化”，对现在的社会保障制度进行整合。变大碎片为小碎片，变断裂为统一。
3.加大财政支出，明确社会保障制度出资主体。社会保障制度作为一项社会制度，政府的主导作用不可替代，而农村的社会保障制度更是如此。建国后一直到上世纪末，农村的合作医疗和养老保险制度为什么发展缓慢，其主要原因就是缺乏政策的财政投入。因此在进行新农合和新农保制度的构建和试点过程中，财政包括中央和地方财政可以说，承担了很大一部分的财政责任，成为了农村社会保障制度的重要支撑。城乡统筹社会保障制度的建立，主要是建立和完善农村的社会保障制度，这就要加大和明确政府的责任，继续确保农民参保。此外，还可以通过农村地制度的创新解决农村社会保障基金的部分问题。
参考文献：
[1]郑功成.社保立法应实现城乡一体化[J].农村工作通讯，2011（3）.
[2]何关新.在城乡统筹中推进社会保障一体化[J].中国医疗保险，2012（3）.
[3]田波.论城乡一体化背景下的社会保障制度[J].生产力研究，2011（11）.
【关 键 词】SWOT模型 城乡统筹 社会保障体系
城乡统筹是我国社会保障体系建设的必由之路，是“十二五”鞥规划的一个核心任务。如何制订一个切时可行的城乡统筹社会保障发展战略已成为当前我国经济高速发展时期亟待解决的重要问题。
一、SWOT简介
SWOT分析法是哈佛大家商学院的企业战略决策教授安德鲁斯在20世纪60年代提出来的。SWOT四个英文字母分别代表Strength， Weakness， Opportunity， Threat，其中文意思为S强势（优势），W弱项（弱势），O机会（机遇），T威胁（对手）。从整体上看，SWOT可分为两部分：第一部分SW，主要用来分析内部条件，着眼于企业的自身实力及其与竞争对手的比较；第二部分为OT，主要用来分析外部条件，强调外部环境的变化对企业可能的影响。
二、河北省建立城乡统筹社会保障体系现状的SWOT分析
（一）内部优势
1.初步建立起了覆盖城乡的养老和医疗保险制度。河北省政府于2011年6月27日出台《关于开展城镇居民社会养老保险试点的实施意见》，7月1日河北省启动试点工作，到2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖；2009年，河北省开始新型农村养老保险的试点。截至2011年试点范围扩大到106个县，占全省的62%，2011年底新农保参保人数达到2280万人，参保率94.5%。2012年，河北省将实现城乡居民养老保险制度全覆盖，发放社会保障卡1100万张。
2007年，为全面实现城镇居民人人享有医疗保险的目标，按照国务院决策部署与要求，河北省将启动城镇居民医疗保险试点工作，唐山、秦皇岛、石家庄三市被列入国家级试点城市。截至2008年10月，除实行城镇居民医疗保险的9个市辖区外，河北省其他183个县（市、区）已全部实行新农合制度。全省5410万农业人口中，有4668万参加了新农合，参合率为86.29%，新农合制度已覆盖了全省所有农村地区。截止到2011年11月底，全省已有5020万人参加新农合，参合率达到了95.4%。
2.提高了医疗保险统筹层次，逐步实行门诊医疗费用统筹。为提高医疗保险统筹层次，提升医疗保障服务能力和保障水平，河北省将逐步实现城镇职工基本医疗保险的市级统筹。从2012年起，石家庄市区与周边正定、藁城、栾城和鹿泉、矿区进行市级统筹试点，先期运行一年，其他县（市）设立3年过渡期，从2012年至2014年，要逐步与市级政策接轨。2015年起，全部执行市级政策。
2009年9月24日，承德市政府印发了《承德市市本级城镇居民基本医疗保险门诊统筹管理办法（试行）》，率先在全省建立了城镇居民医疗保险门诊统筹制度。2010年7月1日起，秦皇岛市城镇居民基本医疗保险门诊统筹开始施行等。
（二）内部劣势
1.社会保障在城乡之间和地区之间不平衡。河北省虽然已经基本建立了覆盖城乡的社会保障制度，但社会保障各项目在城乡的发展是不均衡的。一是社会保障各项目的发展状况不均衡。受我国的长期以来的重工轻农的经济和社会政策的影响，城镇率先建立了项目比较齐全的社会保障制度，包括城镇职工的各项社会保险制度、社会福利制度和最低生活保障制度等等。而农村在新中国建立后只有养老、医疗保险和“五保”制度，由于国家给予的政策扶持不够，农村的各项社会保障制度发展非常缓慢，尤其是农村合作医疗制度几近消失。二是社会保障项目的待遇水平不均衡。总的来说，城镇的各项制度待遇水平要高于农村。
2.城乡社会保障二元结构明显，缺乏整合衔接机制。河北省的社会保障制度虽然已经基本上实现了覆盖城乡的目标，但是城乡的社会社会保障制度是不同的，政策和规定是不统一的，所以我省的社会保障制度仍然是二元化的。在城市，有城市职工养老和医疗保险，在农村有新型农村合作医疗和新型农村养老保险。同一险种，针对城乡两种不同居民设计出名称不一，制度不同的两种制度，医疗保险也有同样的问题。同时从这些制度体现的待遇水平上看，城市和农村的差距也非常明显。在城镇化、工业区化加速的今天，居民不可避免身份变更的问题。与此同时我们要建立城乡统一的劳动力市场，那么随着劳动力的流动，也要求原先适用他们身份或所在地域的险种要能够变更，或待遇不受损失的衔接。但是我们的社会保障制度在设计的时候，并没有充分考虑到这些问题。
（三）外部机遇
1.具备了相应的经济、社会条件。研究国外社会保障发展历程，可以得出一个普遍的认识：即一国社会保障制度的建立和完善一定要与该国的社会经济发展水平保持同步发展。国际经验表明，当一个国家和地区人均GDP超过3000美元以后，城镇化、工业化进程会加快，这对于我国缩小城乡差距、整合城乡社会保障制度非常有利。最近几年，我国经济发展和增长速度非常快。在世界各国的GDP竞赛上，2005年，我们超过了英国；2008年，我们超过了德国；2010年，我们超过了日本，成为全球第二大经济体。
2.具备了一定的政治条件。中共十六届六中全会提出，到2020年，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，明确了当前及今后一个时期社会保障发展的方向。现在，建立城乡统筹社会保障制度是我国“十二五”规划的核心任务之一。可以看出整合现行二元社会保障制度，给农民和市民平等的国民待遇，建立覆盖城乡居民的社会保障体系势在必行。
（四）外部挑战
1.人口老龄化压力。河北省常住人口为71854202人，同第五次全国人口普查2000年11月1日零時的67436590人相比，增长6.55%。总人口数位居全国各省、市、自治区第六位。60岁及以上老人已占13%，65岁及以上人口占8.24%。由于人口老龄化的发展及其速度的加快，给我省社会保障制度尤其是养老和医疗保险制度的可持续性带来巨大压力。 2.城乡收入差距日益拉大。随着城市化、工业化进程的加快，城乡收入差距日益扩大。1990年城镇居民人均可支配收入为1510元，是农村居民人均纯收入的2.2倍；而到2006年这一比例扩大到3.23。河北省城乡居民收入比从1998年的2.11扩大到2009年的2.86。城乡收入差距逐渐拉大甚至悬殊，已经成为困扰我国改革和发展的一大社会难题，这不仅加大了城乡社会保障制度整合的难度，还直接影响着社会主义和谐发展。
通过以上分析可以看出（见下图），河北省要建立城乡统筹的社会保障制度是优势和劣势并存，机遇大于挑战的。
图：河北省建立城乡统筹社会保障体系的SWOT矩阵
三、河北省城乡统筹社会保障体系的对策建议
结合河北省社会保障制度的发展水平及现状特点，提出以下几点建议：
1.继续扩大社会保障制度的覆盖面，提升其张力和活力。目前我省从政策上基本上已经起了覆盖城乡的社会保障制度，但各项制度尤其是农村的社会保障制度在操作过程中还存在许多问题，还有很多人群并没有被制度所覆盖。和城镇职工各项社会保险制度的强制性不同，城镇居和和农村居民的养老和医疗保险制度都是自愿性的，这样就不可避免地由于种种原因有些人不参保。在某些地区，由于经济发展水平等原因，参保率还比较低。所以，在实际工作中，要积极探索在自愿的基础上，如何鼓励居民参保，提高社会保障制度的覆盖面，真正达到全覆盖。
2.消除“碎片化”， 弥合“断裂化”，整合基础性保障制度。从全国范围看，我国的社会保障制度存在“碎片化”的特点，河北省社会保障制度作为其一个子制度，同样具有这样的特点。主要表现为不同的群体，如公务员、事业单位人员、城镇职工、城镇居民、农村居民、农民工、灵活就业人员等等实行不同的社会保障制度。可以说，在一定的经济发展阶段，针对不同的群体的不同特点，设计不同的社会保障制度有利于其参保，但是从宏观角度看，這样的制度阻碍了劳动力的自由流动。而且这些不同群体的社会保障制度还具有“断裂化”的特征，也就是在群体成员身份在进行转移的过程中，这些制度是断裂、不可衔接的。所以，要尽量消除这种“碎片化”，弥合“断裂化”，对现在的社会保障制度进行整合。变大碎片为小碎片，变断裂为统一。
3.加大财政支出，明确社会保障制度出资主体。社会保障制度作为一项社会制度，政府的主导作用不可替代，而农村的社会保障制度更是如此。建国后一直到上世纪末，农村的合作医疗和养老保险制度为什么发展缓慢，其主要原因就是缺乏政策的财政投入。因此在进行新农合和新农保制度的构建和试点过程中，财政包括中央和地方财政可以说，承担了很大一部分的财政责任，成为了农村社会保障制度的重要支撑。城乡统筹社会保障制度的建立，主要是建立和完善农村的社会保障制度，这就要加大和明确政府的责任，继续确保农民参保。此外，还可以通过农村地制度的创新解决农村社会保障基金的部分问题。
参考文献：
[1]郑功成.社保立法应实现城乡一体化[J].农村工作通讯，2011（3）.
[2]何关新.在城乡统筹中推进社会保障一体化[J].中国医疗保险，2012（3）.
[3]田波.论城乡一体化背景下的社会保障制度[J].生产力研究，2011（11）.