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建立“生态试验区”的核心是以中线源复合生态系统为整体,通过体制创新、技术创新、管理创新和生态整合,对中线源生态格局、经济结构、社会结构、政治体制、思想文化、生产生活方式等进行全面改造、创新和重构,是一场新型的生态革命。
南水北调中线工程是中华民族史上一项造福当代、惠及后人的伟大工程,是迄今为止世界上最大的水利工程,是事关我国经济社会发展全局的一项战略性工程。工程建设对优化全国水资源配置,缓解北方水资源短缺,改善受水区生态环境,促进经济社会可持续发展具有深远意义。中线源是国家重要战略资源的承载地,肩负着生态环境保护的重大政治责任。近年来,中线源大力实施污染防治和水源保护,中线源水质得到较大改善,但是随着经济社会的快速发展,也面临一些突出的困难和问题,急需引起高度的重视。为了解决目前的问题,我们建议在中线源建立“生态试验区”,通过特殊的政策扶持,加快生态环境建设,大力发展循环经济,最终实现中线源水源保护和经济社会发展的双赢。
“生态试验区”的概念与内涵
所谓“生态试验区”,可以理解为在生态文明理念和科学发展观的指导下,运用特殊、灵活的政策体制和动力机制,通过对各种生态关系和生态过程调控、整合,建立起来的自然、经济、社会充分生态融合与协调发展的特定生态地域单元。
“生态试验区”的“生态”,指的是复合生态系统中各种生态关系和生态过程,它是主体人与周围环境间的相互作用关系和融合过程,包括自然生态、经济生态、社会生态、人的生态以及复合生态系统整体生态融合5个层面,是基于生命支持系统——自然生态的人与自然、人与社会、人与人、经济与自然、社会与自然、经济与社会等多种生态关系和过程的全面调控和发展。
建立“生态试验区”的目标和内容
建立“生态试验区”的核心是以中线源复合生态系统为整体,通过体制创新、技术创新、管理创新和生态整合,对中线源生态格局、经济结构、社会结构、政治体制、思想文化、生产生活方式等进行全面改造、创新和重构,它实际上是对中线源这一特定地域的“生态重建”或“生态重构”,是一场新型的生态革命。
(一)目标
建立“生态试验区”的宗旨在是通过技术创新、体制改革和观念转换重构生态结构合理、功能多样;经济高效、产业结构健全合理;制度健康公平,生态意识浓厚,社会安康;技术与自然无缝融合,自然与人造资源充分融通;生态经济、生态服务、生态文化与生态文明要求相统一的区域生态经济系统。简言之,就是要创造一个环境合规、经济合算(综合‘外部经济’)、行为合拍(创造多赢局面要求)、系统和谐的生态、经济、社会及制度复合系统。
(二)内容
建立“生态试验区”,就是以区域自然生态系统、经济系统、社会系统以及三大系统组成的生态整体为对象,更多的考虑生态规律对经济活动的影响,实现经济与生态的结合,市场规律与生态规律的同构,主要包括生态环境建设、生态产业网络体系构建、生态文化孵化、生态空间及制度构架四个层面内容。
1.作为基础的生态环境建设。根据中线源生态系统的特征和生态类型、机制及危害程度,其生态环境建设的内容应包括:水土流失综合防治、水环境的综合整治、植被生态系统的恢复与重建、地质灾害综合防治、生物多样性保护。
2.作为重点的生态产业网络体系构建。综合考察中线源自然生态资源优势和区位优势,结合既有的产业结构及布局特点,生态产业网络体系,坚持走“以生态导向的产业化和现代化”发展之路,包括生态农业、生态工业、生态服务业,并在农业文明和工业文明中奋力构建生态文明。三个产业相互关联,相互影响,相互制约,形成一个完整的产业网络体系。
3.作为灵魂的生态文化建设。生态文化是人与环境和谐共处、持续生存、稳定发展的文化。“生态马克思主义”者在论述生态问题时有一个共识,即:生态文明建设不是项目问题、技术问题、资金问题,而是核心价值观问题、人的灵魂问题。因此,号召开展一场生态价值和文化融为一体的道德革命(福斯特)。这为“生态试验区”的生态文化建设提供了启示。中线源生态文化建设的内容有:区域人口密度及其分布、生态文明建设政策、法规、现代市场经济运行机制、培育一套高效、公平、公正的社会组织和管理体系、改善群众生产、生活条件,加强生态意识和生态伦理的教育,促进生活方式及价值观念向环境友好、资源高效、系统和谐、社会融洽的生态文明转变,传承“道法自然、尊道尚和”的文化精神,弘扬一种整体、协调、共生、自生的融传统文化与现代技术为一体的生态文化。
4.作为保障的生态空间及制度构架。在“生态试验区”打造一个中心城市。因为中线源是一个以实践科学发展、统筹跨区域发展为导向的,以服务南水北调大局为共同使命,以生态建设和环境保护为根本任务的有机整体。是一个已纳入国家宏观决策层面,并正在组织实施(南水北调中线工程),由国家统筹规划并有强力政策支持的特殊区域,在这个区域打造一个以生态功能优先的中心城市是十分可行的。把中线源综合实力较强、资源配置和辐射作用力较大、对周边城市和区域经济社会发展产生影响力的城市打造成为中心城市,能够强化城市的集聚效应和辐射带动效应,起到“中心辐射、带动周边”的作用。能充分发挥中线源中心城市强力支撑的承接与传递作用,逐步带动小城市、小城镇的可持续发展,实现中心城市、小城市、小城镇的共同发展、共同繁荣。湖北省的十堰市因其综合竞争力最强、产业基础最雄厚、城市功能相对完善、地理位置十分特殊,具备成为中线源中心城市的条件。我们认为,十堰要作为中线源的中心城市,就要结合十堰实际,打造“三心”,即争取在十堰着力打造“中线水源保护的核心、生态经济发展的重心、交通流通融通及生态文化的中心”。十堰是南水北调中线工程的调水源头和丹江口库区的主体,从国家层面来看,水源保护是十堰的“核心”任务。中线源肩负着特殊使命,经济发展必须服从、服务于生态建设、环境保护的大局。整个中线源经济发展的重点都只能是生态经济及相关产业。十堰作为中线源产业基础最好、总体实力最强的中心城市,必须努力成为生态经济发展的“重心”和龙头,遵循生态规律和经济规律,着重发展环保产业、以汽车为主的先进制造业、生态文化旅游业、有机农业和现代服务业。“交通中心”、“流通中心”是区域性中心城市的基础条件和必备功能。区域性“融通中心”(金融中心)、“生态文化中心”的建设,是当前被普遍忽略的问题,也是今后发展的着力点和突破口。整个中线源的40个县市区,绝大多数是国家级贫困地区,资金短缺长期制约中线源经济发展和生态建设,可以借鉴上海浦东发展银行、天津滨海产业基金等经验,在十堰设立中线源发展银行和生态环保产业发展基金,加强中线源的金融合作与有关资源整合,推进金融一体化进程。以湖北武当文化研究中心(郧阳师专)为主体,依托周边地区首个被列为世界文化遗产的武当文化(广义的),以构建鄂西生态文化旅游圈为契机,构建中线源“生态文化中心”正当其时。
建立“生态试验区”的政策建议
南水北调中线工程对全国的贡献有目共睹,为实现温家宝总理提出的“南北两利,南北双赢”目标,必须在服从和服务大局的同时,抢抓历史性机遇,积极争取政策,保证打造“国家级生态保护综合改革试验区”实施,我们建议:
1.探索建立水源区长期稳定的管理体制
我们认为,中线源是一个有共同使命和统一规划的有机整体,与此相适应,体制机制必须创新,要积极探索建立一种长期稳定、有序高效的管理体制,以统筹区域经济、社会、生态的协调发展。现提出两种可供参考的管理模式:
一是国家建立常设性中线源管理机构。机构名称可以叫“南水北调中线水源区管理委员会”(简称“中线源管委会”,设在坝区所在地的十堰),作为国务院或者有关部委派出的区域管理机构(不同于作为工程行政管理的南水北调办),其主要职能是对中线源的各个县市区生态建设、水源保护、规划实施、统筹执法(如对黄姜皂素生产传统工艺企业的依法关闭)、政策落实等实行统一的管理协调监督。
二是设立计划单列市。可以把中线源整体实力最强的十堰市升格为国家计划单列市,将中线源40个县市区划归十堰管辖,使中线源不仅在主要功能上而且在行政区划上成为统一的整体。这是解决由于行政区划分割而造成中线源区内“外部不经济”增强的有力也是有效的办法。这样可以使中心城市的规格与中线源的重要地位相适应,管理更加统一、直捷、有效。在这方面有史料可资参考,如:丹江口水库坝上第一市的十堰(1994年由原郧阳地区和十堰市合并),曾于明成化十二年(1476年)到清康熙十九年(1680年)设抚治,总镇在郧阳府(今十堰市郧县),抚治管辖湖广、河南、陕西、四川四省相接的八府九州六十五个县。
2.建立和完善生态补偿机制
整合国家部门资源,加大财政转移支付力度。国家应进一步整合现有财政转移支付和补助资金,实施政策、项目性的补偿。将生态建设、环保补助、城建县(市)补助、工业企业技术改造财政资助、农村改厕经费、财政支农资金、扶贫帮困、造田改地、水利建设、农村改水等10项专项资金纳入生态补偿专项资金之中,加大财政转移支付力度,形成聚合效应。纳入生态补偿专项资金的各类补助资金在资金安排使用过程中,各部门应按原资金使用渠道并结合生态补偿的理念制定或调整资金使用管理政策,结合年度环境保护和生态建设目标责任制考核结果安排项目,更加清晰地体现对欠发达地区和重要生态功能区的倾斜扶持以及对区域、流域生态环境作用明显的项目的支持。
整合社会各层面资源,实施对口支援性补偿。国家应比照全国对口支援三峡工程建设的做法,整合社会各界力量,搭建好对口支援的平台。组织京津冀等南水北调中线工程受水城市,按照“政府引导、市场运作、优势互补、互惠互利、南北双赢”的原则,对水源区县市开展对口支援;组织中央国家机关结合自身优势和行业特点,有步骤、有重点、有计划的对丹江口库区和水源区对口支持和倾斜。
建立合理的生态补偿机制,对核心水源区重点倾斜。我们认为,国家应按照“谁保护,谁得益”、“谁改善,谁得益”、“谁贡献大,谁多得益”的原则,结合生态功能保护、环境(水、气)质量改善、移民迁建等综合因素,制定科学的生态补偿标准体系,逐年增加补偿额度,进一步向库区特别是核心水源区倾斜。
建立水源区产业发展基金,对库区执行特殊的产业政策。三峡工程是以防汛发电为主,经济效益已十分显著,对库区的反哺作用得到体现。而南水北调中线工程是以调取饮用水为目的,以缓解京津冀豫等华北地区水资源紧缺,属准公益事业,其反哺受损库区的能力不及三峡工程。国家为支持三峡库区发展,设立了30亿元的后期扶持基金,实施滚动发展。为扶持水源区产业快速壮大发展,建议国家在已经实行的生态保护财政转移支付基础上,建立水源区产业发展基金,加大中央财政对水源区的支持力度,税收政策上给予特殊照顾,以增强针对性,体现特殊性。主要包括:国家在正常的财政转移支付之外,在提高企业环保标准方面加大投入,允许企业将环保投入纳入税前低扣,对现有税收分成体制进行调整,加大地方留成比例;建立保税区,鼓励水源区扩大外贸出口;运用差别税收政策调节产业结构,对生态环保型产业给予低税或补贴。
建立稳定的水源保护投资体制,促进水源区发展和生态建设。水价是引导水资源流动的指示器。水价由三部分组成:一是水资源费即资源水价,也叫水权价;二是反映生产成本和产权收益的工程水价;三是水污染处理费,即环境水价。水价的确定要有利于实现水资源优化配置,提高水资源的使用效益,有利于改善生态系统和防治水污染。合理确定水价、提高水资源的价值和减少浪费是避免水资源危机的手段之一。北调之水应遵守价值规律,考虑保护者(贡献者)的受益问题。我们建议国家应从调水水价中每吨提取一定数额返还水源区用于涵养水源的支出经费,促进水源区发展和生态建设。
3.加大政策扶持力度
产业政策。受中线工程建设影响,南水北调核心水源区经济发展面临一个产业选择与调整问题。为保南水北调水质,库区将关停一批污染严重企业,限期治理一批重点污染企业,永久性禁止高污染企业,大力控制面源污染,综合治理水土流失。水源区生产生活体系、交通运输体系等均需重构。水源区工农产业结构、城镇建设、交通网络、旅游开发等发展布局均需战略性调整,这给经济困难的水源区带来更大的压力。为加快水源区生态建设步伐,促进水源区产业结构调整,促进国家生态安全,实现人与自然和谐,保护优质水源,要争取国家按照支持三峡库区经济社会发展的做法,尽快制定出台《丹江口库区经济和社会发展规划》,制定切合水源区实际的产业发展及配套政策,建立水源区产业发展基金,对水源区区长远发展、水源安全保障给予特殊的政策扶持。
林业政策。要以防治水土流失、保护水质为目的,保护天然林、实施宜林地造林和陡坡地退耕还林,大力建设以水源涵养林为主的生态公益林,构筑水源区的生态屏障。一是争取国家加大水源区的退耕还林力度。争取用3～5年时间,将水源区该退的坡耕地全部退耕还林。二是争取国家将处于丹江库区核心的郧西、郧县、丹江口等5县(市、区)列入国家天然林保护工程实施范围,或者比照执行国家天然保林政策给予资金补助。三是争取重点生态公益林经济效益补偿。根据国家林业局《国家公益林认定办法》规定的区划标准,争取把水源区林业重点地区尽快列入国家试点范围。四是争取建设汉江防护林工程。为保土保肥、涵养水源,减少泥沙淤积,合理利用汉江沿岸江滩地,争取国家参照三峡库区建设长江防护林的办法,在十堰市、汉中市、商洛市等沿汉江县(市、区)建设汉江防护林。
生态移民政策。2002年12月国务院第66次常务会议通过的《退耕还林条例》中,明确提出了对居住在生态位置重要、生态环境脆弱、已丧失生存条件地区人口的生产生活设施建设予以补助的政策。国家计划每年安排一定的国债资金用于解决生态移民问题。国家西部开发办2003年已在西部的4个省开展了生态移民试点,计划用十年的时间,每年安排30至50亿元的国债资金解决西部700万人的生态移民问题。居住在自然条件恶劣、一方水土难养一方人的水源区内的偏远高山地区的居民,在生产生活中对生态环境的破坏和影响都比较大,要进行生态移民、封山育林。要积极国家把像十堰这样的生态移民大市纳入国家生态移民试点的实施范围。
水污染防治政策。水源区污染治理任务紧迫而繁重。丹江口大坝加高后,入库污水排放标准大大提高,将加大相关企业生产成本、居民生活成本和污水处理运行成本。目前,国家为保护南水北调中线水质而专门编制的《丹江口库区及上游水污染防治与生态建设规划》,只能起到示范带动作用,要争取国家加大对水源区规划项目的国家投资比例,并优先安排列入规划的项目纳入近期实施范围。
文化政策。从国家文化产业、生态文化旅游发展和政策层面,更加注重对生态文化的研究开发。建议国家择优扶持,将武当文化研究中心等建成国家的、立足中线源的重要研究基地。使生态文化在推进三期文明(农业、工业、生态)的跨越式发展中发挥积极作用。
(作者简介:王列军,十堰市政府副秘书长、市政府研究室主任;王波,十堰市政府研究室党组成员、副主任;邓勇军,十堰市政府研究室社会事业科科长;杨勇,十堰市政府研究室社会事业科)
南水北调中线工程是中华民族史上一项造福当代、惠及后人的伟大工程,是迄今为止世界上最大的水利工程,是事关我国经济社会发展全局的一项战略性工程。工程建设对优化全国水资源配置,缓解北方水资源短缺,改善受水区生态环境,促进经济社会可持续发展具有深远意义。中线源是国家重要战略资源的承载地,肩负着生态环境保护的重大政治责任。近年来,中线源大力实施污染防治和水源保护,中线源水质得到较大改善,但是随着经济社会的快速发展,也面临一些突出的困难和问题,急需引起高度的重视。为了解决目前的问题,我们建议在中线源建立“生态试验区”,通过特殊的政策扶持,加快生态环境建设,大力发展循环经济,最终实现中线源水源保护和经济社会发展的双赢。
“生态试验区”的概念与内涵
所谓“生态试验区”,可以理解为在生态文明理念和科学发展观的指导下,运用特殊、灵活的政策体制和动力机制,通过对各种生态关系和生态过程调控、整合,建立起来的自然、经济、社会充分生态融合与协调发展的特定生态地域单元。
“生态试验区”的“生态”,指的是复合生态系统中各种生态关系和生态过程,它是主体人与周围环境间的相互作用关系和融合过程,包括自然生态、经济生态、社会生态、人的生态以及复合生态系统整体生态融合5个层面,是基于生命支持系统——自然生态的人与自然、人与社会、人与人、经济与自然、社会与自然、经济与社会等多种生态关系和过程的全面调控和发展。
建立“生态试验区”的目标和内容
建立“生态试验区”的核心是以中线源复合生态系统为整体,通过体制创新、技术创新、管理创新和生态整合,对中线源生态格局、经济结构、社会结构、政治体制、思想文化、生产生活方式等进行全面改造、创新和重构,它实际上是对中线源这一特定地域的“生态重建”或“生态重构”,是一场新型的生态革命。
(一)目标
建立“生态试验区”的宗旨在是通过技术创新、体制改革和观念转换重构生态结构合理、功能多样;经济高效、产业结构健全合理;制度健康公平,生态意识浓厚,社会安康;技术与自然无缝融合,自然与人造资源充分融通;生态经济、生态服务、生态文化与生态文明要求相统一的区域生态经济系统。简言之,就是要创造一个环境合规、经济合算(综合‘外部经济’)、行为合拍(创造多赢局面要求)、系统和谐的生态、经济、社会及制度复合系统。
(二)内容
建立“生态试验区”,就是以区域自然生态系统、经济系统、社会系统以及三大系统组成的生态整体为对象,更多的考虑生态规律对经济活动的影响,实现经济与生态的结合,市场规律与生态规律的同构,主要包括生态环境建设、生态产业网络体系构建、生态文化孵化、生态空间及制度构架四个层面内容。
1.作为基础的生态环境建设。根据中线源生态系统的特征和生态类型、机制及危害程度,其生态环境建设的内容应包括:水土流失综合防治、水环境的综合整治、植被生态系统的恢复与重建、地质灾害综合防治、生物多样性保护。
2.作为重点的生态产业网络体系构建。综合考察中线源自然生态资源优势和区位优势,结合既有的产业结构及布局特点,生态产业网络体系,坚持走“以生态导向的产业化和现代化”发展之路,包括生态农业、生态工业、生态服务业,并在农业文明和工业文明中奋力构建生态文明。三个产业相互关联,相互影响,相互制约,形成一个完整的产业网络体系。
3.作为灵魂的生态文化建设。生态文化是人与环境和谐共处、持续生存、稳定发展的文化。“生态马克思主义”者在论述生态问题时有一个共识,即:生态文明建设不是项目问题、技术问题、资金问题,而是核心价值观问题、人的灵魂问题。因此,号召开展一场生态价值和文化融为一体的道德革命(福斯特)。这为“生态试验区”的生态文化建设提供了启示。中线源生态文化建设的内容有:区域人口密度及其分布、生态文明建设政策、法规、现代市场经济运行机制、培育一套高效、公平、公正的社会组织和管理体系、改善群众生产、生活条件,加强生态意识和生态伦理的教育,促进生活方式及价值观念向环境友好、资源高效、系统和谐、社会融洽的生态文明转变,传承“道法自然、尊道尚和”的文化精神,弘扬一种整体、协调、共生、自生的融传统文化与现代技术为一体的生态文化。
4.作为保障的生态空间及制度构架。在“生态试验区”打造一个中心城市。因为中线源是一个以实践科学发展、统筹跨区域发展为导向的,以服务南水北调大局为共同使命,以生态建设和环境保护为根本任务的有机整体。是一个已纳入国家宏观决策层面,并正在组织实施(南水北调中线工程),由国家统筹规划并有强力政策支持的特殊区域,在这个区域打造一个以生态功能优先的中心城市是十分可行的。把中线源综合实力较强、资源配置和辐射作用力较大、对周边城市和区域经济社会发展产生影响力的城市打造成为中心城市,能够强化城市的集聚效应和辐射带动效应,起到“中心辐射、带动周边”的作用。能充分发挥中线源中心城市强力支撑的承接与传递作用,逐步带动小城市、小城镇的可持续发展,实现中心城市、小城市、小城镇的共同发展、共同繁荣。湖北省的十堰市因其综合竞争力最强、产业基础最雄厚、城市功能相对完善、地理位置十分特殊,具备成为中线源中心城市的条件。我们认为,十堰要作为中线源的中心城市,就要结合十堰实际,打造“三心”,即争取在十堰着力打造“中线水源保护的核心、生态经济发展的重心、交通流通融通及生态文化的中心”。十堰是南水北调中线工程的调水源头和丹江口库区的主体,从国家层面来看,水源保护是十堰的“核心”任务。中线源肩负着特殊使命,经济发展必须服从、服务于生态建设、环境保护的大局。整个中线源经济发展的重点都只能是生态经济及相关产业。十堰作为中线源产业基础最好、总体实力最强的中心城市,必须努力成为生态经济发展的“重心”和龙头,遵循生态规律和经济规律,着重发展环保产业、以汽车为主的先进制造业、生态文化旅游业、有机农业和现代服务业。“交通中心”、“流通中心”是区域性中心城市的基础条件和必备功能。区域性“融通中心”(金融中心)、“生态文化中心”的建设,是当前被普遍忽略的问题,也是今后发展的着力点和突破口。整个中线源的40个县市区,绝大多数是国家级贫困地区,资金短缺长期制约中线源经济发展和生态建设,可以借鉴上海浦东发展银行、天津滨海产业基金等经验,在十堰设立中线源发展银行和生态环保产业发展基金,加强中线源的金融合作与有关资源整合,推进金融一体化进程。以湖北武当文化研究中心(郧阳师专)为主体,依托周边地区首个被列为世界文化遗产的武当文化(广义的),以构建鄂西生态文化旅游圈为契机,构建中线源“生态文化中心”正当其时。
建立“生态试验区”的政策建议
南水北调中线工程对全国的贡献有目共睹,为实现温家宝总理提出的“南北两利,南北双赢”目标,必须在服从和服务大局的同时,抢抓历史性机遇,积极争取政策,保证打造“国家级生态保护综合改革试验区”实施,我们建议:
1.探索建立水源区长期稳定的管理体制
我们认为,中线源是一个有共同使命和统一规划的有机整体,与此相适应,体制机制必须创新,要积极探索建立一种长期稳定、有序高效的管理体制,以统筹区域经济、社会、生态的协调发展。现提出两种可供参考的管理模式:
一是国家建立常设性中线源管理机构。机构名称可以叫“南水北调中线水源区管理委员会”(简称“中线源管委会”,设在坝区所在地的十堰),作为国务院或者有关部委派出的区域管理机构(不同于作为工程行政管理的南水北调办),其主要职能是对中线源的各个县市区生态建设、水源保护、规划实施、统筹执法(如对黄姜皂素生产传统工艺企业的依法关闭)、政策落实等实行统一的管理协调监督。
二是设立计划单列市。可以把中线源整体实力最强的十堰市升格为国家计划单列市,将中线源40个县市区划归十堰管辖,使中线源不仅在主要功能上而且在行政区划上成为统一的整体。这是解决由于行政区划分割而造成中线源区内“外部不经济”增强的有力也是有效的办法。这样可以使中心城市的规格与中线源的重要地位相适应,管理更加统一、直捷、有效。在这方面有史料可资参考,如:丹江口水库坝上第一市的十堰(1994年由原郧阳地区和十堰市合并),曾于明成化十二年(1476年)到清康熙十九年(1680年)设抚治,总镇在郧阳府(今十堰市郧县),抚治管辖湖广、河南、陕西、四川四省相接的八府九州六十五个县。
2.建立和完善生态补偿机制
整合国家部门资源,加大财政转移支付力度。国家应进一步整合现有财政转移支付和补助资金,实施政策、项目性的补偿。将生态建设、环保补助、城建县(市)补助、工业企业技术改造财政资助、农村改厕经费、财政支农资金、扶贫帮困、造田改地、水利建设、农村改水等10项专项资金纳入生态补偿专项资金之中,加大财政转移支付力度,形成聚合效应。纳入生态补偿专项资金的各类补助资金在资金安排使用过程中,各部门应按原资金使用渠道并结合生态补偿的理念制定或调整资金使用管理政策,结合年度环境保护和生态建设目标责任制考核结果安排项目,更加清晰地体现对欠发达地区和重要生态功能区的倾斜扶持以及对区域、流域生态环境作用明显的项目的支持。
整合社会各层面资源,实施对口支援性补偿。国家应比照全国对口支援三峡工程建设的做法,整合社会各界力量,搭建好对口支援的平台。组织京津冀等南水北调中线工程受水城市,按照“政府引导、市场运作、优势互补、互惠互利、南北双赢”的原则,对水源区县市开展对口支援;组织中央国家机关结合自身优势和行业特点,有步骤、有重点、有计划的对丹江口库区和水源区对口支持和倾斜。
建立合理的生态补偿机制,对核心水源区重点倾斜。我们认为,国家应按照“谁保护,谁得益”、“谁改善,谁得益”、“谁贡献大,谁多得益”的原则,结合生态功能保护、环境(水、气)质量改善、移民迁建等综合因素,制定科学的生态补偿标准体系,逐年增加补偿额度,进一步向库区特别是核心水源区倾斜。
建立水源区产业发展基金,对库区执行特殊的产业政策。三峡工程是以防汛发电为主,经济效益已十分显著,对库区的反哺作用得到体现。而南水北调中线工程是以调取饮用水为目的,以缓解京津冀豫等华北地区水资源紧缺,属准公益事业,其反哺受损库区的能力不及三峡工程。国家为支持三峡库区发展,设立了30亿元的后期扶持基金,实施滚动发展。为扶持水源区产业快速壮大发展,建议国家在已经实行的生态保护财政转移支付基础上,建立水源区产业发展基金,加大中央财政对水源区的支持力度,税收政策上给予特殊照顾,以增强针对性,体现特殊性。主要包括:国家在正常的财政转移支付之外,在提高企业环保标准方面加大投入,允许企业将环保投入纳入税前低扣,对现有税收分成体制进行调整,加大地方留成比例;建立保税区,鼓励水源区扩大外贸出口;运用差别税收政策调节产业结构,对生态环保型产业给予低税或补贴。
建立稳定的水源保护投资体制,促进水源区发展和生态建设。水价是引导水资源流动的指示器。水价由三部分组成:一是水资源费即资源水价,也叫水权价;二是反映生产成本和产权收益的工程水价;三是水污染处理费,即环境水价。水价的确定要有利于实现水资源优化配置,提高水资源的使用效益,有利于改善生态系统和防治水污染。合理确定水价、提高水资源的价值和减少浪费是避免水资源危机的手段之一。北调之水应遵守价值规律,考虑保护者(贡献者)的受益问题。我们建议国家应从调水水价中每吨提取一定数额返还水源区用于涵养水源的支出经费,促进水源区发展和生态建设。
3.加大政策扶持力度
产业政策。受中线工程建设影响,南水北调核心水源区经济发展面临一个产业选择与调整问题。为保南水北调水质,库区将关停一批污染严重企业,限期治理一批重点污染企业,永久性禁止高污染企业,大力控制面源污染,综合治理水土流失。水源区生产生活体系、交通运输体系等均需重构。水源区工农产业结构、城镇建设、交通网络、旅游开发等发展布局均需战略性调整,这给经济困难的水源区带来更大的压力。为加快水源区生态建设步伐,促进水源区产业结构调整,促进国家生态安全,实现人与自然和谐,保护优质水源,要争取国家按照支持三峡库区经济社会发展的做法,尽快制定出台《丹江口库区经济和社会发展规划》,制定切合水源区实际的产业发展及配套政策,建立水源区产业发展基金,对水源区区长远发展、水源安全保障给予特殊的政策扶持。
林业政策。要以防治水土流失、保护水质为目的,保护天然林、实施宜林地造林和陡坡地退耕还林,大力建设以水源涵养林为主的生态公益林,构筑水源区的生态屏障。一是争取国家加大水源区的退耕还林力度。争取用3～5年时间,将水源区该退的坡耕地全部退耕还林。二是争取国家将处于丹江库区核心的郧西、郧县、丹江口等5县(市、区)列入国家天然林保护工程实施范围,或者比照执行国家天然保林政策给予资金补助。三是争取重点生态公益林经济效益补偿。根据国家林业局《国家公益林认定办法》规定的区划标准,争取把水源区林业重点地区尽快列入国家试点范围。四是争取建设汉江防护林工程。为保土保肥、涵养水源,减少泥沙淤积,合理利用汉江沿岸江滩地,争取国家参照三峡库区建设长江防护林的办法,在十堰市、汉中市、商洛市等沿汉江县(市、区)建设汉江防护林。
生态移民政策。2002年12月国务院第66次常务会议通过的《退耕还林条例》中,明确提出了对居住在生态位置重要、生态环境脆弱、已丧失生存条件地区人口的生产生活设施建设予以补助的政策。国家计划每年安排一定的国债资金用于解决生态移民问题。国家西部开发办2003年已在西部的4个省开展了生态移民试点,计划用十年的时间,每年安排30至50亿元的国债资金解决西部700万人的生态移民问题。居住在自然条件恶劣、一方水土难养一方人的水源区内的偏远高山地区的居民,在生产生活中对生态环境的破坏和影响都比较大,要进行生态移民、封山育林。要积极国家把像十堰这样的生态移民大市纳入国家生态移民试点的实施范围。
水污染防治政策。水源区污染治理任务紧迫而繁重。丹江口大坝加高后,入库污水排放标准大大提高,将加大相关企业生产成本、居民生活成本和污水处理运行成本。目前,国家为保护南水北调中线水质而专门编制的《丹江口库区及上游水污染防治与生态建设规划》,只能起到示范带动作用,要争取国家加大对水源区规划项目的国家投资比例,并优先安排列入规划的项目纳入近期实施范围。
文化政策。从国家文化产业、生态文化旅游发展和政策层面,更加注重对生态文化的研究开发。建议国家择优扶持,将武当文化研究中心等建成国家的、立足中线源的重要研究基地。使生态文化在推进三期文明(农业、工业、生态)的跨越式发展中发挥积极作用。
(作者简介:王列军,十堰市政府副秘书长、市政府研究室主任;王波,十堰市政府研究室党组成员、副主任;邓勇军,十堰市政府研究室社会事业科科长;杨勇,十堰市政府研究室社会事业科)