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摘要：农民工是我国经济建设中重要的生力军，是国家的宝贵资源，为我国改革开放以来经济发展作出了巨大贡献，然而当前我国农民工社会保险现状令人堪忧。文章认为，应该从完善农民工社会保险立法、完善社会保险管理体制、健全农民工社会保险的监督机制、降低社会保险缴费率、促进农民工观念的转变等方面入手促进农民工社会保险的发展。本文描述了农民工社会保障的现状，以及各种导致农民工参保难的主要原因，并对其进行了透彻分析。同时，提出了解决农民工社会保障问题的基本思路和政策建议。
关键词：农民工社会保险；二次元结构；现状；原因；对策建议
中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）007-000-02
目前，全国外出务工的农民工总量规模巨大。农民工最显著的特点是流动性大，不仅往返流动于城乡之间，并在单位之间、城镇之间频繁地变动工作岗位，而且外出的人群每年都在不断变动，新老农民工进行着代际更替。农民工总量一直保持不断扩大的趋势，从农民工就业类型看，有的属于正规就业，相当部分已成为企业生产技术骨干，这些农民工有明显的城市化倾向，渴望长期留在城镇工作和生活，但现在的城镇公共服务系统仍不能做到平等对待；有的属于灵活就业，工作极不稳定，随时可能返乡。从就业的行业分布看，据原劳动和社会保障部统计，在第二产业中农民工占全部从业人员的58%，其中在加工制造业中占68%，在建筑业中接近80%；第三产业中的批发、零售、餐饮业中，农民工占到52%以上。显而易见，农民工已成为我国产业工人的主力军。
一、农民工社会保障权缺失的现状
（一）现行社会保险制度没有排斥正规就业的农民工
（二）农民工参保率普遍偏低
二、农民工社会保障权缺失的原因
造成上述状况有各方面的原因归结起来，主要有三个方面：（1）制度设计上存在缺陷。主要表现为费率过高、社会保险关系接续难这两个方面。费率方面，由于承担国有企业历史遗留问题的负担，企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均约为工资总额的32%，个人缴费为11%，企业和农民工个人普遍感到负担太重。关于社会保险衔接方面，由于目前我国的养老、医疗等主要的社会保险被分割在多个统筹单位（多为县、市级统筹）内运行，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，按照现行规定，职工跨地区流动时只转移养老保险个人帐户，不转移社会统筹资金，城镇职工的社会保险关系转移因此难以落实，而农民工的社会保险关系转移则更为困难，因此农民工在流动时多选择退保，如广东省的地区农民工退保率高达95%以上，退保使农民工只参保，不受惠，不仅损害了农民工享受社会保障的对等权益，而且反过来又影响了用人单位参保的积极性。（2）制度执行上存在薄弱环节。《劳动法》规定用人单位必须依法与劳动者签订劳动合同，但实际上，许多用人单位根本不与外来的民工签订劳动合同。由于劳动力市场巨大的供大于求的压力，使得农民工处于明显的弱势地位，为了保住“饭碗”，不敢主张自己的权益。而劳动保障监察部门由于执法力量等多种原因的限制，对违法用工行为的查处无法做到全方位覆盖。以白下区为例，该区共有劳动保障监察队员9名，按照劳动监察人级管理的要求，实际管理的单位达7000多家（包括个体工商户），虽然加强监察执法力度，05年1-6月，该区共查处违法用工案件102件，责令补签劳动合同3578份，为劳动者追讨工资、押金等161.62万元，其中涉及民工工资153.21万元，一定程度上保护了农民工的权益。（3）思想观念上的原因。一些观念認为农民工仍与土地保持着一定的权属关系，农民工在城镇打工是暂时性的，最终还是要回到农村的，土地可以做为其生存保障的兜底性载体。农民工流动性强，在目前的政策下跨省市就业劳动无法转接保险关系，农民工参加社会保险实质意义不大。（4）雇主和农民工双方都抵制社会保障。作为雇主一方则因缴纳社会保险增加劳动力成本，因而不愿意给农民工缴纳社会保险。对农民工来说，由于其流动性，他们担心享受不到缴纳社会保险带来的利益，不参加社会保险可能得到相对加高的工资因而不愿意参加社会保险。
三、农民工社会保障权缺失的对策与建议
农民工的社会保障问题，归根结底是在新形势下重新调整国家、企业和农民工个人三者之间利益关系的重大问题，也是我国社会经济发展过程中必须面对的问题，应及早加以研究解决。
（一）基本原则
1.适应城镇化、老龄化和国家长远发展的需要，将农民工纳入社会保险。将农民工纳入社会保障体系。
2.保护农民工利益，适应流动的需要。
3.着眼于更多人的参保，坚持低标准准入。
4.根据农民工的保障需求与现实可能逐步推进。应优先解决农民工工伤保险问题。其次，加快建立农民工的大病或住院保险。
（二）农民工社会保障目标
1.对稳定就业农民工的保障目标。对稳定就业的农民工，结合完善现行城镇职工社会保险制度，其社会保障制度建设的目标是
（1）通过强化征缴扩大覆盖面，努力实现应保尽保。
（2）完善社会保险关系转移接续办法。
（3）提高统筹层次，逐步实现基础养老金的全国统筹。
（4）降低社会保险缴费水平。
2.对不稳定就业农民工的保障目标
（1）制度建设目标——建立适应不稳定就业农民工特点的低门槛的过渡性保障制度
（2）工作推进目标——本着分类指导、逐步推进的原则，用3年时间将农民工全部纳入工伤保险；在5年内将农民工基本纳入大病医疗保险；考虑到养老保险成本较高，制度建立的难度相对较大，用5～10年的时间逐步解决农民工养老保险问题。
（3）制度接轨与关系转移。在继续执行现行制度规定的同时，对稳定就业5年以上的，从过渡制度转入城镇职工社会保险制度，按规定参加养老、医疗等社会保险，其养老保险账户权益折算为城保缴费年限，以实现平稳对接。达到规定的最低缴费年限的，按城保计发办法享受养老保险待遇 （三）制度选择
关于农民工社会保险的制度选择——是进入现行社会保险制度，还是单独建立专门的个人账户保障制度？目前还存在不同的认识和看法，需要进行理性分析。1.進入现行城镇社会保险制度。进入现行制度的好处是企业之间、群体之间公平性较好；也有利于农民向城镇转移，促进城镇化进程；同时，还有利于在全国范围内建立基本统一的社会保障制度。但缺点是，费率高，用人单位和农民工难以接受；转移困难，难以适应农民频繁流动转移和接续社会保险关系的需要；制度的透明度低，农民工很难知道自己有多少权益，未来能享受多少待遇；农民工参保后待遇享受问题难以解决。2.单独建立农民工个人账户制度。为农民工专门建立过渡性的个人账户制度，优点是为农民工提供了低费率的保障平台，由于缴费较低，易为用人单位和农民工本人所接受；账户权益可累计计算，农民工看得见、摸得着，有利于调动其参保积极性；便于跨地区转移，适应农民工频繁流动需要不断转移和接续社会保险关系的情况；待遇依据个人账户储存额确定，政府只承担有限责任。但也有缺陷：一是对现行城镇职工社会保险制度有影响。农民工目前已占产业工人队伍的一半以上，今后还会进一步增多。如果他们单独建立制度，不仅将来统一基本保险制度的难度加大，而且现行城镇职工基本养老保险制度的赡养比会显著上升，在一定时期内将增加财政补贴的压力，增加城保改革的成本。二是使用农民工的企业和不用农民工的企业之间、用农民工数量多与少的企业之间、城镇居民与农民工之间难以公平竞争，不利于建立公平的市场竞争秩序。三是对农民工实行低费率的参保政策，会使同样在低端就业市场，又远没有农民工吃苦耐劳的城镇下岗失业人员处于不利地位，影响城镇劳动力就业和再就业。四是不利于农民转化为市民，实现城镇化。3.倾向性意见。农民工社会保险模式选择是一个错综复杂的问题。在养老保险尚未实行全国统筹的情况下，很难用一种制度安排将所有的农民工全部覆盖进来。鉴此，农民工社会保险制度选择应充分考虑其群体细分情况，根据亚群体的不同就业状况选择相应的保障制度。首先应针对流动性较大的农民工频繁流动带来的一系列困扰，解决权益累计、关系接续以及政府承担无限责任等问题。对此，个人账户完全积累的养老保险制度对他们是有利的。其次，要适应我国快速城镇化和逐步统一城乡劳动力市场的形势，满足部分稳定就业的农民工城市化的需要。对此，现行制度又有其优势。
综上所述，应取两者之所长，对农民工实行分层分类保障。即将稳定就业（从事正规就业，建立劳动关系，以及事实劳动关系5年以上）的农民工纳入现行制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险，同时改革和完善现行的养老和医疗保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇；对不稳定就业（签订短期合同，频繁流动以及从事各种灵活就业的）的农民工引入过渡性的办法，除工伤、失业保险按现行规定执行外，养老保险先建个人账户，不建社会统筹，实行过渡性的个人账户制度，将本人的社会保障权益直接记入个人账户；医疗保险先建社会统筹，不建个人账户，实行低门槛、保大病、管当期。但随着我国社会保障制度的改革完善，在基础养老金实行全国统筹之后，再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系的问题。
（四）政策建议
做好农民工社会保障工作，既要从一部分农民工流动就业的现实出发，建立过渡性的保障制度；又要考虑越来越多农民工稳定就业的需要，完善现行城镇社会保障制度；还要从农民工接续社会保险关系的需要出发，建立农村社会保障体系。1.按《工伤保险条例》为农民工参加工伤保险，所有用人单位都要按《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险，原已参加商业保险的有关行业要转为参加工伤保险。2.为不稳定就业农民工建立大病医疗保险在现行城镇职工医疗保障制度框架内，针对农民工流动性强、收人水平低的特点，开展农民工大病医疗保险，着重保当期住院医疗；同时，为切实降低用人单位和农民工本人的负担，农民工大病医疗保险单独管理，根据农民工大病发病率实行低费率，费率一般控制在2%以下，农民工本人可不缴费。同时，要根据农民工的实际情况，适当调整医保的起付线、等待期、住院押金、个人支付比例、护理等方面的政策。3.建立适合不稳定就业农民工特点的过渡性养老保险制度。（1）制度模式。统账结合，先建农民工养老保险个人账户，待时机成熟后再研究如何进入养老保险社会统筹。（2）缴费。实行低费率。缴费由用人单位和农民工双方负担，企业按本企业工资总额的10%，个人按本人工资5%，全部缴费进入农民工个人账户，并发放个人账户卡。该卡记录缴费情况，可供查询，但不能提前支取。（3）转移。在不同统筹地区参保缴费的，个人账户和保险权益只接不转，也不允许退保。转入城镇职工养老保险制度的，按规定折算缴费年限，调整个人账户规模，划分个人账户和社会统筹基金；回农村的，达到规定退休年龄时，允许转移个人账户进入农保。（4）享受。建立权益结算系统，退休时根据全国统一的规定由有关地区分别支付养老金。（5）经办。农民工养老保险的经办和账户管理原则上由劳动保障部门有关经办机构负责。（6）基金管理和保值增值。农民工个人账户基金要与城保基金分开管理。基金原则上集中到省区市或副省级城市管理。要制定允许基金间接投资国家基础设施和重点项目，允许基金进行市场化投资运营的政策措施，也可通过发行特种国债保证基金增值。4.依法为稳定就业农民工参加城镇职工社会保险稳定就业的农民工与城镇职工一样参加养老、失业、医疗、工伤等社会保险。5.进一步改革和完善社会保险制度。（1）要改进完善社会保险关系转移接续办法。（2）要降低费率。为解决城镇企业职工基本社会保险制度费率过高的问题，应努力扩大覆盖面，明确各级政府的社会保障责任，降低费率，切实减轻企业负担。（3）要调整计发办法，保证个人账户养老金的收支平衡，减轻财政的支付责任。（4）要提高统筹层次，逐步建立全国统筹。这是解决农民工因频繁流动难以享受待遇的重要措施，也是社会保障制度建设的长远大计。届时，为不稳定就业的农民工建立的个人账户制度应着手向全国统筹后的城镇养老保险制度过渡。6.积极探索、建立健全农村社会保障制度。虽然我国城镇社会保障体系建设已粗具规模，但农村社会保障制度建设进展缓慢。7.建立农民工应急救助机制。
关键词：农民工社会保险；二次元结构；现状；原因；对策建议
中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）007-000-02
目前，全国外出务工的农民工总量规模巨大。农民工最显著的特点是流动性大，不仅往返流动于城乡之间，并在单位之间、城镇之间频繁地变动工作岗位，而且外出的人群每年都在不断变动，新老农民工进行着代际更替。农民工总量一直保持不断扩大的趋势，从农民工就业类型看，有的属于正规就业，相当部分已成为企业生产技术骨干，这些农民工有明显的城市化倾向，渴望长期留在城镇工作和生活，但现在的城镇公共服务系统仍不能做到平等对待；有的属于灵活就业，工作极不稳定，随时可能返乡。从就业的行业分布看，据原劳动和社会保障部统计，在第二产业中农民工占全部从业人员的58%，其中在加工制造业中占68%，在建筑业中接近80%；第三产业中的批发、零售、餐饮业中，农民工占到52%以上。显而易见，农民工已成为我国产业工人的主力军。
一、农民工社会保障权缺失的现状
（一）现行社会保险制度没有排斥正规就业的农民工
（二）农民工参保率普遍偏低
二、农民工社会保障权缺失的原因
造成上述状况有各方面的原因归结起来，主要有三个方面：（1）制度设计上存在缺陷。主要表现为费率过高、社会保险关系接续难这两个方面。费率方面，由于承担国有企业历史遗留问题的负担，企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均约为工资总额的32%，个人缴费为11%，企业和农民工个人普遍感到负担太重。关于社会保险衔接方面，由于目前我国的养老、医疗等主要的社会保险被分割在多个统筹单位（多为县、市级统筹）内运行，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，按照现行规定，职工跨地区流动时只转移养老保险个人帐户，不转移社会统筹资金，城镇职工的社会保险关系转移因此难以落实，而农民工的社会保险关系转移则更为困难，因此农民工在流动时多选择退保，如广东省的地区农民工退保率高达95%以上，退保使农民工只参保，不受惠，不仅损害了农民工享受社会保障的对等权益，而且反过来又影响了用人单位参保的积极性。（2）制度执行上存在薄弱环节。《劳动法》规定用人单位必须依法与劳动者签订劳动合同，但实际上，许多用人单位根本不与外来的民工签订劳动合同。由于劳动力市场巨大的供大于求的压力，使得农民工处于明显的弱势地位，为了保住“饭碗”，不敢主张自己的权益。而劳动保障监察部门由于执法力量等多种原因的限制，对违法用工行为的查处无法做到全方位覆盖。以白下区为例，该区共有劳动保障监察队员9名，按照劳动监察人级管理的要求，实际管理的单位达7000多家（包括个体工商户），虽然加强监察执法力度，05年1-6月，该区共查处违法用工案件102件，责令补签劳动合同3578份，为劳动者追讨工资、押金等161.62万元，其中涉及民工工资153.21万元，一定程度上保护了农民工的权益。（3）思想观念上的原因。一些观念認为农民工仍与土地保持着一定的权属关系，农民工在城镇打工是暂时性的，最终还是要回到农村的，土地可以做为其生存保障的兜底性载体。农民工流动性强，在目前的政策下跨省市就业劳动无法转接保险关系，农民工参加社会保险实质意义不大。（4）雇主和农民工双方都抵制社会保障。作为雇主一方则因缴纳社会保险增加劳动力成本，因而不愿意给农民工缴纳社会保险。对农民工来说，由于其流动性，他们担心享受不到缴纳社会保险带来的利益，不参加社会保险可能得到相对加高的工资因而不愿意参加社会保险。
三、农民工社会保障权缺失的对策与建议
农民工的社会保障问题，归根结底是在新形势下重新调整国家、企业和农民工个人三者之间利益关系的重大问题，也是我国社会经济发展过程中必须面对的问题，应及早加以研究解决。
（一）基本原则
1.适应城镇化、老龄化和国家长远发展的需要，将农民工纳入社会保险。将农民工纳入社会保障体系。
2.保护农民工利益，适应流动的需要。
3.着眼于更多人的参保，坚持低标准准入。
4.根据农民工的保障需求与现实可能逐步推进。应优先解决农民工工伤保险问题。其次，加快建立农民工的大病或住院保险。
（二）农民工社会保障目标
1.对稳定就业农民工的保障目标。对稳定就业的农民工，结合完善现行城镇职工社会保险制度，其社会保障制度建设的目标是
（1）通过强化征缴扩大覆盖面，努力实现应保尽保。
（2）完善社会保险关系转移接续办法。
（3）提高统筹层次，逐步实现基础养老金的全国统筹。
（4）降低社会保险缴费水平。
2.对不稳定就业农民工的保障目标
（1）制度建设目标——建立适应不稳定就业农民工特点的低门槛的过渡性保障制度
（2）工作推进目标——本着分类指导、逐步推进的原则，用3年时间将农民工全部纳入工伤保险；在5年内将农民工基本纳入大病医疗保险；考虑到养老保险成本较高，制度建立的难度相对较大，用5～10年的时间逐步解决农民工养老保险问题。
（3）制度接轨与关系转移。在继续执行现行制度规定的同时，对稳定就业5年以上的，从过渡制度转入城镇职工社会保险制度，按规定参加养老、医疗等社会保险，其养老保险账户权益折算为城保缴费年限，以实现平稳对接。达到规定的最低缴费年限的，按城保计发办法享受养老保险待遇 （三）制度选择
关于农民工社会保险的制度选择——是进入现行社会保险制度，还是单独建立专门的个人账户保障制度？目前还存在不同的认识和看法，需要进行理性分析。1.進入现行城镇社会保险制度。进入现行制度的好处是企业之间、群体之间公平性较好；也有利于农民向城镇转移，促进城镇化进程；同时，还有利于在全国范围内建立基本统一的社会保障制度。但缺点是，费率高，用人单位和农民工难以接受；转移困难，难以适应农民频繁流动转移和接续社会保险关系的需要；制度的透明度低，农民工很难知道自己有多少权益，未来能享受多少待遇；农民工参保后待遇享受问题难以解决。2.单独建立农民工个人账户制度。为农民工专门建立过渡性的个人账户制度，优点是为农民工提供了低费率的保障平台，由于缴费较低，易为用人单位和农民工本人所接受；账户权益可累计计算，农民工看得见、摸得着，有利于调动其参保积极性；便于跨地区转移，适应农民工频繁流动需要不断转移和接续社会保险关系的情况；待遇依据个人账户储存额确定，政府只承担有限责任。但也有缺陷：一是对现行城镇职工社会保险制度有影响。农民工目前已占产业工人队伍的一半以上，今后还会进一步增多。如果他们单独建立制度，不仅将来统一基本保险制度的难度加大，而且现行城镇职工基本养老保险制度的赡养比会显著上升，在一定时期内将增加财政补贴的压力，增加城保改革的成本。二是使用农民工的企业和不用农民工的企业之间、用农民工数量多与少的企业之间、城镇居民与农民工之间难以公平竞争，不利于建立公平的市场竞争秩序。三是对农民工实行低费率的参保政策，会使同样在低端就业市场，又远没有农民工吃苦耐劳的城镇下岗失业人员处于不利地位，影响城镇劳动力就业和再就业。四是不利于农民转化为市民，实现城镇化。3.倾向性意见。农民工社会保险模式选择是一个错综复杂的问题。在养老保险尚未实行全国统筹的情况下，很难用一种制度安排将所有的农民工全部覆盖进来。鉴此，农民工社会保险制度选择应充分考虑其群体细分情况，根据亚群体的不同就业状况选择相应的保障制度。首先应针对流动性较大的农民工频繁流动带来的一系列困扰，解决权益累计、关系接续以及政府承担无限责任等问题。对此，个人账户完全积累的养老保险制度对他们是有利的。其次，要适应我国快速城镇化和逐步统一城乡劳动力市场的形势，满足部分稳定就业的农民工城市化的需要。对此，现行制度又有其优势。
综上所述，应取两者之所长，对农民工实行分层分类保障。即将稳定就业（从事正规就业，建立劳动关系，以及事实劳动关系5年以上）的农民工纳入现行制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险，同时改革和完善现行的养老和医疗保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇；对不稳定就业（签订短期合同，频繁流动以及从事各种灵活就业的）的农民工引入过渡性的办法，除工伤、失业保险按现行规定执行外，养老保险先建个人账户，不建社会统筹，实行过渡性的个人账户制度，将本人的社会保障权益直接记入个人账户；医疗保险先建社会统筹，不建个人账户，实行低门槛、保大病、管当期。但随着我国社会保障制度的改革完善，在基础养老金实行全国统筹之后，再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系的问题。
（四）政策建议
做好农民工社会保障工作，既要从一部分农民工流动就业的现实出发，建立过渡性的保障制度；又要考虑越来越多农民工稳定就业的需要，完善现行城镇社会保障制度；还要从农民工接续社会保险关系的需要出发，建立农村社会保障体系。1.按《工伤保险条例》为农民工参加工伤保险，所有用人单位都要按《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险，原已参加商业保险的有关行业要转为参加工伤保险。2.为不稳定就业农民工建立大病医疗保险在现行城镇职工医疗保障制度框架内，针对农民工流动性强、收人水平低的特点，开展农民工大病医疗保险，着重保当期住院医疗；同时，为切实降低用人单位和农民工本人的负担，农民工大病医疗保险单独管理，根据农民工大病发病率实行低费率，费率一般控制在2%以下，农民工本人可不缴费。同时，要根据农民工的实际情况，适当调整医保的起付线、等待期、住院押金、个人支付比例、护理等方面的政策。3.建立适合不稳定就业农民工特点的过渡性养老保险制度。（1）制度模式。统账结合，先建农民工养老保险个人账户，待时机成熟后再研究如何进入养老保险社会统筹。（2）缴费。实行低费率。缴费由用人单位和农民工双方负担，企业按本企业工资总额的10%，个人按本人工资5%，全部缴费进入农民工个人账户，并发放个人账户卡。该卡记录缴费情况，可供查询，但不能提前支取。（3）转移。在不同统筹地区参保缴费的，个人账户和保险权益只接不转，也不允许退保。转入城镇职工养老保险制度的，按规定折算缴费年限，调整个人账户规模，划分个人账户和社会统筹基金；回农村的，达到规定退休年龄时，允许转移个人账户进入农保。（4）享受。建立权益结算系统，退休时根据全国统一的规定由有关地区分别支付养老金。（5）经办。农民工养老保险的经办和账户管理原则上由劳动保障部门有关经办机构负责。（6）基金管理和保值增值。农民工个人账户基金要与城保基金分开管理。基金原则上集中到省区市或副省级城市管理。要制定允许基金间接投资国家基础设施和重点项目，允许基金进行市场化投资运营的政策措施，也可通过发行特种国债保证基金增值。4.依法为稳定就业农民工参加城镇职工社会保险稳定就业的农民工与城镇职工一样参加养老、失业、医疗、工伤等社会保险。5.进一步改革和完善社会保险制度。（1）要改进完善社会保险关系转移接续办法。（2）要降低费率。为解决城镇企业职工基本社会保险制度费率过高的问题，应努力扩大覆盖面，明确各级政府的社会保障责任，降低费率，切实减轻企业负担。（3）要调整计发办法，保证个人账户养老金的收支平衡，减轻财政的支付责任。（4）要提高统筹层次，逐步建立全国统筹。这是解决农民工因频繁流动难以享受待遇的重要措施，也是社会保障制度建设的长远大计。届时，为不稳定就业的农民工建立的个人账户制度应着手向全国统筹后的城镇养老保险制度过渡。6.积极探索、建立健全农村社会保障制度。虽然我国城镇社会保障体系建设已粗具规模，但农村社会保障制度建设进展缓慢。7.建立农民工应急救助机制。