在我国复杂的行政管理体系中，政策被架空难以落实的“棚架”现象阻碍了决策的有效贯彻落实，执行不力制约着地方经济社会的发展。县级政府是最接近基层、直接同群众打交道的一级政权组织，问题表现得较为突出。提高县级党组织的领导水平和执政能力，就必须克服“棚架”现象，提高行政执行力。
　　荥阳市委以改革监督体制为突破口，通过监督、评价和用人机制的联动，创新“大组织、大督查、大考评”的工作机制。面对决策后执行力薄弱、有权力而缺乏责任制约、旧的选人用人方式等体制机制上的弊端，由组织部门牵头抓督查，将各督查部门合而为一，并将一线督查综合考评结果直接运用于干部选用，激发了地方发展的活力。
　　2008年3月6日至9日，人民论坛杂志社组织中共中央党校、北京大学、国家行政学院及中直机关工委等单位的专家学者前往荥阳，就“大组织、大督查、大考评”机制进行了专题调研。
　　
　　由来：政策“棚架”，执行不力两大难题待解
　　
　　自秦朝设郡县制以来，县成为中国社会管理的基本单元，县一级政府也成为实现国家意志的关键环节。“县安邦兴”、“天下治权始于州县”，强国之基在于强县。今天，对县一级而言，可谓“上面千条线，下面一根针”，即上面各级党委政府的各项指示、各项政策、多种任务都汇集到县这一级，经由县传递到乡村的千家万户。县一级政府是党的理论、方针传导到千家万户的枢纽，是国家各项政策能否落实到最基层的关键环节。这也是今天县委书记作为县域第一负责人，为什么责任如此重大、权力如此重要的内在原因。
　　正是由于县域在中国政治、经济、社会发展中的重要地位和独特作用，使得县域工作不可避免地产生两个比较棘手的难题：一是政策“棚架”。所谓政策“棚架”，就是上面各级党委政府的各项方针政策、各种决策要求，到达县域这一级后，很多会被“过滤”、“拦截”，而没有进一步向下贯彻落实，或传达贯彻走样。二是执行乏力。所谓执行乏力，就是由于县以下干部的整体素质不够高，基层财力有限，监督不力，以及体制机制弊端等多种因素的影响，造成不少干部责任心、事业心不强，对上级决策疲于应付，敷衍了事。这两个问题不是仅仅几个县市存在，而是具有相当的普遍性，一定程度上阻碍了县域经济社会的发展，也阻碍了中国经济社会的发展。破解这两大难题，非常紧迫，非常重要。
　　近来，河南省荥阳市针对这两大难题进行了积极探索，他们通过组工机制创新，开展“大组织、大督查、大考评”活动，有效破解了发展中的多项难题。
　　荥阳市是隶属于河南省省会城市郑州的县级市。新机制在这里出炉始于2006年末一份反映企业经营环境的报告。这份报告引起了荥阳市委主要领导高度重视，先后批示，要求限期解决问题，但有关单位却推诿扯皮，敷衍应付，致使领导批示空转一圈，“皮球”又踢回市里。这件事情引起了荥阳市主要领导的深深忧虑。市委书记杨福平对落实执行的重要性深有体会：“决策是执政能力，落实也是执政能力，而且从某种程度上讲，是更重要的执政能力。”
　　在深入调研的基础上，荥阳市总结了具体工作中面临的主要问题和挑战，概括为三个“不相适应”：一是决策与执行相脱节，传统的督查体制与高效率的工作需求不适应；二是责任与权力相脱节，干部作风和机关效能与实现跨越式发展要求不适应；三是管人与管事相脱节，传统的干部考评任用体制与新的选人用人要求不适应。要改变三个“不相适应”的状况，关键在于狠抓监督、检查、考评。新机制由此应运而生。
　　
　　做法：“大组织、大督查、大考评”新机制确保执行力
　　
　　 “条块结合”是我国地方政府管理的一个主要特征。现实中我国县级政府的机构设置并不是完全根据自身的需要，而是为了保持与上级政府的对口，由此导致县级政府机构膨胀、人员臃肿、工作整体协调难的问题较为突出。抓落实，荥阳市首先从机构改革开始。那么突破口在哪里？历来监督督查考评是促进工作落实的最有力抓手。荥阳市就从抓好监督督查工作入手。
　　荥阳市的监督督查体系，原来同时存在着多个监督系统和渠道，它们对基层单位同时进行着交叉监督，监督的标准和要求也很不统一，有时对一项工作多个监督主体反复监督，造成监督资源的严重浪费，也加重了被监督者的负担，有时又谁都不去监督，造成监督的死角和漏洞。在充分认识到机构重叠的弊端基础上，2007年3月，荥阳市实行“三办合一”——将原市委市政府督查室、责任目标管理办公室、跨越式发展综合协调办公室等机构和职能进行科学整合和规范，新成立跨越式发展督查考评办公室。
　　简单机构合并是远远不够的，荥阳市大胆地往前迈出了一步。谁来牵头抓督查考评能够使工作成效最大化？荥阳市将这个重任赋予组织部。
　　为什么让组织部门牵头？组织部是选人部，承担着选干部、配班子、建队伍、聚人才的重任，这是组织部门的独特优势。由组织部门牵头抓督查考评，可以大大加强工作的力度，避免监督和考评工作的一般化问题，也可提高选拔任用干部的权威性，为组织部门发挥职能优势找到了一条有效途径。这就为“管人”与“管事”相脱节的“痼疾”下了一剂猛药。
　　跨越式发展督查考评办公室，由市委常委、组织部长兼任主任，市委办、政府办主任和人大、政协各1名副职分别兼任副主任，下设5个科室。这一机制，将督查考评的职能赋予组织部，会不会造成组织部门的扩权呢？调研组专家表示，随着社会主义市场经济的发展，组织部门的职能也应该进行必要的创新，可以说，荥阳市的做法是组织工作机制创新的有益探索，值得肯定。
　　目前，办公室只有28名工作人员，均来自督查室、跨越办、目标办、纪委、宣传部等部门的骨干，也有从有关单位借调的优秀中层干部，年龄均在40岁以下，70%以上具有督查工作经验。
　　除了精干的督查办工作人员，荥阳市延伸发展了定位监督员，实行“四位一体”，将党代表、人大代表、政协委员、老干部这四种监督资源整合起来，分别组成定位督查组。目前，定位监督员105名，分立了21个定位监督组，触角直接涵盖市各项重点工作、重点工程，以及各单位部门的工作效率、机关作风、干部精神面貌等多个方面。尤其值得一提的是，老干部经验丰富，了解情况，敢说敢管，将老干部纳入督查工作极具特色。
　　荥阳市将督查考评结果直接运用于干部选用。自新机制成立以来，全市826名科级干部多了份个人档案——政绩档案。调研组在干部考评室看到了排列整齐的干部政绩档案。《荥阳市科级领导班子政绩量化统计表》中翔实地列出了序号、政绩摘要、时间、当前政绩得分等内容，仔细翻阅，每项奖惩有凭有据，均来自一线现场督查。政绩档案还通过政府网、人民广场电子大屏幕、电视台等形式定期公示，接受更广泛的监督。
　　
　　成效：执行力难题破解 促进了科学发展
　　
　　 “大组织、大督查、大考评”机制通过层层落实，取得了良好效果。调研组在荥阳市人民法院看到了机制延伸性创新带来的可喜变化。荥阳市人民法院根据新机制的要求，参照制定了严格的绩效考核办法，压力动力并举，干部的精神面貌大为改观，“加班加点的多了，拖沓懒散的少了”，2007年，案件执行难问题大为缓解，结案率大为提高。
　　县级政府作为直接与群众打交道的一级完备的政权组织，创新动力很大，但如果缺乏上级政府和部门的支持和肯定，创新动力压力再大也难有作为。早在新机制运行不久，中共河南省委常委、郑州市委书记王文超，中共郑州市委常委、郑州市委组织部部长姚待献等市委领导就分别做出批示，就荥阳组工新机制予以肯定，并要求市委组织部进行深入研究，总结推广。
　　新机制形成了抓落实的循环圈，即任务分解——督促检查——落实责任——记入政绩——予以公示——实施奖惩，运行时间虽短，但效果显著。它不仅有效地解决了组织部门选人难的问题，而且破解了政策“棚架”、执行不力两大难题，极大地激发了干部创业热情，改善了干部的整体素质和精神风貌。
　　破解了选人难问题，提高了用人公信度。看政绩用干部是一条基本的组织原则，而政绩从哪里来，如何认定，谁来看，这是选人用人行为是否公正、能否令多数人信服的重要因素。荥阳市提出“大督查就是大组织”、“组织部即是选人部更是督查部”的新思路，把督查、考评与识人用人、提拔干部结合起来，而这种结合又建立在数据公开，群众监督的基础上，这就在解决执行力的同时，把党的干部管理工作也提到了一个更加科学化的境地，一个新的高度。这一套“制度管人”、“科学用人”的办法，有效克服了用人随意性，官场裙带关系，使一些真抓实干的优秀干部和人才脱颖而出。
　　破解了执行不力的顽疾，促进了经济又好又快发展。执行力的加强从刘沟村的变化可见一斑。近年来，荥阳市高村乡刘沟村的变化可谓翻天覆地，尤其是2007年，群众的生活水平大为提高，人均收入达到7500元，是3年前的6倍，不仅摘除了省级贫困村的帽子，而且刘沟村的人均年收入已高于荥阳市平均水平。调研过程中我们发现，刘沟村基层组织建设的加强功不可没。正是找准了基层党建工作和刘沟村产业优势的结合点，创新了村两委干部督促检查机制，刘沟村才实现了历史性突破。由此可见，由组织部门牵头抓督查促落实，实现了监督范围最大化、力量最大化、效果最大化。2007年，荥阳市跨越式发展工作走在了郑州市前列，财政收入首次突破10亿元大关，实现了财政收入、生产总值等经济指标提前一年完成“跨越式发展三年行动计划”。
　　解决了干部作风和机关效能难题，提升了群众满意率。再好的政策策略也只有成功执行后才能够显示出其价值。现实中，政策“棚架”，执行力弱与干部的现实状况密切相联，诸如一些公务员的事业心和责任感不强，工作不努力；甚至有许多腐败现象产生等等。怎样解决这些问题呢？单靠思想政治教育是远远不够的。荥阳市通过制定科学的干部政绩监督督查考评体系，客观上产生了干部想干事能干事干成事的良好效果。去年7月，荥阳市创建国家卫生城市工作在通过全国爱卫办暗访、技术评估后，顺利通过了最后行政验收，三项考核一次通过，这在全国83个成功创建国家卫生城的城市中都是少见的。“过去一件事说了半年还挂在嘴上，一个项目一年半载还没开工，如今刚听说就干上了。”群众对机关效能提高和干部作风转变表示了由衷的肯定。
　　规范了权力运行，体现了科学执政、民主执政、依法执政。政府作为党的意志和主张的执行者，本身也存在着决策、执行、监督三个环节。“大组织、大督查、大考评”工作新机制按照24字方针来开展工作，即“组织督查、定位监督、一线考核、量化政绩、综合评价、连带奖惩”，将决策、执行、监督三权适度分开，较好地体现了“既相互制约又相互协调”的要求。他们通过前面所说的“四定”监督，使每个单位的权力运行和每个领导干部的工作向定位监督组公开，而定位监督组对干部工作进行考评的档案材料以及根据这些考评材料对干部的奖惩、选拔、使用，定期向全市人民群众公示。这样就把对干部的监督督查考评工作置于广大群众的直接监督之下，真正做到了权力在阳光下运行，体现了干部群众的知情权、参与权、表达权和监督权。
　　
　　启示：在组织工作机制创新中提高执政能力
　　
　　荥阳市通过创新“大组织、大督查、大考评”工作机制，向政策“棚架”、执行乏力的两大难题宣战，以改革监督体制为突破口，创新了行政管理体制，一举解决了机构臃肿、人浮于事、互相推诿、监督不力的基层政府管理顽疾，扫除了“吃饭财政”下的地方发展障碍。其改革与探索给我们带来的启示至少有以下几点：
　　启示一：荥阳的探索说明，改革是发展生产力的根本出路，创新是提高执政能力的根本要求。胡锦涛同志在今年全国组织工作会议上指出，要坚持以改革创新精神推进党的建设。改革创新是对党的组织工作的要求，也是我们党开拓事业新境界的根本出路。荥阳通过党的组织工作机制创新和监督体制改革，显著地冲击了传统的封闭体制，为地方行政管理注入鲜活动力。在中国改革发展进入新阶段之际，各个基层单位应该以改革创新的精神大胆开拓，这既是地方发展的战略选择，同时也为党和国家提供实践探索的经验。
　　启示二：荥阳的探索说明，创新督查机制将有效地提高地方的行政执行力。荥阳市通过有效导入科学的监督管理考评工作机制和赏罚分明的激励约束机制，形成了较为完备的大督查工作格局。“三办合一”、“四位一体”的监督督查体系也是干部监督联席会议制度的一种创新。此外，新机制充分发挥“党代表党内督查、人大代表依法监督、政协委员民主监督、老干部敢于监督”的职能优势，是督查管理方法的一个创新。这些探索直接提高了地方的行政执行力，有效监督成为提高效率的重要途径。值得注意的是，在通过组织部门抓督查有利于部门职能优势发挥的同时，要妥善协调督查考评工作与组织部门日常工作的关系。
　　启示三：荥阳的探索说明，党的组织工作可以通过创新干部监督、考评和选拔机制促进科学发展。科学发展观能否真正得以落实，需要确立科学的政绩观，也需要创新干部的考评选拔机制。一线考评、量化政绩、综合评价、连带奖惩是荥阳市干部政绩考核的基本方法，它有效地防止和纠正了选人用人上的不正之风，有利于干部树立正确的政绩观，提高干部素质，使组织部成为科学发展的促进部。但定位督查员的选择如何更好地体现公平公正，对定位督查员开展工作的监督如何更加到位，干部政绩的量化标准如何进一步细化，以及如何更加有效地建立群众监督的反馈机制，等等，仍将是干部考评、选拔过程中需要不断研究探索完善的问题。
　　启示四：荥阳的探索说明，“大部制”的改革方向预示着地方行政管理体制改革需要深化。党的十七大在部署行政管理体制改革中特别指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。县一级的地方行政机构如何进行，从某种意义上说，荥阳对此作出了可贵的探索。荥阳市虽然成立了跨越式发展监督督查考评办公室，却另挂原被整合单位的数块牌子。这种挂牌的无奈之举显示出，如何处理完善新机制与深化行政管理体制改革的关系将是地方大部制改革探索面临的重要问题。（报告执笔：贾立政 魏爱云）