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摘要：现代大学制度是推进高校治理能力与治理体系现代化的根本保障。中美高校现代大学制度的概念属性相同、理论溯源一致、基本原因相似、建构主要目标一样、根本动力相近、逻辑基础相仿，但在其历史进程、体制环境、建立方式、治理结构和基本模式方面存在差异。比较中美高校现代大学制度可以发现：价值观念转变是建立现代大学制度前提，文化取向是基石，管理者素养是关键，依法自主管理是根本，校院两级管理是核心，多元共同治理是支撑。
关键词：中美高校现代大学制度；比较研究；启示
中图分类号：G640文献标识码：A文章编号：1673-7164（2021）05-0058-04
基金项目：国家自然科学基金委员会管理科学部2020年应急管理项目“行业特色高校高质量发展和创新型人才培养研究”（项目编号：72041006）；华中农业大学2020年新农科研究与改革实践项目“以本科教育质量提升为核心的高校管理体制机制改革”（项目编号：xnk2020024）。
现代大学制度建设是提升高校治理能力与治理体系现代化的根本保障，同时也是推动高等教育内涵式发展和深化新时期教育综合改革的应有之义，在高等教育事业发展中具有基础性、根本性与全局性作用。随着全球高等教育发展与改革的深入，深化高校内部管理体制改革，建立现代大学制度，提升高校治理能力与治理体系现代化水平再次成为社会关注的热点。本文通过比较分析中美现代大学制度建立过程中表现出的异同，追根溯源，查找差距，提出借鉴性对策建议，为实现高等教育强国奠定坚实的基础。
一、中美高校现代大学制度的共同点
（一）现代大学制度的概念属性相同
依据《辞海》界定，“现代”是个舶来品，公元10世纪末期首次使用，意指古罗马帝国向基督教世界过渡时期，用于区别古代和现代，目前“现代”普遍被认为是18世纪启蒙主义运动兴起以后的历史时期。从词源分析，“现代”的含义以时序意义为主。但是，随着“现代”与社会政治、经济、文化中各类现象的融合，现代经济制度、现代社会制度、现代文化观念等专有名词层出不穷，“现代”一词逐步超越单纯的时序概念，被赋予一种价值诉求，体现为在传统发展基础上对先进理念、政策和制度的追求。现代大学制度的出现标志着古代大学制度已丧失了其对现代社会的适应性，并不以替代古典大学制度为宗旨，而是以适应新的社会经济、文化和科技的变化和发展需要为目的[1]。中美现代大学制度以古典大学制度为基础，在继承传统精神内核的基础上进行概念拓展与延伸，在概念属性上体现为现代性与传统性的有机融通。
（二）现代大学制度理论溯源一致
以康德为代表的批判性哲学提出实现和维护人的自由与权利，确定了德国哲学崇尚自由的价值取向，费希特、谢林、施莱尔马赫等哲学先驱将康德理性批判思想引入学术层面，提出学术自由的理念。19世纪初创建的德国柏林大学被公认为现代大学制度发源地，首次真正提出学术自由的概念，开启了世界高等教育新纪元。从19世纪中叶开始，德国现代大学制度思潮逐步传播到世界各地，美国以德国大学制度为蓝本，打破传统教会管辖的单一办学模式，大力发展公立大学和私立大學，推行学术自由和大学自治[2]。蔡元培在吸纳德国自由哲学思想基础上提出“思想自由，兼容并包”办学理念，并效仿德国大学模式改造中国近代大学，被视为中国现代大学制度的雏形[3]。德国古典哲学中崇尚自由和追求理性的哲学底蕴延伸到高等教育领域，不仅塑造了现代大学制度的基本要义，同时构成中美现代大学制度共同的理论溯源。
（三）现代大学制度建立的基本原因相似
一般而言，制度供给属于问题驱动式范畴，即因为某类社会现象和社会问题的出现或存在，从而引发相适应的制度诉求。中美在建立现代大学制度之前面临相似的组织与制度危机，需要新的“增长点”。在美国大学转型时期，其联邦、州政府通过增加经费投入和进行立法规定，加大对高等教育的干预和影响力度，“州一级的高等教育协调机构开始从对个别大学的干预转移到从更大范围干预大学的各个方面”[4]。20世纪80年代，伴随高等教育多元化发展，州政府不断强化高等教育的责任感，开展高校绩效评价，专横施加各种强行规定，约束高校办学行为，大学自治与学术自主日益遭受挑战[5]。与美国大学面临的困境相似，20世纪中后期，长期的计划经济让我国传统大学制度的弊端愈发凸显，政府越来越倾向于控制大学，社会则用市场利益刺激大学，而大学在强化市场行为的同时进一步丧失了独立自主的权力，面临沦为经济组织的危机[6]。高校办学权不自主、学术权不自由和校长领导权不完善等发展困境阻碍了我国现代大学制度创新[7]。
（四）现代大学制度建构的主要目标一样
中美高校建立现代大学制度旨在协调大学组织内外关系，实现大学与政府和社会的协调运行与良性互动，优化大学内部治理结构。19世纪中后期，多元化社会参与伴随着美国高等教育的全过程，构建现代大学制度主要致力于协调董事会、校长、师生、政府、校友、企业和基金会等多元主体的关系，更好解决大学自治管理与社会问责之间的冲突[8]。在我国，现代大学制度的核心是在政府的宏观调控下，大学面向社会，依法自主办学，实行民主管理。其实质主要是要处理大学和政府、社会的关系、大学和教师、学生的关系、大学和大学之间的关系[9]。
（五）形成现代大学制度的根本动力相近
中美高校遵循高等教育内在发展逻辑———大学是以知识的继承与创新为目标而进行管理与协调的具有高度自主性的社会实体，其现代大学制度构建源于对大学自治和学术自由的使命追求。美国高校从创立之初就孕育着平等自由协商的交流文化，“高度自治是美国高等教育迅速发展的重要原因”[10]，大学自治与学术自由是推动美国现代大学制度建设的根本动力[11]。“我国现代大学制度建设也强调‘中国特色’，但更加倾向从大学作为一种学术组织的应然逻辑来建设现代大学制度”[12]。失去了大学自治和学术自由的根基，现代大学制度就失去了存在的土壤和发展的空间[13]。这种应然逻辑就是自身拥有对自身的主权，具有自我管理和自我决定的自治权[14]。 （六）现代大学制度建构的逻辑基础相仿
中美高等教育发展内嵌于服务国家战略需求过程中，管理体制机制改革具有强烈的国家主义观念与实用主义倾向。美国现代大学制度的建立以实用主义为逻辑基础，大学发展与科技发展紧密融合，与社会发展相呼应，无论是研究型大学，还是州立大学，乃至社区学院、网络大学等高等教育形式都充分体现出与社会经济发展的适应性[6]11。中共等十九届四中全会强调：“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”政治逻辑在现代大学制度的政策话语和决策过程中占据重要角色，“构建中国特色现代大学制度要扎根中国大地，契合中国历史文化传统、政治制度和经济社会制度，坚持社会主义办学方向”[16]。
二、中美高校现代大学制度的差异
（一）建立现代大学制度的历史进程不同
建立法人自治是現代大学制度建构的主要标志，考察现代大学制度的历史进程实质上就是对大学法人自治制度建构历史的梳理与归纳。美国是较早建立大学法人自治制度的国家之一，美国学院从一开始就直接移植了英国大学的学术法人制度，形成了以学术法人为基础的外行董事会自治模式。美国大学自治制度经历了三个发展阶段：殖民地学院的形成时期———从建国到19世纪中后期的认可和扩展时期———19世纪中后期至今的成熟时期。
我国现代大学制度始于清末年间引进的西方大学学制，但真正被关注和受到重视始于20世纪80年代末90年代初，并主要集中于政策层面的制定和理论层面的探讨。中华人民共和国成立之后，直至1985年，国家颁发了《中共中央关于教育体制改革的决定》，真正揭开了我国高等教育体制改革的序幕，党中央、国务院先后出台多项改革措施进行高等教育体制改革。2010年颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第一次在中央文件中提出“完善中国特色现代大学制度”。2017年《国家教育事业发展“十三五”规划》中提出加快现代大学制度和学校管理制度建设。但现实表明，面向市场自主办学的现代大学制度建设至今仍未取得根本性突破。
（二）建立现代大学制度的体制环境各异
伯顿·克拉克认为政府与大学的关系可分为国家监督模式和国家控制模式。美国高等教育体制以国家监督模式为主，国家在高等教育系统中扮演的角色是监督与问责，促使大学保持学术繁荣与稳步发展，大学以自我管理为主，享有高度的自治权[16]。在这种体制环境中，现代大学制度的建构体现为内生型的自主行为，是高校主动求变而非外力拉引的结果。我国高校具有强烈的行政隶属关系，实行的是国家集权管理体制，属于国家控制模式，大学在国家的直接领导和控制下办学。在转型期间，国家有关部门正式颁布的条例法规达400余项，涉及高等教育的方方面面[17]。国家控制体制下现代大学制度的构建体现为外发型行动，即由政府等外力主导介入高校内部制度变迁。
（三）现代大学制度建立的方式相异
制度变迁一般分为强制性制度变迁与诱致性制度变迁，前者主要由政府命令组织实施，后者则是现行制度安排的变更或替代，由个体或群体在响应获利机会时自发倡导施行[18]。在以分权制为主的美国，现代大学制度的建立以诱致性变迁方式为主，具有自发性、渐进性与自主性特征。而在以集权制为主的中国，则以强制性制度变迁方式为主，现代大学制度构建呈现为强制性与被动性。在美国，市场力量和竞争机制是高校内部制度变迁的主要推动力，来自师资、学生和资源方面的市场竞争压力诱发现代大学制度改革[19]，现代大学制度是对原有法人自治制度的完善。我国现代大学制度构建主要依靠国家强制力推动，中央和地方政府发布的各项政策指令指引并规范现代大学制度的实践建设，从本质上看，现代大学制度是一场政府主导的自上而下的教育改革[20]。随着改革深入以及各权力主体之间的多重博弈，高等教育制度变迁的方式和性质日趋复杂化。
（四）现代大学制度的治理结构不同
美国现代大学制度治理结构以“法人———董事会制度”为核心的共同治理与协作治理为基本特征。20世纪初，美国大学教授协会成立，与传统董事会与校长共同治校构成了现代大学制度“三驾马车”内部治理结构，外部治理结构主要是州政府在保障大学自治基础上依法治理大学，同时，发挥诸如各类专业性、职业性学会或协会、专业认证评估、排名、调查报告等第三方参与治理[11]。我国现代大学制度内部治理结构划分为行政系统和学术系统，行政系统通过建立规则约束管理学术系统，学术系统职责功能遭受掣肘[21]。部分高校成立了理事会，在资源获取方面发挥了一定功能，从当前运行状态来看，并没有真正行使社会参与治理决策和监督等功能[22]。我国现代大学制度的内部治理结构由行政系统主导，外部治理结构依然没有摆脱政府的干预，甚至在有些高校演变为政府机构的延伸，学术共同体和社会参与治理明显弱化。
（五）现代大学制度的基本模式不同
埃姆斯·麦克基尼斯依据功能将美国各州高等教育管理机构划分为三类：统一治理委员会、协调委员会和规划机构[23]。美国现代大学制度模式相应表现为统一治理模式、协调治理模式和规划模式，威斯康星州所有的州立大学由威斯康星州大学系统的董事会统一治理，被定义为统一治理模式，基本代表24个州大学制度管理模式；俄亥俄州高校由州高等教育董事会主席统一协调，高校各自董事会负责自我治理；密歇根州立大学由行业协会组织进行教育规划，高校内部董事会自我治理[24]。无论何种模式，现代大学制度均表现为在大学自治基础上由董事会进行自我管理的模式。中国特色现代大学制度则是以党委领导下的校长负责制为根本制度的制度体系，其基本模式为政府宏观调控、学校党委领导、校长治校、依法办学、民主管理和社会评估监督相结合。
三、中美高校现代大学制度比较的启示
（一）价值观念转变是建立现代大学制度的前提 我国高等教育系统对制度的认知与教育发展对制度的需求还存在较大的差距，教育改革中缺乏对高校现代治理体系和治理能力现代化的战略思考。首先，形成重视借鉴融合的价值取向。牢固树立“大学制度竞争是大学竞争力核心”的理念，将现代大学制度作为创建世界一流大学的关键所在，借鉴西方发达国家先进大学制度，构建具有中国特色的现代大学制度。其次，构建高质多元的目标体系。以高质量和内涵式为导向，结合地域、高校特点，坚持动态调整优化，确保现代大学制度的共性与个性相协调。第三，树立开放共享协作的建设理念。实施多校联动，整体设计，构建现代大学制度改革的“战略联盟”，注重政策的共联共享，引领全国高等学校的制度创新。
（二）文化取向是建立现代大学制度的基石
现代大学制度必须根植于社会文化的土壤，凸显本土性与民族性。一是与先进的社会主义制度文化相契合，坚持正确的社会主义办学方向。现代大学制度必须始终坚持和加強党对高校的全面领导，将其贯穿于办学治校、立德树人的全过程，健全完善党委领导下的校长负责制，党委要从办学方向、宏观政策、队伍建设、决策机制等方面强化领导职责。二是与大学组织自治自由的精神文化相融合，促进学术权力与行政权力的有效平衡。高校必须遵从大学组织的“二元结构”特征，既要提升学术体制化水平，确保学术活动的自律性和独立性，同时强化法制化、规范化的行政权力建设，营造自由平等与民主协商的氛围。三是与市场经济的法治文化相结合，完善大学法人产权制度。构建与市场经济体制相符合的依法治校之道，明晰政府出资人所有权和大学独立法人财产权，使大学成为面向市场和社会需求依法自主办学的实体。
（三）管理者素养是建立现代大学制度的关键
“国以人兴、政以才治”，管理者的素质水平在很大程度上决定了学校的管理水平，对构建现代大学制度发挥关键作用。在构建现代大学制度的过程中，必须根据大学学术组织的基本属性与高等教育发展的特殊规律，一方面依据德、能、勤、廉、才综合素质体系选拔大学及其学院、职能部门的领导者与负责人，具体应着重沟通与协调能力、规划与整合能力、决策与执行能力、培养与驾驭能力四大职业素养，另一方面要强化以现代大学制度建设为主题的专题培训，使管理者真正领悟大学管理制度变迁的真谛，引导管理者主动进行现代大学制度建设探索，同时构建可持续管理能力提升计划，不断加强高校管理者办学治校的能力。
（四）依法自主管理是建立现代大学制度的根本
现代大学制度建设的实质是关于大学利益主体权力结构的调整，主要包括政府、高校和社会权力分配机制的重构。一是运用法律法规保障大学办学自主权。通过大学章程对办学自主权进行赋权，明晰办学自主权的内涵、范围、尺度与规则，进而建构和完善自主办学制度。深化“放管服”综合改革，完善“简政放权”教育管理体制机制，提升办学自主权的国家公权资源。二是理清政府、社会、高校三者间的权力关系。引入契约关系界定政府、社会和大学之间的权力边界，政府在现代大学制度构建中充当“掌舵”角色，“划桨”角色由高校担任，社会则被赋予“推船”角色。在政府管理大学的权力向大学自主办学权利转化过程中，适当强化政府教育行政立法权、宏观调控权及对大学的监督权等[25]。三是推进高校内部民主管理。实行民主管理是确保大学依法自主办学合法性的基本要义，赋予教师、学生、行政人员、学术委员会、教务委员会、教代会、团代会、学代会等平等参与学校所有事务的共同权利与责任。
（五）校院两级管理是建立现代大学制度的核心
院系治理是构建现代大学制度的必然要求，校院两级管理是高校办学自主权的必然组织设置[26]。2017年，教育部等五部门联合印发的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》要求：“各高校要及时制定实施细则，向院系放权，向研发团队和领军人物放权。”一方面，明晰划分校院两级权责关系，学校层面以关系学校发展的全局性、方向性等重大事项的战略性决策力为主，学院层面对包括人才培养、专业建设、学科发展、科学研究的事务性决策事项和人才引进、职称评聘、财务管理、资源配置等资源分配决策力负责；另一方面，建立以学院为主体的目标管理和绩效考核新机制，学校层面发挥把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实的领导核心作用，学校以考核、监督、引导为主要手段，以目标管理为核心，以资源配置为杠杆，以绩效考核为抓手，深入推进以经费统筹管理为重点，涉及人、财和事权的校院两级管理改革，赋予学院经费使用、人员管理和资源配置等更大自主权，激发学院办学的内生动力。
（六）多元共同治理是建立现代大学制度的支撑
多元主体参与大学治理构成现代大学制度的结构基础，必须推进以政府单一权力为中心的集中管理模式向多元主体共同治理的公共治理模式转变。首先，借鉴探索董事会治理模式。依据《高等教育法》建立实体性董事会制度，吸纳政府官员、高教专家、产业人士、杰出校友等参加董事会，制定科学的议事议程，着重发挥联系和协调多元办学主体，保障与约束高校自主办学等方面的指导与咨询作用，使其成为社会参与办学的代言人。第二，完善教授参与治理的制度。高校内部成立教授委员会，与行政部门具有平等的权利关系，充分赋予其在学科建设、师资招聘、教学改革、人事改革等方面的审议权与决策权，真正发挥教授个体和以教授为主要构成的学术治理机构在现代大学制度建设中的决策影响力。第三，构建社会参与大学治理的机制。建立大学与社会的联系通道是现代大学制度构建的中心任务，其主要途径一方面积极培育和扶持各种非政府或非营利社会组织评价大学办学质量和学术水平，另一方面则是通过政府和高校发布大学运行信息吸引社会监督大学办学行为，在此基础上建立社会问责机制，其结果可作为评价大学发展的参考。
参考文献：
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（荐稿人：许彩丽，华中农业大学文法学院副教授）（责任编辑：淳洁）
关键词：中美高校现代大学制度；比较研究；启示
中图分类号：G640文献标识码：A文章编号：1673-7164（2021）05-0058-04
基金项目：国家自然科学基金委员会管理科学部2020年应急管理项目“行业特色高校高质量发展和创新型人才培养研究”（项目编号：72041006）；华中农业大学2020年新农科研究与改革实践项目“以本科教育质量提升为核心的高校管理体制机制改革”（项目编号：xnk2020024）。
现代大学制度建设是提升高校治理能力与治理体系现代化的根本保障，同时也是推动高等教育内涵式发展和深化新时期教育综合改革的应有之义，在高等教育事业发展中具有基础性、根本性与全局性作用。随着全球高等教育发展与改革的深入，深化高校内部管理体制改革，建立现代大学制度，提升高校治理能力与治理体系现代化水平再次成为社会关注的热点。本文通过比较分析中美现代大学制度建立过程中表现出的异同，追根溯源，查找差距，提出借鉴性对策建议，为实现高等教育强国奠定坚实的基础。
一、中美高校现代大学制度的共同点
（一）现代大学制度的概念属性相同
依据《辞海》界定，“现代”是个舶来品，公元10世纪末期首次使用，意指古罗马帝国向基督教世界过渡时期，用于区别古代和现代，目前“现代”普遍被认为是18世纪启蒙主义运动兴起以后的历史时期。从词源分析，“现代”的含义以时序意义为主。但是，随着“现代”与社会政治、经济、文化中各类现象的融合，现代经济制度、现代社会制度、现代文化观念等专有名词层出不穷，“现代”一词逐步超越单纯的时序概念，被赋予一种价值诉求，体现为在传统发展基础上对先进理念、政策和制度的追求。现代大学制度的出现标志着古代大学制度已丧失了其对现代社会的适应性，并不以替代古典大学制度为宗旨，而是以适应新的社会经济、文化和科技的变化和发展需要为目的[1]。中美现代大学制度以古典大学制度为基础，在继承传统精神内核的基础上进行概念拓展与延伸，在概念属性上体现为现代性与传统性的有机融通。
（二）现代大学制度理论溯源一致
以康德为代表的批判性哲学提出实现和维护人的自由与权利，确定了德国哲学崇尚自由的价值取向，费希特、谢林、施莱尔马赫等哲学先驱将康德理性批判思想引入学术层面，提出学术自由的理念。19世纪初创建的德国柏林大学被公认为现代大学制度发源地，首次真正提出学术自由的概念，开启了世界高等教育新纪元。从19世纪中叶开始，德国现代大学制度思潮逐步传播到世界各地，美国以德国大学制度为蓝本，打破传统教会管辖的单一办学模式，大力发展公立大学和私立大學，推行学术自由和大学自治[2]。蔡元培在吸纳德国自由哲学思想基础上提出“思想自由，兼容并包”办学理念，并效仿德国大学模式改造中国近代大学，被视为中国现代大学制度的雏形[3]。德国古典哲学中崇尚自由和追求理性的哲学底蕴延伸到高等教育领域，不仅塑造了现代大学制度的基本要义，同时构成中美现代大学制度共同的理论溯源。
（三）现代大学制度建立的基本原因相似
一般而言，制度供给属于问题驱动式范畴，即因为某类社会现象和社会问题的出现或存在，从而引发相适应的制度诉求。中美在建立现代大学制度之前面临相似的组织与制度危机，需要新的“增长点”。在美国大学转型时期，其联邦、州政府通过增加经费投入和进行立法规定，加大对高等教育的干预和影响力度，“州一级的高等教育协调机构开始从对个别大学的干预转移到从更大范围干预大学的各个方面”[4]。20世纪80年代，伴随高等教育多元化发展，州政府不断强化高等教育的责任感，开展高校绩效评价，专横施加各种强行规定，约束高校办学行为，大学自治与学术自主日益遭受挑战[5]。与美国大学面临的困境相似，20世纪中后期，长期的计划经济让我国传统大学制度的弊端愈发凸显，政府越来越倾向于控制大学，社会则用市场利益刺激大学，而大学在强化市场行为的同时进一步丧失了独立自主的权力，面临沦为经济组织的危机[6]。高校办学权不自主、学术权不自由和校长领导权不完善等发展困境阻碍了我国现代大学制度创新[7]。
（四）现代大学制度建构的主要目标一样
中美高校建立现代大学制度旨在协调大学组织内外关系，实现大学与政府和社会的协调运行与良性互动，优化大学内部治理结构。19世纪中后期，多元化社会参与伴随着美国高等教育的全过程，构建现代大学制度主要致力于协调董事会、校长、师生、政府、校友、企业和基金会等多元主体的关系，更好解决大学自治管理与社会问责之间的冲突[8]。在我国，现代大学制度的核心是在政府的宏观调控下，大学面向社会，依法自主办学，实行民主管理。其实质主要是要处理大学和政府、社会的关系、大学和教师、学生的关系、大学和大学之间的关系[9]。
（五）形成现代大学制度的根本动力相近
中美高校遵循高等教育内在发展逻辑———大学是以知识的继承与创新为目标而进行管理与协调的具有高度自主性的社会实体，其现代大学制度构建源于对大学自治和学术自由的使命追求。美国高校从创立之初就孕育着平等自由协商的交流文化，“高度自治是美国高等教育迅速发展的重要原因”[10]，大学自治与学术自由是推动美国现代大学制度建设的根本动力[11]。“我国现代大学制度建设也强调‘中国特色’，但更加倾向从大学作为一种学术组织的应然逻辑来建设现代大学制度”[12]。失去了大学自治和学术自由的根基，现代大学制度就失去了存在的土壤和发展的空间[13]。这种应然逻辑就是自身拥有对自身的主权，具有自我管理和自我决定的自治权[14]。 （六）现代大学制度建构的逻辑基础相仿
中美高等教育发展内嵌于服务国家战略需求过程中，管理体制机制改革具有强烈的国家主义观念与实用主义倾向。美国现代大学制度的建立以实用主义为逻辑基础，大学发展与科技发展紧密融合，与社会发展相呼应，无论是研究型大学，还是州立大学，乃至社区学院、网络大学等高等教育形式都充分体现出与社会经济发展的适应性[6]11。中共等十九届四中全会强调：“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”政治逻辑在现代大学制度的政策话语和决策过程中占据重要角色，“构建中国特色现代大学制度要扎根中国大地，契合中国历史文化传统、政治制度和经济社会制度，坚持社会主义办学方向”[16]。
二、中美高校现代大学制度的差异
（一）建立现代大学制度的历史进程不同
建立法人自治是現代大学制度建构的主要标志，考察现代大学制度的历史进程实质上就是对大学法人自治制度建构历史的梳理与归纳。美国是较早建立大学法人自治制度的国家之一，美国学院从一开始就直接移植了英国大学的学术法人制度，形成了以学术法人为基础的外行董事会自治模式。美国大学自治制度经历了三个发展阶段：殖民地学院的形成时期———从建国到19世纪中后期的认可和扩展时期———19世纪中后期至今的成熟时期。
我国现代大学制度始于清末年间引进的西方大学学制，但真正被关注和受到重视始于20世纪80年代末90年代初，并主要集中于政策层面的制定和理论层面的探讨。中华人民共和国成立之后，直至1985年，国家颁发了《中共中央关于教育体制改革的决定》，真正揭开了我国高等教育体制改革的序幕，党中央、国务院先后出台多项改革措施进行高等教育体制改革。2010年颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第一次在中央文件中提出“完善中国特色现代大学制度”。2017年《国家教育事业发展“十三五”规划》中提出加快现代大学制度和学校管理制度建设。但现实表明，面向市场自主办学的现代大学制度建设至今仍未取得根本性突破。
（二）建立现代大学制度的体制环境各异
伯顿·克拉克认为政府与大学的关系可分为国家监督模式和国家控制模式。美国高等教育体制以国家监督模式为主，国家在高等教育系统中扮演的角色是监督与问责，促使大学保持学术繁荣与稳步发展，大学以自我管理为主，享有高度的自治权[16]。在这种体制环境中，现代大学制度的建构体现为内生型的自主行为，是高校主动求变而非外力拉引的结果。我国高校具有强烈的行政隶属关系，实行的是国家集权管理体制，属于国家控制模式，大学在国家的直接领导和控制下办学。在转型期间，国家有关部门正式颁布的条例法规达400余项，涉及高等教育的方方面面[17]。国家控制体制下现代大学制度的构建体现为外发型行动，即由政府等外力主导介入高校内部制度变迁。
（三）现代大学制度建立的方式相异
制度变迁一般分为强制性制度变迁与诱致性制度变迁，前者主要由政府命令组织实施，后者则是现行制度安排的变更或替代，由个体或群体在响应获利机会时自发倡导施行[18]。在以分权制为主的美国，现代大学制度的建立以诱致性变迁方式为主，具有自发性、渐进性与自主性特征。而在以集权制为主的中国，则以强制性制度变迁方式为主，现代大学制度构建呈现为强制性与被动性。在美国，市场力量和竞争机制是高校内部制度变迁的主要推动力，来自师资、学生和资源方面的市场竞争压力诱发现代大学制度改革[19]，现代大学制度是对原有法人自治制度的完善。我国现代大学制度构建主要依靠国家强制力推动，中央和地方政府发布的各项政策指令指引并规范现代大学制度的实践建设，从本质上看，现代大学制度是一场政府主导的自上而下的教育改革[20]。随着改革深入以及各权力主体之间的多重博弈，高等教育制度变迁的方式和性质日趋复杂化。
（四）现代大学制度的治理结构不同
美国现代大学制度治理结构以“法人———董事会制度”为核心的共同治理与协作治理为基本特征。20世纪初，美国大学教授协会成立，与传统董事会与校长共同治校构成了现代大学制度“三驾马车”内部治理结构，外部治理结构主要是州政府在保障大学自治基础上依法治理大学，同时，发挥诸如各类专业性、职业性学会或协会、专业认证评估、排名、调查报告等第三方参与治理[11]。我国现代大学制度内部治理结构划分为行政系统和学术系统，行政系统通过建立规则约束管理学术系统，学术系统职责功能遭受掣肘[21]。部分高校成立了理事会，在资源获取方面发挥了一定功能，从当前运行状态来看，并没有真正行使社会参与治理决策和监督等功能[22]。我国现代大学制度的内部治理结构由行政系统主导，外部治理结构依然没有摆脱政府的干预，甚至在有些高校演变为政府机构的延伸，学术共同体和社会参与治理明显弱化。
（五）现代大学制度的基本模式不同
埃姆斯·麦克基尼斯依据功能将美国各州高等教育管理机构划分为三类：统一治理委员会、协调委员会和规划机构[23]。美国现代大学制度模式相应表现为统一治理模式、协调治理模式和规划模式，威斯康星州所有的州立大学由威斯康星州大学系统的董事会统一治理，被定义为统一治理模式，基本代表24个州大学制度管理模式；俄亥俄州高校由州高等教育董事会主席统一协调，高校各自董事会负责自我治理；密歇根州立大学由行业协会组织进行教育规划，高校内部董事会自我治理[24]。无论何种模式，现代大学制度均表现为在大学自治基础上由董事会进行自我管理的模式。中国特色现代大学制度则是以党委领导下的校长负责制为根本制度的制度体系，其基本模式为政府宏观调控、学校党委领导、校长治校、依法办学、民主管理和社会评估监督相结合。
三、中美高校现代大学制度比较的启示
（一）价值观念转变是建立现代大学制度的前提 我国高等教育系统对制度的认知与教育发展对制度的需求还存在较大的差距，教育改革中缺乏对高校现代治理体系和治理能力现代化的战略思考。首先，形成重视借鉴融合的价值取向。牢固树立“大学制度竞争是大学竞争力核心”的理念，将现代大学制度作为创建世界一流大学的关键所在，借鉴西方发达国家先进大学制度，构建具有中国特色的现代大学制度。其次，构建高质多元的目标体系。以高质量和内涵式为导向，结合地域、高校特点，坚持动态调整优化，确保现代大学制度的共性与个性相协调。第三，树立开放共享协作的建设理念。实施多校联动，整体设计，构建现代大学制度改革的“战略联盟”，注重政策的共联共享，引领全国高等学校的制度创新。
（二）文化取向是建立现代大学制度的基石
现代大学制度必须根植于社会文化的土壤，凸显本土性与民族性。一是与先进的社会主义制度文化相契合，坚持正确的社会主义办学方向。现代大学制度必须始终坚持和加強党对高校的全面领导，将其贯穿于办学治校、立德树人的全过程，健全完善党委领导下的校长负责制，党委要从办学方向、宏观政策、队伍建设、决策机制等方面强化领导职责。二是与大学组织自治自由的精神文化相融合，促进学术权力与行政权力的有效平衡。高校必须遵从大学组织的“二元结构”特征，既要提升学术体制化水平，确保学术活动的自律性和独立性，同时强化法制化、规范化的行政权力建设，营造自由平等与民主协商的氛围。三是与市场经济的法治文化相结合，完善大学法人产权制度。构建与市场经济体制相符合的依法治校之道，明晰政府出资人所有权和大学独立法人财产权，使大学成为面向市场和社会需求依法自主办学的实体。
（三）管理者素养是建立现代大学制度的关键
“国以人兴、政以才治”，管理者的素质水平在很大程度上决定了学校的管理水平，对构建现代大学制度发挥关键作用。在构建现代大学制度的过程中，必须根据大学学术组织的基本属性与高等教育发展的特殊规律，一方面依据德、能、勤、廉、才综合素质体系选拔大学及其学院、职能部门的领导者与负责人，具体应着重沟通与协调能力、规划与整合能力、决策与执行能力、培养与驾驭能力四大职业素养，另一方面要强化以现代大学制度建设为主题的专题培训，使管理者真正领悟大学管理制度变迁的真谛，引导管理者主动进行现代大学制度建设探索，同时构建可持续管理能力提升计划，不断加强高校管理者办学治校的能力。
（四）依法自主管理是建立现代大学制度的根本
现代大学制度建设的实质是关于大学利益主体权力结构的调整，主要包括政府、高校和社会权力分配机制的重构。一是运用法律法规保障大学办学自主权。通过大学章程对办学自主权进行赋权，明晰办学自主权的内涵、范围、尺度与规则，进而建构和完善自主办学制度。深化“放管服”综合改革，完善“简政放权”教育管理体制机制，提升办学自主权的国家公权资源。二是理清政府、社会、高校三者间的权力关系。引入契约关系界定政府、社会和大学之间的权力边界，政府在现代大学制度构建中充当“掌舵”角色，“划桨”角色由高校担任，社会则被赋予“推船”角色。在政府管理大学的权力向大学自主办学权利转化过程中，适当强化政府教育行政立法权、宏观调控权及对大学的监督权等[25]。三是推进高校内部民主管理。实行民主管理是确保大学依法自主办学合法性的基本要义，赋予教师、学生、行政人员、学术委员会、教务委员会、教代会、团代会、学代会等平等参与学校所有事务的共同权利与责任。
（五）校院两级管理是建立现代大学制度的核心
院系治理是构建现代大学制度的必然要求，校院两级管理是高校办学自主权的必然组织设置[26]。2017年，教育部等五部门联合印发的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》要求：“各高校要及时制定实施细则，向院系放权，向研发团队和领军人物放权。”一方面，明晰划分校院两级权责关系，学校层面以关系学校发展的全局性、方向性等重大事项的战略性决策力为主，学院层面对包括人才培养、专业建设、学科发展、科学研究的事务性决策事项和人才引进、职称评聘、财务管理、资源配置等资源分配决策力负责；另一方面，建立以学院为主体的目标管理和绩效考核新机制，学校层面发挥把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实的领导核心作用，学校以考核、监督、引导为主要手段，以目标管理为核心，以资源配置为杠杆，以绩效考核为抓手，深入推进以经费统筹管理为重点，涉及人、财和事权的校院两级管理改革，赋予学院经费使用、人员管理和资源配置等更大自主权，激发学院办学的内生动力。
（六）多元共同治理是建立现代大学制度的支撑
多元主体参与大学治理构成现代大学制度的结构基础，必须推进以政府单一权力为中心的集中管理模式向多元主体共同治理的公共治理模式转变。首先，借鉴探索董事会治理模式。依据《高等教育法》建立实体性董事会制度，吸纳政府官员、高教专家、产业人士、杰出校友等参加董事会，制定科学的议事议程，着重发挥联系和协调多元办学主体，保障与约束高校自主办学等方面的指导与咨询作用，使其成为社会参与办学的代言人。第二，完善教授参与治理的制度。高校内部成立教授委员会，与行政部门具有平等的权利关系，充分赋予其在学科建设、师资招聘、教学改革、人事改革等方面的审议权与决策权，真正发挥教授个体和以教授为主要构成的学术治理机构在现代大学制度建设中的决策影响力。第三，构建社会参与大学治理的机制。建立大学与社会的联系通道是现代大学制度构建的中心任务，其主要途径一方面积极培育和扶持各种非政府或非营利社会组织评价大学办学质量和学术水平，另一方面则是通过政府和高校发布大学运行信息吸引社会监督大学办学行为，在此基础上建立社会问责机制，其结果可作为评价大学发展的参考。
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（荐稿人：许彩丽，华中农业大学文法学院副教授）（责任编辑：淳洁）