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摘要：为满足群众基本住房需求、实现人民住有所居的目标，自建国以来，国家做了多种尝试。住房分类供应制度逐步建立，住房保障工作在探索与实践中推进，且成为各级政府解决民生问题的重要内容，取得了一定的成绩。同时，也凸显出一些问题，需要在推进工作的过程中不断加以解决，以期广大中低收入住房困难家庭住有所居。
关键词：住房保障；保障性安居工程；保障性住房；制度建设；供需矛盾
中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）07-0136
住房作为刚性需求，是每个家庭不得不面对和解决的实际问题。对此，党和国家高度重视，在探索和实践中制定了一系列的政策，采取了多种办法来逐步解决广大群众的住房困难问题。解决住房问题的过程大致经历了四个阶段：从建国初期到20世纪80年代，公有住房实物分配；80年代末至90年代末，住房制度改革，公有住房逐步出售，住房分配货币化开始：90年代末至2003年，住房供应的主体则由政府转向市场，全面推行住房市场化；2004年至今，住房分类供应新制度逐步建立，政府宏观调控，注重保障。至此，解决住房问题“两步走”的步调已清晰明朗。首先，解决广大中低收入者的住房难问题：其次，满足居民日益增长的住房需求。前者主要以政府提供保障来实现，后者主要以市场供需调节来实现。
就政府提供保障而言，从安居工程（经济适用住房）到保障性安居工程（保障性住房、棚户区改造、农村危房改造、游牧民定居工程），二十年的风雨历程，为中低收入者解决了不少住房困难问题。提出了“十二五”时期开工建设各类保障性住房和棚户区改造住房3600万套（户），到“十二五”末全国保障性住房覆盖面达到20%左右的奋斗目标。而且，高层的重视程度达到前所未有。去年10月29日下午，中共中央政治局就加快推进住房保障体系和供应体系建设进行学习，这是在集体学习惯例延续11年后，首次专题学习住房领域情况。
随着建设力度的不断加大，“十二五”头三年，全国保障性住房和棚户区改造住房累计开工建设2490万套，已完成“十二五”建设目标的近七成，成绩可喜。但伴随着成绩的取得，也凸显出一些问题，需要逐步解决。以下例举，以作探讨。
一是制度建设需上新台阶。从2007年九部委发布新的《廉租住房保障办法》、七部委发布新的《经济适用住房管理办法》，到2012年建设部发布《公共租赁住房管理办法》，再到2013年国务院印发《关于加快棚户区改造工作的意见》等，基本涵盖城镇保障性安居工程，但都是以规范性文件形式发布，虽有一定效力，但未形成法律制度约束。相对于保障性安居工程的实际进展，立法工作须有所突破。
二是机构设置需有新举措。市县一级的住房保障工作具体实施机构不尽相同，有的是住建部门，有的是房管部门；有的成立具有编制、人员、经费保障的保障性住房管理中心或廉租办、公租办、棚改办等；更有的是成立一个领导组，设置一个办公室，人员抽调借用，不仅流动性大，而且积极性难以调动。这些情况与住房保障这项长期性工作不相适应。
三是供给需求需找平衡点。保障性安居工程中，棚户区改造、农村危房改造、游牧民定居工程的保障家庭是在住房建设前可以明确的，改造旧房建新房，最多是原地安置与异地安置的区别。但保障性住房分为廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品住房四类，分别对应四类不同收入和住房情况的保障家庭。在做建设计划时，难以充分考虑保障家庭的条件变化情况，房子在建，条件更在变，会出现单类房源过剩或不足的问题。
四是条件审核需寻新办法。2012年城镇保障性安居工程跟踪审计结果显示，全国有10.84万户不符合保障条件的家庭，因提供不实资料、相关部门审核把关不严，违规享受保障性住房实物分配3.89万套、领取租赁补贴1.53亿元，另有1.13万户家庭重复享受保障性住房实物分配2975套，重复领取租赁补贴2137.55万元。这些问题的出现不排除相关人员具有主观作弊意愿，可客观上也难以完全避免。虽然各类保障性住房分配基本都实行了审核、公示等制度，但在实际审核中，家庭住房有已确权的，有的是未确权或不能确权的；家庭收入中有工资性的，有非工资性的，特别是有相当一部分申请家庭成员属灵活就业，收入难以审核。等这些因素加大了准入（退出）审核工作的复杂性和困难性。
针对上述问题，有一些建议。
一是继续推进住房保障立法。2008年11月住房保障法被列入十一届全国人大常委会五年立法规划，之后每年都会被列入国务院立法计划，但迟迟未能出台，且目标降低为只出台条例。从12年5月《基本住房保障条例（初稿）》公示，到13年5月《城镇住房保障条例（送审稿）》递交国务院法制办，再到14年3月《城镇住房保障条例（征求意见稿）》公开征求意见，住房保障制度的“顶层设计”可谓是“一波三折”，终于见到了希望。但毕竟是行政法规，还应向法律迈进。
二是不断充实住房保障工作机构。在住房保障体系和供应体系建设中以及完善后，政府的管理工作将大幅度增加，必须充实机构和人员，而不是予以缩减。例如，一些地方在20 00年将公房全部出售后，纷纷撤销房改办，但建立健全住房分类供应制度这一主要的房改任务还远未完成。因此，可通过“改编”房改办或新设立住房保障实施机构来解决这个问题。
三是“四房合一”寻求供需平衡。去年底，三部委印发《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，这将使供需矛盾得到一定缓解，但未将另两类保障性住房纳入，有些美中不足。推行“四房合一、并轨运行”将会更加彻底地解决保障性住房的供需矛盾。并轨后，通过差别化租金（梯度保障、租补分离）、保租控售、共有产权等方式，满足不同条件保障家庭的实际需求。目前，河北省就是这种模式，值得借鉴。
四是资源共享降低审核难度。不动产登记从2007年提出至今，为何难以“提速”，一个主要原因是各部门信息“老死不相往来”。保障家庭的准入条件审核正如此，涉及住建（房管）、民政、公安、税务、金融、工商等多个部门，彼此之间信息独立。为降低审核难度，需要整合这些信息，实现大平台大数据，支持居民身份证号—证检索。这样，公平分配这一保障性住房生命线的“坚守”难度就会大大降低。
目前的住房保障工作，总体上仍处于探索阶段，政策、机制及保障范围、保障方式等，还需要在实践中不断完善。同时，随着体制机制的不断健全，住房保障会逐渐充实到社会保障体系中，实现规范化、常态化。
参考文献：
[1]包宗华.我国房改进程中的一大遗憾[N].中国建设报2013-12-1812].
[2]审计署办公厅.2012年城镇保障性安居工程跟踪审计结果[EB/OL].中华人民共和国审计署网站2013-8-9.
[3]杜宇.2011年至2013年底全国保障房累计开工建设2490万套完成“十二五”目标任务近7成[EB/OL].新华网，2014-1-9.
关键词：住房保障；保障性安居工程；保障性住房；制度建设；供需矛盾
中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）07-0136
住房作为刚性需求，是每个家庭不得不面对和解决的实际问题。对此，党和国家高度重视，在探索和实践中制定了一系列的政策，采取了多种办法来逐步解决广大群众的住房困难问题。解决住房问题的过程大致经历了四个阶段：从建国初期到20世纪80年代，公有住房实物分配；80年代末至90年代末，住房制度改革，公有住房逐步出售，住房分配货币化开始：90年代末至2003年，住房供应的主体则由政府转向市场，全面推行住房市场化；2004年至今，住房分类供应新制度逐步建立，政府宏观调控，注重保障。至此，解决住房问题“两步走”的步调已清晰明朗。首先，解决广大中低收入者的住房难问题：其次，满足居民日益增长的住房需求。前者主要以政府提供保障来实现，后者主要以市场供需调节来实现。
就政府提供保障而言，从安居工程（经济适用住房）到保障性安居工程（保障性住房、棚户区改造、农村危房改造、游牧民定居工程），二十年的风雨历程，为中低收入者解决了不少住房困难问题。提出了“十二五”时期开工建设各类保障性住房和棚户区改造住房3600万套（户），到“十二五”末全国保障性住房覆盖面达到20%左右的奋斗目标。而且，高层的重视程度达到前所未有。去年10月29日下午，中共中央政治局就加快推进住房保障体系和供应体系建设进行学习，这是在集体学习惯例延续11年后，首次专题学习住房领域情况。
随着建设力度的不断加大，“十二五”头三年，全国保障性住房和棚户区改造住房累计开工建设2490万套，已完成“十二五”建设目标的近七成，成绩可喜。但伴随着成绩的取得，也凸显出一些问题，需要逐步解决。以下例举，以作探讨。
一是制度建设需上新台阶。从2007年九部委发布新的《廉租住房保障办法》、七部委发布新的《经济适用住房管理办法》，到2012年建设部发布《公共租赁住房管理办法》，再到2013年国务院印发《关于加快棚户区改造工作的意见》等，基本涵盖城镇保障性安居工程，但都是以规范性文件形式发布，虽有一定效力，但未形成法律制度约束。相对于保障性安居工程的实际进展，立法工作须有所突破。
二是机构设置需有新举措。市县一级的住房保障工作具体实施机构不尽相同，有的是住建部门，有的是房管部门；有的成立具有编制、人员、经费保障的保障性住房管理中心或廉租办、公租办、棚改办等；更有的是成立一个领导组，设置一个办公室，人员抽调借用，不仅流动性大，而且积极性难以调动。这些情况与住房保障这项长期性工作不相适应。
三是供给需求需找平衡点。保障性安居工程中，棚户区改造、农村危房改造、游牧民定居工程的保障家庭是在住房建设前可以明确的，改造旧房建新房，最多是原地安置与异地安置的区别。但保障性住房分为廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品住房四类，分别对应四类不同收入和住房情况的保障家庭。在做建设计划时，难以充分考虑保障家庭的条件变化情况，房子在建，条件更在变，会出现单类房源过剩或不足的问题。
四是条件审核需寻新办法。2012年城镇保障性安居工程跟踪审计结果显示，全国有10.84万户不符合保障条件的家庭，因提供不实资料、相关部门审核把关不严，违规享受保障性住房实物分配3.89万套、领取租赁补贴1.53亿元，另有1.13万户家庭重复享受保障性住房实物分配2975套，重复领取租赁补贴2137.55万元。这些问题的出现不排除相关人员具有主观作弊意愿，可客观上也难以完全避免。虽然各类保障性住房分配基本都实行了审核、公示等制度，但在实际审核中，家庭住房有已确权的，有的是未确权或不能确权的；家庭收入中有工资性的，有非工资性的，特别是有相当一部分申请家庭成员属灵活就业，收入难以审核。等这些因素加大了准入（退出）审核工作的复杂性和困难性。
针对上述问题，有一些建议。
一是继续推进住房保障立法。2008年11月住房保障法被列入十一届全国人大常委会五年立法规划，之后每年都会被列入国务院立法计划，但迟迟未能出台，且目标降低为只出台条例。从12年5月《基本住房保障条例（初稿）》公示，到13年5月《城镇住房保障条例（送审稿）》递交国务院法制办，再到14年3月《城镇住房保障条例（征求意见稿）》公开征求意见，住房保障制度的“顶层设计”可谓是“一波三折”，终于见到了希望。但毕竟是行政法规，还应向法律迈进。
二是不断充实住房保障工作机构。在住房保障体系和供应体系建设中以及完善后，政府的管理工作将大幅度增加，必须充实机构和人员，而不是予以缩减。例如，一些地方在20 00年将公房全部出售后，纷纷撤销房改办，但建立健全住房分类供应制度这一主要的房改任务还远未完成。因此，可通过“改编”房改办或新设立住房保障实施机构来解决这个问题。
三是“四房合一”寻求供需平衡。去年底，三部委印发《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，这将使供需矛盾得到一定缓解，但未将另两类保障性住房纳入，有些美中不足。推行“四房合一、并轨运行”将会更加彻底地解决保障性住房的供需矛盾。并轨后，通过差别化租金（梯度保障、租补分离）、保租控售、共有产权等方式，满足不同条件保障家庭的实际需求。目前，河北省就是这种模式，值得借鉴。
四是资源共享降低审核难度。不动产登记从2007年提出至今，为何难以“提速”，一个主要原因是各部门信息“老死不相往来”。保障家庭的准入条件审核正如此，涉及住建（房管）、民政、公安、税务、金融、工商等多个部门，彼此之间信息独立。为降低审核难度，需要整合这些信息，实现大平台大数据，支持居民身份证号—证检索。这样，公平分配这一保障性住房生命线的“坚守”难度就会大大降低。
目前的住房保障工作，总体上仍处于探索阶段，政策、机制及保障范围、保障方式等，还需要在实践中不断完善。同时，随着体制机制的不断健全，住房保障会逐渐充实到社会保障体系中，实现规范化、常态化。
参考文献：
[1]包宗华.我国房改进程中的一大遗憾[N].中国建设报2013-12-1812].
[2]审计署办公厅.2012年城镇保障性安居工程跟踪审计结果[EB/OL].中华人民共和国审计署网站2013-8-9.
[3]杜宇.2011年至2013年底全国保障房累计开工建设2490万套完成“十二五”目标任务近7成[EB/OL].新华网，2014-1-9.