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【摘要】我国地方政府债务风险成因主要有：地方政府预算失控和投资过度；地方融资平台绕开监管大规模举债；地方债管理混乱无序；经济和社会风险转嫁至地方政府。针对我国地方债务可能带来的风险，应从建立地方政府硬预算约束制度、推动市政债融资模式改革、完善财税体制、强化债务风险管理及创新政府投融资机制等方面着手，有效控制债务规模。
【关键词】地方债 地方政府预算 地方融资 债务风险管理
据国家审计署2013年底统计，截至2013年6月末，我国地方政府负债17.9万亿，自2010年以来年均增长25.4%。我国地方债主要由以下几部分构成：一是银行贷款。截至2013年6月末，银行对地方融资平台贷款余额9.7万亿元；二是财政部代发的地方政府债券。截至2013年6月，财政部共发行地方政府债券8922亿元；三是发行城投债，余额约为1.4万亿元；四是信托资金，总额有2.2万亿元；此外还有其他创新型融资方式形成的债务。
我国地方政府债务风险的成因
地方政府预算失控和投资过度。当前地方债务激增的根本原因是地方公共开支的预算失控、基础设施投资投入过度，而不是传统上所认定的地方政府财力不足。地方政府实施硬预算管理、对政府公共资本用于基础设施的投资实施硬预算约束机制，才能遏制地方政府债务的无序扩张。
按照传统的解释，地方债务应归于现阶段因分税制财政体制改革不完善所造成的地方政府财权与事权不对等，导致地方财政入不敷出，在支付经常性服务项目支出之后，没有剩余财政资金用于公共基础设施建设。按照这种解释的逻辑，地方政府承担的事权过多，其不得不借债维持运转的话，它们的负债都应投向医疗、教育等民生类经常性开支；财政收入越差的地方，负债越多。但在实践中，地方政府举债的主要投向，是其规划的公共基础设施项目，而非投向医疗、教育等民生类经常性开支；财政收入越好的地方，负债越多。
迄今为止，对于地方政府过度投资的冲动，还缺少有效的约束机制。地方政府想方设法绕开不允许其发债等规定，盲目融资投入投资效率极低甚至毫无效率的基础设施项目。对于城市规划和基础设施项目，许多地方政府都采取摊大饼的建设和投入方式，投资限额和预算或者形同虚设，或者根本就不打算执行。
地方融资平台绕开监管大规模举债。地方融资平台是地方政府为满足对外融资需求而采取的一种融资模式创新，是地方政府在现实的资金需求压力下，为绕开现行的不允许地方政府举债的法律和制度障碍，而采取的新的变通手法。地方政府通过划拨土地、股权、规费等各种资产，并通过直接或者间接的政府担保方式组建地方融资平台公司，其根本目标就在于从形式上满足金融机构设置的融资条件和监管部门规定的准入门槛，以便获取外部融资，进而能够将资金用于由当地政府主导的公共基础设施建设项目。地方政府债务隐形化造成的最主要的问题，是使得金融机构和监管部门很难对债务风险进行有效监控，因而也就谈不上对可能引发的财政风险和金融风险进行预警，由此更容易造成地方政府过度举债和过度投资的问题。
地方债管理混乱无序。地方债务规范信息披露、监督机制、管理机构缺失，使得中央和地方政府难以对地方债务及其风险实施量化管理和风险预警。在偿还机制和决策责任机制缺位的情况下，地方干部形成了扭曲的负债观。对地方政府过度举债的处罚力度偏小，使其举债规模不断扩大，举债形式愈加隐蔽，债务规模远远超过地方政府财力的实际承受能力。
经济和社会风险转嫁至地方政府。我国政府职能转变滞后，各级政府大包大揽，许多社会风险最终都由政府承担。各地需化解层出不穷的地方金融风险，如信托投资公司、农村基金会等金融机构违规经营带来的不良资产，及在这些机构出现兑付困难时，在多数时间内都由地方政府财政支出加以化解。许多非法集资的资金链断裂之后，当地政府在维稳压力下，接下了大部分偿债的包袱。这些都增加了地方政府的负债。
化解我国地方政府债务风险的路径选择
建立地方政府硬预算约束制度。在现行体制下，仅依靠融资机制改革，难以有效约束地方政府的投资冲动。地方政府债务治理机制的核心应是建立硬预算约束制度。债务约束机制的确立有赖于硬预算制度（预算民主、支出透明）的保证。我国地方政府在过度举债不受惩罚的现行体制下，扩大财政支出的冲动非常强烈。融资机制改革不足以从根本上规范地方政府债务，对地方政府公共投资确立严格的硬预算约束机制，才能够在长期内实现地方政府债务规模处于可控范围。
完善财税体制，使地方政府拥有稳定的财政收入来源和主体税种。在美英等发达的市场经济国家，房地产税、消费税和资源税是地方政府的主要财政来源。我国在实行分税制之后，地方财力与事权不相匹配的状况一直未被改变，地方政府不得不严重依赖于土地财政，由此引发了机会主义与与日俱增的道德风险。
因此，应尽快完善地方税收体系，使地方政府获得稳定的财政来源，具体措施包括：第一，开征房地产税。对省级以营业税为主要财源的现状不做改变，未来应使财产税成为市、县级政府的主要财源。不动产税数额相对稳定，假定地方政府把优化投资环境作为主要目标，其辖区内的不动产会持续升值，在三到五年内，税基就可被重新评估和扩大。相应地，在投资环境大为改善的情况下，地方政府的财政收入与税收来源会持续扩大，两者的良性循环得以形成。第二，地方政府应获得一定限度的税收立法权。针对具有鲜明区域特点的税源，地方政府可依据实际情况开征新税种。第三，中央与省级财政应扩大一般性转移支付的份额，尽可能不让地方政府进行资金配套。现行的专项转移支付，通常会要求地方政府进行资金配套，这弱化了专项转移支付对地方经济的推动作用，地方政府债务中有一部分就是迫于配套资金的要求而产生。中央和省级专项资金今后应正视地方政府面临的实际困难和情况，尽可能不再要求后者提供资金配套。
在此基础上，要继续推进分税制改革。我国1994年推行分税制改革以来，地方财政收入来源有限是造成地方政府债务增加的主要原因之一。在预算法的约束之下，我国地方政府的融资手段一直缺乏规范、统一的管理，变相发债、千方百计寻找融资渠道，在实践中已经常态化，带来了越来越大的财政风险。中央与地方政府在财权、事权分配上的不匹配，即地方政府需要承担全国医疗保障、教育统筹等60%的公共产品开支，其财政收入却仅占全国财政收入的30%。 变疏为堵，为地方政府提供合法的融资渠道。由于地方政府需要投入巨额资金，以提供城市基础设施、高速公路、地铁等公共产品服务，它们只好变相突破《预算法》不允许其发债的限制，利用各种融资平台获取资金。但是，各类基础设施的投资回报率基本上无法覆盖融资成本。借旧还新的结果是地方债务的持续增加与地方政府偿债能力的持续恶化，这一局面最终会使地方债务面临失控风险。
投资者目前把地方债视为准国债，在选择投资项目时，他们倾向于选择具有隐性政府信用的融资平台债，而非企业债，这是地方债务能够借旧还新、持续扩张的主因。堵不如疏，既然地方政府筹资有其合理性和必要性，就应为其提供合法的融资手段和渠道，其中包括：对部分国有资产实施变现处理、资产证券化、发行市政债等，使地方政府以合法手段获得融资；效仿美国的“一般责任债券”制度，允许各级地方政府发行基建债券，并规定所募集资金由地方财政负责偿还，必须用于纯公益性基础设施建设项目，期限为20年或者更长期限；对城投债偿还期限给予适当延长，在总量控制的前提之下，对城投债和市政债的发行规模予以适当扩大。
推动市政债发行，改变地方政府融资模式。针对地方政府的隐形负债规模面临失控的严峻局面，市政债券可能是操作性比较强的一个解决方案。与地方融资平台相比，债券市场的信息披露和监督机制要完善和透明得多。因此，发行市政债有利于对地方政府及其财政支出进行监督和约束。可规定地方政府根据自身财政收入决定发债规模，量入而出，对偿债做出明确规定。在市场约束面前，地方政府将不得不精简人员、减少浪费、约束开支、提高资本利用效率，以维持和提升信用等级。
市政债的发行，还有利于清晰界定中央与地方的事权、财权关系，减轻中央财政的负担。目前，许多地方政府通过国家财政部代发国债的方式获得基建资金。这种方式带来的债务风险，最终需由中央政府承担。如改为由地方政府直接发债、还债，列入地方预算，会起到三重作用：明确界定中央与地方的事权、财权关系；实现中央与地方两级信用的梯度开发；减轻中央财政负担。
发行市政债券，有利于地方政府节约融资成本，缓解还债压力。地方政府在迫在眉睫的还债压力面前，可借债发行市政债实现债务“掉期”。市政债偿还期限弹性较大（从几个月到几十年不等），也可以提前偿还，有利于缓解地方政府还债压力。发达国家发行市政债的实践表明，市政债的高安全系数，使其融资成本低于地方融资平台等其他融资工具，地方政府借助市政债替换其他负债，可减少融资成本。
建立地方公共投资的可持续融资模式，建立地方政府市场化融资制度。当前，地方政府以土地储备为抵押物、以银行贷款为主要资金来源、以融资平台为获取资金的主要工具的现状，会带来极大的偿债风险。应以市政债为切入点，尽快实现多元化、可持续的地方政府公共投资融资模式。
第一，使地方融资平台与地方财政完全脱钩，前者要确立自己的独立市场法人和主体地位。改变以土地储备为抵押物的融资模式，地方政府不得再为地方融资平台提供隐性财政担保，同时允许和鼓励各类地方融资平台引入民间资本，以实现基建投资主体多元化；第二，对于不具有独立市场主体地位的地方融资平台，各个地方政府不得将其纳入地方财政预算，这类平台如需融资，应实施严格的限额管理，并向投资者明确政府对其债务不负有偿还责任。同时对市政债、地方政府信用实施信用评级制度，让投资者“以脚投票”，以公开市场压力倒逼地方政府进行债务约束；第三，对基建项目实施预算约束，并制定可持续的长期投资计划，以建立可持续的基建融资机制，确保城镇化进程和社会保障项目的顺利推进以及政府负债结构与规模的可持续性。
建立地方政府市场化融资制度，是地方政府实施债务治理的关键一环。与地方融资平台相比，市场化的融资制度迫使地方政府在融资时，必须进行详尽而严格的信息披露。投资者为确保其投资安全，一般会要求政府提供高于市场利率的投资回报，地方政府因此会受到远高于银行信贷成本的硬约束。为实现地方政府负债的透明化阳光化，防止其过度举债，以及限制地方政府以行政手段干预信贷资源配置，建立地方政府市场化融资制度是必由之路。在缺乏市场投资主体广泛参与的背景下，我国各商业银行根本无力违抗拥有强大资源支配能力的地方政府的意志，限制其贷款（举债）规模，或者否决其以行政手段干预信贷资源配置的习惯做法。
进一步完善地方政府的业绩考核评价，细化债务资金使用范围并加强监管。地方政府的业绩考核评价亟待完善，不能简单地把投资增长快、投资规模大以及融资平台多、融资额度大作为评价地方政府业绩的主要指标。与此同时，还需对地方政府主导的基建项目实施精细化管理。对地方社会经济的发展规划要实行严格的审批制度，防止投资决策的随意性，控制对一些过度超前的或与规划不一致的项目进行投资建设。应出台地方政府债务管理法规，完善地方政府融资制度。对政府债券发行制度、投融资制度、负债管理机制，以及相关的官员考核惩戒机制作出明确规定。
由国家财政部代发地方债获得资金的用途，中央政府已进行明确界定，地方政府一般不敢挪用。但是，地方政府对于借助城投债和银行信贷获得的资金，可自主决定其投向，滥用资金、盲目投资的现象比较普遍。中央政府应出台细化措施，督促地方政府对各种融资平台、城投公司的投资行为进行规范，对这些公司的资金投向进行细化管理，严格监控使用债务融资支持的项目的质量和进度，要使项目质量责任制和竣工验收程序常态化。还应发挥地方人大、社会公众的作用，监督地方债务资金使用全过程，严厉追究挪用、截留、挤占、贪污地方债务资金的违规行为人的责任。
加强对地方融资平台的管理，对地方债务进行总量控制。在对地方政府债务进行分类的基础上，应将其纳入地方预算管理，对新增债务进行严格控制。鉴于地方政府融资平台数量过多、资金分散、定位模糊的现状，应严格规模和清理这类融资平台，实施必要的资产重组，重点打造投资效率理想、运转顺畅的融资平台。对地方政府融资平台法人结构和治理结构加以规范，对其资本金加以充实，推进重点打造的平台实现“实体化”。对地方融资平台的负债水平、资金规模和投向、资本收益率等，及时进行信息披露，同时接受地方人大和社会公众的监督，防止投资风险转化为财政和金融风险。
在对地方融资平台实施清理规范的基础上，应对地方债务进行总量控制。针对当前我国地方债务中隐性债务、政府负有部分偿还责任或担保责任的债务普遍存在，各类债务构成成分复杂，因而对地方政府信用状况较难进行准确判断的现状，应进一步提高地方债务相关信息的透明度。市政债（地方政府债券）的公开发行，可以作为提升我国地方债务相关信息透明度的切入点和契机。在市政债推出后，可杜绝地方政府采取其他变相融资手段，使地方债务实现“阳光化”。同时，建议强制实施地方政府财务报告制度，以全面掌握地方债务结构、类别和总量，进而对地方债务实现总量控制和有效管理。
确立地方债务的偿还保障机制，冲销那些确已无力偿还的地方债务。各级地方政府对自身的综合财力应作出统筹安排，对负债的还本付息列出时间表，同时强化日常监测管控。合理使用地方债务资金的收益，设立专门的偿债基金。由于一些公益性投资项目的收益有限甚至难以收回成本，可在地方预算中安排部分资金，用于偿还地方债务。为防止地方政府盲目扩张债务，对于借新债还旧债现象，要予以杜绝或从严控制。
除去大部分可以偿还的债务，对于已经确定不能偿还的债务，要区分有效率和无效率的资产，并根据不同情况采取地方政府发债、资产证券化，或者出售债务企业股权、银行冲销坏账、银行债转股、成立资产管理公司、中央财政部分买单、出售地方政府所持其他优质股权和房产等办法偿债。对于潜在的坏账，可采取两种方案加以解决：一是政府发行更多的长期国债，把这些债务置换出来；二是对部分坏账实施重组，由于重组肯定会有损失产生，对整个金融体系来说，银行可能要剥离或者核销更多的坏账。
从长期来看，要想从根本上实现地方债务的机制化、规范化管理，必须处理好两大议题：第一，强化地方政府的硬预算改革和管理，建立地方债务硬约束机制，使政府过度举债和不当举债受到硬性制度约束。第二，实施配套的财税改革，使地方政府获得稳定的财政收入来源和偿债收入来源，不再依赖于“土地财政”，这样才能从根源上确保地方债务规模和风险不会出现失控局面。
（作者单位：南阳市医学高等专科学校，中国社会科学院金融所）
责编/王坤娜
【关键词】地方债 地方政府预算 地方融资 债务风险管理
据国家审计署2013年底统计，截至2013年6月末，我国地方政府负债17.9万亿，自2010年以来年均增长25.4%。我国地方债主要由以下几部分构成：一是银行贷款。截至2013年6月末，银行对地方融资平台贷款余额9.7万亿元；二是财政部代发的地方政府债券。截至2013年6月，财政部共发行地方政府债券8922亿元；三是发行城投债，余额约为1.4万亿元；四是信托资金，总额有2.2万亿元；此外还有其他创新型融资方式形成的债务。
我国地方政府债务风险的成因
地方政府预算失控和投资过度。当前地方债务激增的根本原因是地方公共开支的预算失控、基础设施投资投入过度，而不是传统上所认定的地方政府财力不足。地方政府实施硬预算管理、对政府公共资本用于基础设施的投资实施硬预算约束机制，才能遏制地方政府债务的无序扩张。
按照传统的解释，地方债务应归于现阶段因分税制财政体制改革不完善所造成的地方政府财权与事权不对等，导致地方财政入不敷出，在支付经常性服务项目支出之后，没有剩余财政资金用于公共基础设施建设。按照这种解释的逻辑，地方政府承担的事权过多，其不得不借债维持运转的话，它们的负债都应投向医疗、教育等民生类经常性开支；财政收入越差的地方，负债越多。但在实践中，地方政府举债的主要投向，是其规划的公共基础设施项目，而非投向医疗、教育等民生类经常性开支；财政收入越好的地方，负债越多。
迄今为止，对于地方政府过度投资的冲动，还缺少有效的约束机制。地方政府想方设法绕开不允许其发债等规定，盲目融资投入投资效率极低甚至毫无效率的基础设施项目。对于城市规划和基础设施项目，许多地方政府都采取摊大饼的建设和投入方式，投资限额和预算或者形同虚设，或者根本就不打算执行。
地方融资平台绕开监管大规模举债。地方融资平台是地方政府为满足对外融资需求而采取的一种融资模式创新，是地方政府在现实的资金需求压力下，为绕开现行的不允许地方政府举债的法律和制度障碍，而采取的新的变通手法。地方政府通过划拨土地、股权、规费等各种资产，并通过直接或者间接的政府担保方式组建地方融资平台公司，其根本目标就在于从形式上满足金融机构设置的融资条件和监管部门规定的准入门槛，以便获取外部融资，进而能够将资金用于由当地政府主导的公共基础设施建设项目。地方政府债务隐形化造成的最主要的问题，是使得金融机构和监管部门很难对债务风险进行有效监控，因而也就谈不上对可能引发的财政风险和金融风险进行预警，由此更容易造成地方政府过度举债和过度投资的问题。
地方债管理混乱无序。地方债务规范信息披露、监督机制、管理机构缺失，使得中央和地方政府难以对地方债务及其风险实施量化管理和风险预警。在偿还机制和决策责任机制缺位的情况下，地方干部形成了扭曲的负债观。对地方政府过度举债的处罚力度偏小，使其举债规模不断扩大，举债形式愈加隐蔽，债务规模远远超过地方政府财力的实际承受能力。
经济和社会风险转嫁至地方政府。我国政府职能转变滞后，各级政府大包大揽，许多社会风险最终都由政府承担。各地需化解层出不穷的地方金融风险，如信托投资公司、农村基金会等金融机构违规经营带来的不良资产，及在这些机构出现兑付困难时，在多数时间内都由地方政府财政支出加以化解。许多非法集资的资金链断裂之后，当地政府在维稳压力下，接下了大部分偿债的包袱。这些都增加了地方政府的负债。
化解我国地方政府债务风险的路径选择
建立地方政府硬预算约束制度。在现行体制下，仅依靠融资机制改革，难以有效约束地方政府的投资冲动。地方政府债务治理机制的核心应是建立硬预算约束制度。债务约束机制的确立有赖于硬预算制度（预算民主、支出透明）的保证。我国地方政府在过度举债不受惩罚的现行体制下，扩大财政支出的冲动非常强烈。融资机制改革不足以从根本上规范地方政府债务，对地方政府公共投资确立严格的硬预算约束机制，才能够在长期内实现地方政府债务规模处于可控范围。
完善财税体制，使地方政府拥有稳定的财政收入来源和主体税种。在美英等发达的市场经济国家，房地产税、消费税和资源税是地方政府的主要财政来源。我国在实行分税制之后，地方财力与事权不相匹配的状况一直未被改变，地方政府不得不严重依赖于土地财政，由此引发了机会主义与与日俱增的道德风险。
因此，应尽快完善地方税收体系，使地方政府获得稳定的财政来源，具体措施包括：第一，开征房地产税。对省级以营业税为主要财源的现状不做改变，未来应使财产税成为市、县级政府的主要财源。不动产税数额相对稳定，假定地方政府把优化投资环境作为主要目标，其辖区内的不动产会持续升值，在三到五年内，税基就可被重新评估和扩大。相应地，在投资环境大为改善的情况下，地方政府的财政收入与税收来源会持续扩大，两者的良性循环得以形成。第二，地方政府应获得一定限度的税收立法权。针对具有鲜明区域特点的税源，地方政府可依据实际情况开征新税种。第三，中央与省级财政应扩大一般性转移支付的份额，尽可能不让地方政府进行资金配套。现行的专项转移支付，通常会要求地方政府进行资金配套，这弱化了专项转移支付对地方经济的推动作用，地方政府债务中有一部分就是迫于配套资金的要求而产生。中央和省级专项资金今后应正视地方政府面临的实际困难和情况，尽可能不再要求后者提供资金配套。
在此基础上，要继续推进分税制改革。我国1994年推行分税制改革以来，地方财政收入来源有限是造成地方政府债务增加的主要原因之一。在预算法的约束之下，我国地方政府的融资手段一直缺乏规范、统一的管理，变相发债、千方百计寻找融资渠道，在实践中已经常态化，带来了越来越大的财政风险。中央与地方政府在财权、事权分配上的不匹配，即地方政府需要承担全国医疗保障、教育统筹等60%的公共产品开支，其财政收入却仅占全国财政收入的30%。 变疏为堵，为地方政府提供合法的融资渠道。由于地方政府需要投入巨额资金，以提供城市基础设施、高速公路、地铁等公共产品服务，它们只好变相突破《预算法》不允许其发债的限制，利用各种融资平台获取资金。但是，各类基础设施的投资回报率基本上无法覆盖融资成本。借旧还新的结果是地方债务的持续增加与地方政府偿债能力的持续恶化，这一局面最终会使地方债务面临失控风险。
投资者目前把地方债视为准国债，在选择投资项目时，他们倾向于选择具有隐性政府信用的融资平台债，而非企业债，这是地方债务能够借旧还新、持续扩张的主因。堵不如疏，既然地方政府筹资有其合理性和必要性，就应为其提供合法的融资手段和渠道，其中包括：对部分国有资产实施变现处理、资产证券化、发行市政债等，使地方政府以合法手段获得融资；效仿美国的“一般责任债券”制度，允许各级地方政府发行基建债券，并规定所募集资金由地方财政负责偿还，必须用于纯公益性基础设施建设项目，期限为20年或者更长期限；对城投债偿还期限给予适当延长，在总量控制的前提之下，对城投债和市政债的发行规模予以适当扩大。
推动市政债发行，改变地方政府融资模式。针对地方政府的隐形负债规模面临失控的严峻局面，市政债券可能是操作性比较强的一个解决方案。与地方融资平台相比，债券市场的信息披露和监督机制要完善和透明得多。因此，发行市政债有利于对地方政府及其财政支出进行监督和约束。可规定地方政府根据自身财政收入决定发债规模，量入而出，对偿债做出明确规定。在市场约束面前，地方政府将不得不精简人员、减少浪费、约束开支、提高资本利用效率，以维持和提升信用等级。
市政债的发行，还有利于清晰界定中央与地方的事权、财权关系，减轻中央财政的负担。目前，许多地方政府通过国家财政部代发国债的方式获得基建资金。这种方式带来的债务风险，最终需由中央政府承担。如改为由地方政府直接发债、还债，列入地方预算，会起到三重作用：明确界定中央与地方的事权、财权关系；实现中央与地方两级信用的梯度开发；减轻中央财政负担。
发行市政债券，有利于地方政府节约融资成本，缓解还债压力。地方政府在迫在眉睫的还债压力面前，可借债发行市政债实现债务“掉期”。市政债偿还期限弹性较大（从几个月到几十年不等），也可以提前偿还，有利于缓解地方政府还债压力。发达国家发行市政债的实践表明，市政债的高安全系数，使其融资成本低于地方融资平台等其他融资工具，地方政府借助市政债替换其他负债，可减少融资成本。
建立地方公共投资的可持续融资模式，建立地方政府市场化融资制度。当前，地方政府以土地储备为抵押物、以银行贷款为主要资金来源、以融资平台为获取资金的主要工具的现状，会带来极大的偿债风险。应以市政债为切入点，尽快实现多元化、可持续的地方政府公共投资融资模式。
第一，使地方融资平台与地方财政完全脱钩，前者要确立自己的独立市场法人和主体地位。改变以土地储备为抵押物的融资模式，地方政府不得再为地方融资平台提供隐性财政担保，同时允许和鼓励各类地方融资平台引入民间资本，以实现基建投资主体多元化；第二，对于不具有独立市场主体地位的地方融资平台，各个地方政府不得将其纳入地方财政预算，这类平台如需融资，应实施严格的限额管理，并向投资者明确政府对其债务不负有偿还责任。同时对市政债、地方政府信用实施信用评级制度，让投资者“以脚投票”，以公开市场压力倒逼地方政府进行债务约束；第三，对基建项目实施预算约束，并制定可持续的长期投资计划，以建立可持续的基建融资机制，确保城镇化进程和社会保障项目的顺利推进以及政府负债结构与规模的可持续性。
建立地方政府市场化融资制度，是地方政府实施债务治理的关键一环。与地方融资平台相比，市场化的融资制度迫使地方政府在融资时，必须进行详尽而严格的信息披露。投资者为确保其投资安全，一般会要求政府提供高于市场利率的投资回报，地方政府因此会受到远高于银行信贷成本的硬约束。为实现地方政府负债的透明化阳光化，防止其过度举债，以及限制地方政府以行政手段干预信贷资源配置，建立地方政府市场化融资制度是必由之路。在缺乏市场投资主体广泛参与的背景下，我国各商业银行根本无力违抗拥有强大资源支配能力的地方政府的意志，限制其贷款（举债）规模，或者否决其以行政手段干预信贷资源配置的习惯做法。
进一步完善地方政府的业绩考核评价，细化债务资金使用范围并加强监管。地方政府的业绩考核评价亟待完善，不能简单地把投资增长快、投资规模大以及融资平台多、融资额度大作为评价地方政府业绩的主要指标。与此同时，还需对地方政府主导的基建项目实施精细化管理。对地方社会经济的发展规划要实行严格的审批制度，防止投资决策的随意性，控制对一些过度超前的或与规划不一致的项目进行投资建设。应出台地方政府债务管理法规，完善地方政府融资制度。对政府债券发行制度、投融资制度、负债管理机制，以及相关的官员考核惩戒机制作出明确规定。
由国家财政部代发地方债获得资金的用途，中央政府已进行明确界定，地方政府一般不敢挪用。但是，地方政府对于借助城投债和银行信贷获得的资金，可自主决定其投向，滥用资金、盲目投资的现象比较普遍。中央政府应出台细化措施，督促地方政府对各种融资平台、城投公司的投资行为进行规范，对这些公司的资金投向进行细化管理，严格监控使用债务融资支持的项目的质量和进度，要使项目质量责任制和竣工验收程序常态化。还应发挥地方人大、社会公众的作用，监督地方债务资金使用全过程，严厉追究挪用、截留、挤占、贪污地方债务资金的违规行为人的责任。
加强对地方融资平台的管理，对地方债务进行总量控制。在对地方政府债务进行分类的基础上，应将其纳入地方预算管理，对新增债务进行严格控制。鉴于地方政府融资平台数量过多、资金分散、定位模糊的现状，应严格规模和清理这类融资平台，实施必要的资产重组，重点打造投资效率理想、运转顺畅的融资平台。对地方政府融资平台法人结构和治理结构加以规范，对其资本金加以充实，推进重点打造的平台实现“实体化”。对地方融资平台的负债水平、资金规模和投向、资本收益率等，及时进行信息披露，同时接受地方人大和社会公众的监督，防止投资风险转化为财政和金融风险。
在对地方融资平台实施清理规范的基础上，应对地方债务进行总量控制。针对当前我国地方债务中隐性债务、政府负有部分偿还责任或担保责任的债务普遍存在，各类债务构成成分复杂，因而对地方政府信用状况较难进行准确判断的现状，应进一步提高地方债务相关信息的透明度。市政债（地方政府债券）的公开发行，可以作为提升我国地方债务相关信息透明度的切入点和契机。在市政债推出后，可杜绝地方政府采取其他变相融资手段，使地方债务实现“阳光化”。同时，建议强制实施地方政府财务报告制度，以全面掌握地方债务结构、类别和总量，进而对地方债务实现总量控制和有效管理。
确立地方债务的偿还保障机制，冲销那些确已无力偿还的地方债务。各级地方政府对自身的综合财力应作出统筹安排，对负债的还本付息列出时间表，同时强化日常监测管控。合理使用地方债务资金的收益，设立专门的偿债基金。由于一些公益性投资项目的收益有限甚至难以收回成本，可在地方预算中安排部分资金，用于偿还地方债务。为防止地方政府盲目扩张债务，对于借新债还旧债现象，要予以杜绝或从严控制。
除去大部分可以偿还的债务，对于已经确定不能偿还的债务，要区分有效率和无效率的资产，并根据不同情况采取地方政府发债、资产证券化，或者出售债务企业股权、银行冲销坏账、银行债转股、成立资产管理公司、中央财政部分买单、出售地方政府所持其他优质股权和房产等办法偿债。对于潜在的坏账，可采取两种方案加以解决：一是政府发行更多的长期国债，把这些债务置换出来；二是对部分坏账实施重组，由于重组肯定会有损失产生，对整个金融体系来说，银行可能要剥离或者核销更多的坏账。
从长期来看，要想从根本上实现地方债务的机制化、规范化管理，必须处理好两大议题：第一，强化地方政府的硬预算改革和管理，建立地方债务硬约束机制，使政府过度举债和不当举债受到硬性制度约束。第二，实施配套的财税改革，使地方政府获得稳定的财政收入来源和偿债收入来源，不再依赖于“土地财政”，这样才能从根源上确保地方债务规模和风险不会出现失控局面。
（作者单位：南阳市医学高等专科学校，中国社会科学院金融所）
责编/王坤娜