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内容提要 国家体制从汲取型向反哺型转变、税费改革、乡镇政权形象严重恶化等三大历史性时刻的交汇是乡镇体制改革得以推行的特定的时空背景。然而，后税费时代的乡镇政权却在极力追求营造自我生存空间，在很大程度上背离了改制的初衷。改制后的乡镇政权既不能在农村综合改革中发挥主导性作用，不能为农民提供必需的农村公共品，也不能再有效地充当国家与农民关系的缓冲器和安全阀作用，还空耗了国家大量的财政转移支付资金。这就必然导致后税费时代的乡镇政权在自我空间营造中走进“不成功便成仁”的新一轮改制浪潮，而“弱乡强村”的改制方向就成为一个可能的现实选择。
关键词 调适 消亡 乡镇政权 弱乡强村 悬浮性政权 国家与农民关系
〔中图分类号〕D67-23 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)02-0160-07
一、后税费时代乡镇体制改革的时空定位：三大历史性时刻的交汇
在税费改革还在如火如荼地展开的时候，各级地方政府就开始在中央政府的授意下展开了乡镇体制改革的实践探索，并在撤并机构、精简乡镇数量和人员等方面取得了可以说是自“皇权下乡”后史无前例的战绩。然而，针对国家缘何要在新世纪伊始的时候推行如此大幅度的乡镇体制改革政策实践，现有的分析往往都是单一向度的，最常见也最有影响力的解释视角无疑是税费改革倒逼乡镇体制改革的财政收支平衡理论。从2003年起到现在，乡镇体制改革已经过去了五个年头，回头反思乡镇体制改革的时空定位，笔者认为“倒逼说”的解释视角显得有些单薄，不足以从历史和现实的维度正确认识乡镇体制改革的必要性。在笔者看来，后税费时代乡镇体制改革的时空定位应该放到三大历史性时刻交汇的历史背景下去认识和把握：
首先是国家体制从汲取型向反哺型转变消解了乡镇政权存在的合法性根基。“县官治县，乡绅治乡”是“皇权不下县”的传统皇权官僚统治体系的典型特征。国家权力渗透到乡村社会是为了回应中国这样一个后发外生型国家在追求民族国家的崛起过程中不得不从小农经济剩余中提取有限的原始积累资本而必须改变国家与千百万小农家庭不直接打交道的历史状况而出现的。作为国家权力下沉的标志，乡镇政权和村级组织一起肩负着充当国家与农民之间关系中介的角色，其存在和演变的逻辑必然要围绕国家体制的转变展开，必须服从于国家战略的转变。正因此，乡镇政权的根本任务即是低成本地提取小农经济剩余，而这也构成了其存在的合法性根基。税费改革肇始的一系列新的惠农政策改革实践正式标志着国家体制正在从汲取型向反哺型转变，国家战略已经基本结束了以“农业支援工业，以乡村支援城市”的发展阶段而进入“工业反哺农业，城市反哺乡村”的新历史阶段。从乡镇政权设立之初所肩负的历史使命的角度上来讲，乡镇政权自此以后就丧失了存在的合法性根基，改制乃至撤销也就成为中央和地方政府高层可供参考的选项。这是乡镇政权“瘦身、收权”改革得以推行的根本原因。
其次是税费改革压缩了乡镇政权的财政收入空间，消解了其存在的传统的经济基础，从而倒逼乡镇体制改革。财政压力引发制度变迁，即是“倒逼说”的解释理论来源。税费改革以后，乡村基层组织税源枯竭，财政压力剧增，为了平衡乡镇财政收支，增强乡镇政府的执政能力，国家必须开展进一步的配套改革。孙小燕等人认为就税费改革后制度变迁的路径而言，在现阶段国家应该舍弃“新辟税源，增加收入”和“甩掉包袱(减少公共品供给)，节省开支”等方式，而采取通过缩小自身规模的办法来“甩掉包袱”，以达到不仅减少乡镇基层政府财政支出，而且尽力避免基层政府向农民开辟不合理的新税种或费用，同时还能保证农村公共品供给的多重目的
(注:孙小燕、温琦：《财政压力与体制变迁——后农业税时代的乡镇机构改革》，《农业经济问题》2007年第12期，第84、第85页。)。自乡镇政权在上个世纪初进入人类历史的视野开始，其财政支出的绝对比例都来自于小农经济剩余的提取，在税费征缴年代主要表现为三提五统。所以，在税费改革以后，税源枯竭的乡镇政权也就丧失了传统的经济基础，不得不推行“瘦身”改革。因此，应该说“倒逼说”的解释理论反映的是乡镇体制改革进入新时期的直接原因。
第三，国家与农民关系的演变致使中介人角色的乡镇政权成为“恶”的代名词，其被严重妖魔化的形象引起中央、社会和农民三方的不满意。从上个世纪九十年代中后期开始，中西部地区的乡镇政权几乎都成了“过街老鼠”，撤销乡镇政府的呼声就开始不绝于耳。用李昌平的话说，当时的乡镇政府从一定的意义上来说已经成为中国现代化进程中“麻烦的制造者”，不能适应城乡经济社会发展的需要，并且这种状况到了世纪之交的时刻愈演愈烈，大有不可缓解之势(注:李昌平：《乡镇体制变迁的思考——“后税费时代”乡镇体制与农村政策体系重建》，《当代世界社会主义问题》2005年第2期，第5页。)。分税制改革以后，县乡村基层政府组织的税源锐减，客观上造成农民负担的不断攀升，农村逐渐出现了“头税轻，二税重，三税是个无底洞”的局面，为了完成自上而下的税费征缴任务和维持自身机构的运转，乡镇政权不得不依靠村级组织强化征缴税费的能力，出现了农民负担养不活乡镇政府和部门干部的局面，迫使其只有动用警力牵猪赶羊，甚至逼死农民的事情也时有耳闻。“要钱、要命、要粮”的“恶吏”形象在中央政府一再下发红头文件要求减轻农民负担而“只打雷不下雨”的政治运作逻辑与在现代传媒的助力下国家政策“一竿子插到底”直到普通民众的双重影响下不断得以强化，引起中央、社会和农民普遍的不满意。然而，当时乡村出现的治理性危机，不能简单的说是乡镇干部造成的，也不能说是乡镇政府造成的，而主要是宏观决策对乡镇职能定位没有“与时俱进”造成的。但是无论如何，当时形象被严重妖魔化的乡镇政权已经成为国家与农民关系恶化的风向标，在税费改革以后更成为“千夫所指”的改革对象，逐步走进历史的前台。而这正是乡镇体制改革成为“得民心、顺民意”的基层体制创新的潜在原因。
二、后改制时代的乡镇政权：运作逻辑的自我适应性调整
国家体制的转变、税费改革、国家与农民关系亟待缓和等三大历史性时刻的交汇共同促成了乡镇体制改革的顺利推行。在后改制时代，中西部地区乡镇政权的财政收入大多都只能采取国家财政转移支付的形式实现，乡镇政权的一些职能被上收到县级职能部门，还有一部分职能转移给市场来完成，自身的职能处于不断地在仍然存在的压力型体制下追求对己有利的自我调适状态中。
周飞舟认为税费改革以后乡村基层政权的行为模式正在发生改变,总的趋势是由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债。在这种形势下,基层政权从过去的“汲取型”变为与农民关系更为松散的“悬浮型”(注:周飞舟：《从汲取型政权到悬浮型政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期，第1页。)。申端锋以湖北荆门地区为研究对象，认为税费改革后,乡村组织在各种现实条件的约束下,既没有成为服务型组织,也不是无所事事,而是在实践中对自身职能重新进行了定位,“将原来的软指标当成硬指标来搞”，他将之称为“软指标的硬指标化”(注:申端峰：《软指标的硬指标化》，《甘肃社会科学》2007年第2期，第4页。)。而李芝兰等人在分析了“倒逼说”制度变迁理论的政策实践后，进一步阐述了“反倒逼”的解释逻辑。由于税费改革是自上而下推动的，农村基层政府为了维护自身的利益，作为行政层级最末端的行为体，惟有被动地以“弱者的手段”回应上级压力，其客观结果却是农村公共产品阙如、基层政府运作困难，农村出现新一轮治理危机，由此形成向上的反倒逼现象，以致中央和省级政府只有采取新的措施，投放更多的资源来解决农村问题(注:
李芝兰、吴理财：《“倒逼”与“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动》，《社会学研究》2005年第4期，第44页。)。杨善华等人的研究进一步指出税费改革后的乡镇政权在财政和职能困境中，仍然要完成自上而下的各种任务，这就使得他们必须去寻求自主空间的拓展，而在此过程中较多地屏蔽了职能转型和服务乡村社会发展的功能(注:杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期，第87页。)。透过以上的研究可以发现，后改制时代的乡镇政权正处于运作逻辑的自我调适期，存在着诸多的与其改制目标不相适应的地方，其主要表现在如何处理与上级政府、社会力量及村组干部和普通村民的关系上。
税费改革以后，乡镇政权对县及其以上国家权力机构的态度是依赖与抗争并存，这标志着县乡两级权力机关已经渡过合作无间的蜜月期，双方的利益共同体关系出现了瓦解趋势，在共同面临财政压力的困境下县乡政权开始难以兼顾彼此地竭力追求和确保自身利益。在现有的财政体制下，乡镇政权必须依赖县级政权才能获得各种体制内的资源。除了国家明文规定的相对稳定且固定的财政转移支付资金外，在中央加大财政转移支付力度的新形势下，每年由自上而下层层设立的各个政府部门手里还掌握着数量巨大的针对性财政转移项目资金，而这就成为各个乡镇政权“八仙过海，各显神通”必争的资金。因此，“跑项目”才成为乡镇政府一把手首要且最能显示自己能力的任务(注:杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期，第101页。)。同时，在乡镇一级，尤其是行政编制的工作人员基本上已经完全职业化，保住饭碗的压力也始终存在。这就必然导致乡镇政权对县级政权组织的高度依赖。然而，在税源锐减、财力不足，机构撤并、人员精简的情况下，“巧妇难为无米之炊”，即使压力型体制仍然在发挥效力，各种软硬任务仍然在不断地下压，乡镇政权也不再具备样样俱到地完成所有的指标性任务的能力，只能采取一方面不断地不管是否能够见到成效地向上诉苦，反映基层之困，以求获取上级政权和相关部门领导的同情和扶持，并借此营造对己有利的舆论氛围；另一方面将下压下来的各种任务划分属性，根据事务的轻重比例有选择地做事，既不让上级抓到失职的把柄，又能使工作任务限制在自身能够承受的范围之内，从而营造必要的自我生存的有利空间。
在税费征缴年代，乡镇政权组织埋头工作，很少对外发出自己独立的声音，即使是在自身形象被不断丑化的情况下，也是任劳任怨地充当了“老黄牛”的角色，致使乡镇政府及其附属各个部门的形象积重难返，被严重妖魔化。直到时任湖北省监利县某镇党委书记李昌平以“我向总理说实话”的方式痛诉“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的时刻，乡镇政权及其工作人员才开始意识到话语权的重要性，在经历过精兵简政式的体制改革以后，更加重视对外发出自己的声音。最近几年在农村做调查，可以轻易发现诉苦文化充斥在乡镇政权各个部门及其工作人员之间，而作为调查者的外来知识分子也成为其倾诉的对象。这种现象杨善华在河北Y县做调查时也有同样感受(注:杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期，第94页。)。除偶遇式地向外来的包括知识分子在内的社会力量倾诉自身工作遭遇之外，以李昌平、陈文胜等为代表的一批乡镇基层干部还走上了农村研究的道路，他们以“县乡干部论坛”、三农中国网、中国乡村发现网等平台为载体，用笔来记录和反映基层运转的真实逻辑，为外界各种社会力量正确认识乡镇政权的功能和定位开启了一扇窗口，也为改善乡镇政府的形象发挥了一定的作用(注:李昌平有着17年的乡镇工作经验，2000年时致信朱镕基总理痛诉“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，引起中央对三农问题的关注，现就职于乐施会。陈文胜有着14年的乡镇工作经验，现为湖南省社科院新农村建设研究中心副主任兼秘书长。县乡干部论坛由李昌平、贺雪峰等人发起，已经在2005年和2008年各举办一届，引起了比较大的影响。三农中国网，中国乡村发现网还专门为乡镇基层干部开辟了“县乡主力”文集专栏。)。
作为行政体系的最末端，乡镇政权早在上个世纪九十年代中后期随着制度型权力的萎缩，不得不更多地借助熟人社会的运作逻辑，通过彰显随机应变的策略性权力，变通政策实践的操作空间，以“正式权力非正式运作”的手法来完成各种自上而下分解而来的软硬任务。税费改革以后，乡镇政权的制度型权力进一步萎缩，对乡村社会的控制能力进一步弱化，为了在有限的资源空间内营造自我生存的有利环境，从根本上难以兼顾乡村社会在后税费时代面临的诸如公共品供给缺乏、黑恶势力猖獗、农村邪教组织泛滥发展、群体性事件增多等潜在的危及国家政权合法性和乡村社会和谐稳定的问题，在资源缺乏的广大中西部地区的农村成为不折不扣的“悬浮性政权”。与此同时，在部分农村地区，乡镇政权在税费改革后还保持着一定的对乡村社会的影响力。这种影响力主要表现在计划生育指标控制及与此相关的违规生育罚款、宅基地审批、殡葬改革等有限的潜存着灰色收入空间的领域。也就是说，税费改革后，乡镇政权整体上呈现出“悬浮性政权”的特征，而只在存在灰色收入空间的领域还保留有一定的控制力，职能转型基本上成为一句空话。
综上所述，后改制时代的乡村基层政权已经由以前的“眼睛向上盯任务，双手向下抓钱粮”转变为眼睛和双手都向上千方百计获取自上而下的资源，通过有选择地做事营造对己有利的生存空间，在竭力争取中央和省级政府财政转移支付、改变自身合法性形象的同时，在乡村社会却成了一个申端锋所说的不作为的“维持会”(注:2008年11月22日下午2点半至晚上10点半，华中科技大学中国乡村治理研究中心举办了第十三届硕博论坛，来自华中科技大学和中南财经政法大学的三、四十名硕士生、博士生参加了论坛。论坛的第一个环节主要围绕乡村治理和村庄政治展开讨论，申端锋在总结发言时提出“维持会”的说法。详细情况请参考：郭俊霞：《第十三次硕博论坛综述》，www.snzg.cn。)，基本上不能适应新时期农村经济社会发展的需要。
三、后税费时代的乡镇政权：游走在“调适”与“消亡”之间
2006年9月1日，温家宝总理在全国农村综合改革工作会议上的讲话《不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障》指出：农业税的取消，标志着我国农村改革进入了一个新的阶段，这就是以乡镇机构改革、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段(注:温家宝：《不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障》，《求实杂志》2006年第18期，第3页。)。在新一轮农村综合改革中，乡镇体制改革占有重要的地位，是国家维持和改善在乡村社会常规性体制力量存在形式的必要手段。通过行之有效的体制改革，国家寄希望于乡镇政权能够在新农村建设中发挥重要的领导和服务功能，开启新时期农村改革的新航程。然而，后税费时代乡镇政权趋利性自我调适的取向，不仅不能适应国家治理转型的需要，而且也不能适应转型期农村社会正在发生的基础结构之变和农民价值观念之变所带来的新要求。总体来说，后税费时代的乡镇政权面临着以下三个方面的困境：
一是“维持会”状态的乡镇政权难以在农村综合改革中发挥主导性作用，尤其是难以肩负起为后税费时代的乡村社会提供必需公共品的任务。乡镇机构改革本身就是农村综合改革的主要内容。然而，经过一轮暴风骤雨般的精兵简政式改革以后，乡镇政权在自我调适中却成了一个于乡村社会而言不折不扣的“维持会”，悬浮于乡村社会之上，不仅没有能够有效实现职能的转型，而且还因为中央和省级政府担心农民负担出现反弹而将其在税费征缴年代肩负的为乡村社会提供公共品的职能剥离出去，换之于与其不相干的村级“一事一议”筹资酬劳制度加以解决，自身日益脱离农村公共品的供给领域。就当下的情况来看，作为改革对象的乡镇政权在有限的资源空间约束下就像小脚女人一样被束缚了手脚，即使胸怀满腔豪情、谙熟农村社会的运作逻辑，也难以在农村综合改革以及新农村建设中发挥主导性作用。此外，在税费改革以后，乡村社会的治理性危机正在经历由农民负担居高不下引发转为由农村公共品供给严重不足引发而导致基层政权仍然没有走出政治合法性的困境。在后税费时代，农村社会更需要的是良好的社会秩序、健康的娱乐文化生活以及农田水利、交通道路等对农民的生产生活条件有着切实关联的公共品，而当下的乡村社会却出现了灰黑色恶势力猖獗、农村邪教及西化基督教泛滥发展、农田水利建设陷入瘫痪状态等严重影响农民生活质量和农业生产条件改善的诸多负面现象。原本改制后的乡镇政权被寄希望于能够为乡村社会提供必要的公共品，事实上却自顾不暇，难以兼顾。即使是呼声很大的在湖北省推行的“以钱养事”改革，也存在着诸多的不如意(注:贺雪峰：《为什么“以钱养事”的改革不可行》，《调研世界》2008年第3期，第41、第42页。)。乡镇政权不能为乡村社会有效地提供公共品，市场化改革后的乡镇企事业单位更是如此。
二是在新一轮的国家与农民关系的调整中，乡镇政权很难再充当国家与农民关系的缓冲带和起安全阀作用。自清末新政开启国家政权建设进程以来，乡村两级就开始扮演国家与农民关系中介人的角色。双重代理人的角色使乡镇政权游离在国家与农民之间，在客观上充当着国家与农民间接打交道的组织载体，发挥着缓冲带和起安全阀的作用。在上个世纪九十年代中后期，由于分税制改革和各种自上而下的达标升级任务层出不穷，在压力型体制下运转的乡镇政权顾不得自身有限的财政资源限制，为了完成诸多层层分解下来的带有浓厚的“一票否决制”色彩的任务指标，不得不动用一切可能的手段在乡村社会践行上级部门的旨意。“要钱、要命、要粮”的“三要”形象在政策实践操作中被刻画的淋漓尽致，以致被严重的妖魔化。客观的说，乡镇政权在具体的基层工作中必然存在着一些违规操作的现象，但是其根源不在乡村两级基层组织，它们只不过是被动的接受和完成上级的任务。到了税改前后，乡镇政权和村组干部为了完成税费征缴任务在与农民打交道的时候甚至不得不刻意矮化和丑化自身形象以求得农民同情来展开工作(注:参见吴毅对税费改革时期乡镇政权和村级组织工作人员在基层征收农业税费时所引发故事的详细描述。吴毅：《小镇的喧嚣》，三联书店，2007年。)。然而，在以税费改革为肇端的新一轮农村改革中，国家为了缓和与农民的关系，改善自身在民间的合法性形象，迅速地将乡村两级组织推上了改制的前台。经过改制后的乡镇政权成了“维持会”，不再与农民有多少打交道的机会，因而也就逐渐淡出农民抱怨的视线。最近在湖北京山等地调查时，一个有着20多年村干部经历的村民不客气地说：现在的农民不抱怨乡镇了，直接抱怨县政府去了。因为乡镇政府既不收税，也没有能力为农民提供服务了，而县政府及其各个部门却在分配各种体制内资源时难以兼顾公平的原则，进而成了新的抱怨对象。农民抱怨对象的上移，标志着国家政权形象代言人角色的转变，乡镇已经不在民众的视野中了，自然也就很难再充当国家与农民关系的缓冲带和
起安全阀作用。而这也能从最近频繁发生的群体性事件中看到端倪。
三是作为常规性国家行政组织存在的乡镇政权存在着空耗国家财政转移支付资金和与民争利的行为，背离了乡镇体制改革的原定目标。乡镇体制改革得以推行的一个重要解释视角就是“倒逼说”的理论分析框架。税费改革压缩了乡镇政权的财政收入空间，迫使乡村两级组织不得不推行“瘦身”导向的体制改革。可是在改制以后，乡镇政权不仅没有能够实现职能的转型，而且还运用“弱者的手段”“反倒逼”中央和省级政府不得不加大对其财政转移支付力度，帮助其维持正常的运作。如果乡镇政权能够依靠中央和省级政府的财政转移支付为乡村社会提供必要的公共品，在农村综合改革中主动发挥必要而又有效的作用，自然是中央及省市政府、普通民众和乡镇本身皆大欢喜的结果。可事实上，作为常规性国家行政组织存在的乡镇政权在耗费了国家财政转移支付资金的同时，却成了一个“维持会”，严重背离乡镇体制改革的原定目标。并且在一些农村地区，乡镇政权在后改制时代还亦然将黑手伸向乡村社会，利用国家计划生育政策、宅基地审批制度和殡葬改革制度等相关规定，通过变通政策操作的空间来谋取自身的私利，更是中央和省级政府以及农民所不能容忍的。长此以往，必将酝酿出新的危机。
正由于后改制时代的乡镇政权不能适应国家治理转型的需要，存在着诸多的政策实践困境，对中央和省级政府来说其存在价值得以严重削减，而对农民来说则成了无所谓的“维持会”，在相当大程度上可以说是游走在“调适”与“消亡”之间，如果长久的自我调适还无法走出当下面临的合法性困境，其消亡的日子必然会慢慢的临近。
四、弱乡强村：乡镇政权必将进入“不成功便成仁”的新改制时代
从上面的分析中，我们可以看出乡镇政权正游走于调适与消亡之间，前途未卜。与此同时，中国作为一个落后的后发外生型现代化国家，还必须继续致力于民族国家的崛起，又好又快地促进国民经济与社会的进一步发展。因此，国家仍然需要一个稳定而又可持续发展的乡村社会来作为进一步现代化的坚强后盾。这就需要乡村社会在“千年未有之大变局”的变动社会中维持一个恒常有序的基础性秩序，为城乡社会的和谐发展提供稳定的根基。所以，在后税费时代，乡村社会要稳定，农民的公共品需求要得到满足，民主自治制度要继续得到践行……所有这些都需要一个基础性秩序的常规提供者。如果乡镇政权在自我调试中不能适应这个转变，不能为乡村社会提供常规性基础秩序，就必然会进入“不成功便成仁”的新改制时代。在这个新改制时代中，“弱乡强村”将成为一个可能的选择。
具体而言，“弱乡”意味着可以撤销乡镇一级的行政编制，将现有的乡镇政权及其职能分化为两个部分：一是将一部分有工作能力的行政编制的乡镇工作人员编入县级政府行政编制，并以县级政权的名义下派到乡村社会做驻村包片干部，实行“县政乡派”改革。这部分改组后的工作人员要转换角色成为县政权和村级组织之间的信息联络员，并成为高效的民事纠纷调解员，在村情民意和国家政策的上传下达中实现国家与农民之间的信息畅通，满足国家治理转型的需要。在后税费时代，尤其是要充当农民对公共品需求的制度性表达渠道，将农民通过“一事一议”制度等方式反映出来的需求信号及时传导到上级政府和相关部门那里，为县及其以上政府部门合理安排数量越来越大的财政转移支付资金提供合理化建议；二是要将原本由乡镇政权耗费的财政资金逐渐用于建立一支面向乡村社会的常规性警制力量，协助村级组织打击灰黑色恶势力和农村邪教等违法违规组织和力量，净化村级民主自治的土壤，为乡村社会向现代社会的转变提供秩序保障。
而“强村”则既要加强党的领导，又要健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，在保证村民正当权益的基础上强化村级组织对所在村庄的控制能力，维持乡村社会的稳定。详细的说，首先要将“瘦身”及“弱乡”中流失出行政体制的乡镇工作人员充实到“强村”政策实践中去。乡镇干部基本上都是土生土长的如杨善华所说意义上的“草根化”的“能员”干部(注:杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期，第104、第105页。)，乡镇政权的运转在很大程度上都是依靠这些“能员”不断积累的经验与日益延伸的丰厚的人脉才得以拓展其自主生存空间的。与其在改制中将这部分乡镇工作的骨干力量推向社会，不如保留其薪酬待遇引导其到家乡所在地的村庄转换身份成为村组干部，继续发挥其治理乡村社会的作用。其次是改善国家财政转移支农资金的划拨办法，在现有的惠农政策基础之上将新增加的财政转移资金以村组织为单位划拨，不仅要将惠农资金落到实处，使公共财政的阳光普照万民，而且要通过国家的转移支付逐步改善村级干部的形象，在实践中重树权威，从而维持或重建一个良好的村级基层组织；然后还要继续推行村级民主化实践，落实《村民委员会组织法》和“一事一议”制度。只是要剥离“一事一议”制度的筹资筹劳职责，让其主要承担农村公共品需求信息的表达功能和项目执行、管理、监督等公共品供给过程中的决策职能；最后，要逐步健全村级组织工作人员工资报酬制度，在条件成熟的时候建立准公务员制度。在税费征缴年代村组干部的报酬大多都是村庄内部消化，在后税费时代则依靠国家有限的财政转移支付，其收入水平在绝大多数地区都远远低于外出务工农民的收入，这难免会影响其工作的积极性和主动性。因此，在吸收乡镇分流人员的基础之上，在严格贯彻落实《村民委员会组织法》的同时，逐步在村一级建立村组干部准公务员制度。与正式的国家公务员相比，主要的不同点表现在村级组织及其工作人员是三年一换届，一旦落选就可能成为普通村民。因此，在村一级实行准公务员制度必须搞好制度创新工作。
参考文献
1、孙小燕、温琦：《财政压力与体制变迁——后农业税时代的乡镇机构改革》，《农业经济问题》2007年第12期。
2、周飞舟：《从汲取型政权到悬浮型政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。
3、申端峰：《软指标的硬指标化》，《甘肃社会科学》2007年第2期。
4、李芝兰、吴理财：《“倒逼”与“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动》，《社会学研究》2005年第4期。
5、杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期。
6、李昌平：《乡镇体制变迁的思考——“后税费时代”乡镇体制与农村政策体系重建》，《当代世界社会主义问题》2005年第2期。
7、温家宝：《不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障》，《求实杂志》2006年第18期。
8、贺雪峰：《为什么“以钱养事”的改革不可行》，《调研世界》2008年第3期。
作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心
责任编辑：曹 英
关键词 调适 消亡 乡镇政权 弱乡强村 悬浮性政权 国家与农民关系
〔中图分类号〕D67-23 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)02-0160-07
一、后税费时代乡镇体制改革的时空定位：三大历史性时刻的交汇
在税费改革还在如火如荼地展开的时候，各级地方政府就开始在中央政府的授意下展开了乡镇体制改革的实践探索，并在撤并机构、精简乡镇数量和人员等方面取得了可以说是自“皇权下乡”后史无前例的战绩。然而，针对国家缘何要在新世纪伊始的时候推行如此大幅度的乡镇体制改革政策实践，现有的分析往往都是单一向度的，最常见也最有影响力的解释视角无疑是税费改革倒逼乡镇体制改革的财政收支平衡理论。从2003年起到现在，乡镇体制改革已经过去了五个年头，回头反思乡镇体制改革的时空定位，笔者认为“倒逼说”的解释视角显得有些单薄，不足以从历史和现实的维度正确认识乡镇体制改革的必要性。在笔者看来，后税费时代乡镇体制改革的时空定位应该放到三大历史性时刻交汇的历史背景下去认识和把握：
首先是国家体制从汲取型向反哺型转变消解了乡镇政权存在的合法性根基。“县官治县，乡绅治乡”是“皇权不下县”的传统皇权官僚统治体系的典型特征。国家权力渗透到乡村社会是为了回应中国这样一个后发外生型国家在追求民族国家的崛起过程中不得不从小农经济剩余中提取有限的原始积累资本而必须改变国家与千百万小农家庭不直接打交道的历史状况而出现的。作为国家权力下沉的标志，乡镇政权和村级组织一起肩负着充当国家与农民之间关系中介的角色，其存在和演变的逻辑必然要围绕国家体制的转变展开，必须服从于国家战略的转变。正因此，乡镇政权的根本任务即是低成本地提取小农经济剩余，而这也构成了其存在的合法性根基。税费改革肇始的一系列新的惠农政策改革实践正式标志着国家体制正在从汲取型向反哺型转变，国家战略已经基本结束了以“农业支援工业，以乡村支援城市”的发展阶段而进入“工业反哺农业，城市反哺乡村”的新历史阶段。从乡镇政权设立之初所肩负的历史使命的角度上来讲，乡镇政权自此以后就丧失了存在的合法性根基，改制乃至撤销也就成为中央和地方政府高层可供参考的选项。这是乡镇政权“瘦身、收权”改革得以推行的根本原因。
其次是税费改革压缩了乡镇政权的财政收入空间，消解了其存在的传统的经济基础，从而倒逼乡镇体制改革。财政压力引发制度变迁，即是“倒逼说”的解释理论来源。税费改革以后，乡村基层组织税源枯竭，财政压力剧增，为了平衡乡镇财政收支，增强乡镇政府的执政能力，国家必须开展进一步的配套改革。孙小燕等人认为就税费改革后制度变迁的路径而言，在现阶段国家应该舍弃“新辟税源，增加收入”和“甩掉包袱(减少公共品供给)，节省开支”等方式，而采取通过缩小自身规模的办法来“甩掉包袱”，以达到不仅减少乡镇基层政府财政支出，而且尽力避免基层政府向农民开辟不合理的新税种或费用，同时还能保证农村公共品供给的多重目的
(注:孙小燕、温琦：《财政压力与体制变迁——后农业税时代的乡镇机构改革》，《农业经济问题》2007年第12期，第84、第85页。)。自乡镇政权在上个世纪初进入人类历史的视野开始，其财政支出的绝对比例都来自于小农经济剩余的提取，在税费征缴年代主要表现为三提五统。所以，在税费改革以后，税源枯竭的乡镇政权也就丧失了传统的经济基础，不得不推行“瘦身”改革。因此，应该说“倒逼说”的解释理论反映的是乡镇体制改革进入新时期的直接原因。
第三，国家与农民关系的演变致使中介人角色的乡镇政权成为“恶”的代名词，其被严重妖魔化的形象引起中央、社会和农民三方的不满意。从上个世纪九十年代中后期开始，中西部地区的乡镇政权几乎都成了“过街老鼠”，撤销乡镇政府的呼声就开始不绝于耳。用李昌平的话说，当时的乡镇政府从一定的意义上来说已经成为中国现代化进程中“麻烦的制造者”，不能适应城乡经济社会发展的需要，并且这种状况到了世纪之交的时刻愈演愈烈，大有不可缓解之势(注:李昌平：《乡镇体制变迁的思考——“后税费时代”乡镇体制与农村政策体系重建》，《当代世界社会主义问题》2005年第2期，第5页。)。分税制改革以后，县乡村基层政府组织的税源锐减，客观上造成农民负担的不断攀升，农村逐渐出现了“头税轻，二税重，三税是个无底洞”的局面，为了完成自上而下的税费征缴任务和维持自身机构的运转，乡镇政权不得不依靠村级组织强化征缴税费的能力，出现了农民负担养不活乡镇政府和部门干部的局面，迫使其只有动用警力牵猪赶羊，甚至逼死农民的事情也时有耳闻。“要钱、要命、要粮”的“恶吏”形象在中央政府一再下发红头文件要求减轻农民负担而“只打雷不下雨”的政治运作逻辑与在现代传媒的助力下国家政策“一竿子插到底”直到普通民众的双重影响下不断得以强化，引起中央、社会和农民普遍的不满意。然而，当时乡村出现的治理性危机，不能简单的说是乡镇干部造成的，也不能说是乡镇政府造成的，而主要是宏观决策对乡镇职能定位没有“与时俱进”造成的。但是无论如何，当时形象被严重妖魔化的乡镇政权已经成为国家与农民关系恶化的风向标，在税费改革以后更成为“千夫所指”的改革对象，逐步走进历史的前台。而这正是乡镇体制改革成为“得民心、顺民意”的基层体制创新的潜在原因。
二、后改制时代的乡镇政权：运作逻辑的自我适应性调整
国家体制的转变、税费改革、国家与农民关系亟待缓和等三大历史性时刻的交汇共同促成了乡镇体制改革的顺利推行。在后改制时代，中西部地区乡镇政权的财政收入大多都只能采取国家财政转移支付的形式实现，乡镇政权的一些职能被上收到县级职能部门，还有一部分职能转移给市场来完成，自身的职能处于不断地在仍然存在的压力型体制下追求对己有利的自我调适状态中。
周飞舟认为税费改革以后乡村基层政权的行为模式正在发生改变,总的趋势是由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债。在这种形势下,基层政权从过去的“汲取型”变为与农民关系更为松散的“悬浮型”(注:周飞舟：《从汲取型政权到悬浮型政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期，第1页。)。申端锋以湖北荆门地区为研究对象，认为税费改革后,乡村组织在各种现实条件的约束下,既没有成为服务型组织,也不是无所事事,而是在实践中对自身职能重新进行了定位,“将原来的软指标当成硬指标来搞”，他将之称为“软指标的硬指标化”(注:申端峰：《软指标的硬指标化》，《甘肃社会科学》2007年第2期，第4页。)。而李芝兰等人在分析了“倒逼说”制度变迁理论的政策实践后，进一步阐述了“反倒逼”的解释逻辑。由于税费改革是自上而下推动的，农村基层政府为了维护自身的利益，作为行政层级最末端的行为体，惟有被动地以“弱者的手段”回应上级压力，其客观结果却是农村公共产品阙如、基层政府运作困难，农村出现新一轮治理危机，由此形成向上的反倒逼现象，以致中央和省级政府只有采取新的措施，投放更多的资源来解决农村问题(注:
李芝兰、吴理财：《“倒逼”与“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动》，《社会学研究》2005年第4期，第44页。)。杨善华等人的研究进一步指出税费改革后的乡镇政权在财政和职能困境中，仍然要完成自上而下的各种任务，这就使得他们必须去寻求自主空间的拓展，而在此过程中较多地屏蔽了职能转型和服务乡村社会发展的功能(注:杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期，第87页。)。透过以上的研究可以发现，后改制时代的乡镇政权正处于运作逻辑的自我调适期，存在着诸多的与其改制目标不相适应的地方，其主要表现在如何处理与上级政府、社会力量及村组干部和普通村民的关系上。
税费改革以后，乡镇政权对县及其以上国家权力机构的态度是依赖与抗争并存，这标志着县乡两级权力机关已经渡过合作无间的蜜月期，双方的利益共同体关系出现了瓦解趋势，在共同面临财政压力的困境下县乡政权开始难以兼顾彼此地竭力追求和确保自身利益。在现有的财政体制下，乡镇政权必须依赖县级政权才能获得各种体制内的资源。除了国家明文规定的相对稳定且固定的财政转移支付资金外，在中央加大财政转移支付力度的新形势下，每年由自上而下层层设立的各个政府部门手里还掌握着数量巨大的针对性财政转移项目资金，而这就成为各个乡镇政权“八仙过海，各显神通”必争的资金。因此，“跑项目”才成为乡镇政府一把手首要且最能显示自己能力的任务(注:杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期，第101页。)。同时，在乡镇一级，尤其是行政编制的工作人员基本上已经完全职业化，保住饭碗的压力也始终存在。这就必然导致乡镇政权对县级政权组织的高度依赖。然而，在税源锐减、财力不足，机构撤并、人员精简的情况下，“巧妇难为无米之炊”，即使压力型体制仍然在发挥效力，各种软硬任务仍然在不断地下压，乡镇政权也不再具备样样俱到地完成所有的指标性任务的能力，只能采取一方面不断地不管是否能够见到成效地向上诉苦，反映基层之困，以求获取上级政权和相关部门领导的同情和扶持，并借此营造对己有利的舆论氛围；另一方面将下压下来的各种任务划分属性，根据事务的轻重比例有选择地做事，既不让上级抓到失职的把柄，又能使工作任务限制在自身能够承受的范围之内，从而营造必要的自我生存的有利空间。
在税费征缴年代，乡镇政权组织埋头工作，很少对外发出自己独立的声音，即使是在自身形象被不断丑化的情况下，也是任劳任怨地充当了“老黄牛”的角色，致使乡镇政府及其附属各个部门的形象积重难返，被严重妖魔化。直到时任湖北省监利县某镇党委书记李昌平以“我向总理说实话”的方式痛诉“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的时刻，乡镇政权及其工作人员才开始意识到话语权的重要性，在经历过精兵简政式的体制改革以后，更加重视对外发出自己的声音。最近几年在农村做调查，可以轻易发现诉苦文化充斥在乡镇政权各个部门及其工作人员之间，而作为调查者的外来知识分子也成为其倾诉的对象。这种现象杨善华在河北Y县做调查时也有同样感受(注:杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期，第94页。)。除偶遇式地向外来的包括知识分子在内的社会力量倾诉自身工作遭遇之外，以李昌平、陈文胜等为代表的一批乡镇基层干部还走上了农村研究的道路，他们以“县乡干部论坛”、三农中国网、中国乡村发现网等平台为载体，用笔来记录和反映基层运转的真实逻辑，为外界各种社会力量正确认识乡镇政权的功能和定位开启了一扇窗口，也为改善乡镇政府的形象发挥了一定的作用(注:李昌平有着17年的乡镇工作经验，2000年时致信朱镕基总理痛诉“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，引起中央对三农问题的关注，现就职于乐施会。陈文胜有着14年的乡镇工作经验，现为湖南省社科院新农村建设研究中心副主任兼秘书长。县乡干部论坛由李昌平、贺雪峰等人发起，已经在2005年和2008年各举办一届，引起了比较大的影响。三农中国网，中国乡村发现网还专门为乡镇基层干部开辟了“县乡主力”文集专栏。)。
作为行政体系的最末端，乡镇政权早在上个世纪九十年代中后期随着制度型权力的萎缩，不得不更多地借助熟人社会的运作逻辑，通过彰显随机应变的策略性权力，变通政策实践的操作空间，以“正式权力非正式运作”的手法来完成各种自上而下分解而来的软硬任务。税费改革以后，乡镇政权的制度型权力进一步萎缩，对乡村社会的控制能力进一步弱化，为了在有限的资源空间内营造自我生存的有利环境，从根本上难以兼顾乡村社会在后税费时代面临的诸如公共品供给缺乏、黑恶势力猖獗、农村邪教组织泛滥发展、群体性事件增多等潜在的危及国家政权合法性和乡村社会和谐稳定的问题，在资源缺乏的广大中西部地区的农村成为不折不扣的“悬浮性政权”。与此同时，在部分农村地区，乡镇政权在税费改革后还保持着一定的对乡村社会的影响力。这种影响力主要表现在计划生育指标控制及与此相关的违规生育罚款、宅基地审批、殡葬改革等有限的潜存着灰色收入空间的领域。也就是说，税费改革后，乡镇政权整体上呈现出“悬浮性政权”的特征，而只在存在灰色收入空间的领域还保留有一定的控制力，职能转型基本上成为一句空话。
综上所述，后改制时代的乡村基层政权已经由以前的“眼睛向上盯任务，双手向下抓钱粮”转变为眼睛和双手都向上千方百计获取自上而下的资源，通过有选择地做事营造对己有利的生存空间，在竭力争取中央和省级政府财政转移支付、改变自身合法性形象的同时，在乡村社会却成了一个申端锋所说的不作为的“维持会”(注:2008年11月22日下午2点半至晚上10点半，华中科技大学中国乡村治理研究中心举办了第十三届硕博论坛，来自华中科技大学和中南财经政法大学的三、四十名硕士生、博士生参加了论坛。论坛的第一个环节主要围绕乡村治理和村庄政治展开讨论，申端锋在总结发言时提出“维持会”的说法。详细情况请参考：郭俊霞：《第十三次硕博论坛综述》，www.snzg.cn。)，基本上不能适应新时期农村经济社会发展的需要。
三、后税费时代的乡镇政权：游走在“调适”与“消亡”之间
2006年9月1日，温家宝总理在全国农村综合改革工作会议上的讲话《不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障》指出：农业税的取消，标志着我国农村改革进入了一个新的阶段，这就是以乡镇机构改革、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段(注:温家宝：《不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障》，《求实杂志》2006年第18期，第3页。)。在新一轮农村综合改革中，乡镇体制改革占有重要的地位，是国家维持和改善在乡村社会常规性体制力量存在形式的必要手段。通过行之有效的体制改革，国家寄希望于乡镇政权能够在新农村建设中发挥重要的领导和服务功能，开启新时期农村改革的新航程。然而，后税费时代乡镇政权趋利性自我调适的取向，不仅不能适应国家治理转型的需要，而且也不能适应转型期农村社会正在发生的基础结构之变和农民价值观念之变所带来的新要求。总体来说，后税费时代的乡镇政权面临着以下三个方面的困境：
一是“维持会”状态的乡镇政权难以在农村综合改革中发挥主导性作用，尤其是难以肩负起为后税费时代的乡村社会提供必需公共品的任务。乡镇机构改革本身就是农村综合改革的主要内容。然而，经过一轮暴风骤雨般的精兵简政式改革以后，乡镇政权在自我调适中却成了一个于乡村社会而言不折不扣的“维持会”，悬浮于乡村社会之上，不仅没有能够有效实现职能的转型，而且还因为中央和省级政府担心农民负担出现反弹而将其在税费征缴年代肩负的为乡村社会提供公共品的职能剥离出去，换之于与其不相干的村级“一事一议”筹资酬劳制度加以解决，自身日益脱离农村公共品的供给领域。就当下的情况来看，作为改革对象的乡镇政权在有限的资源空间约束下就像小脚女人一样被束缚了手脚，即使胸怀满腔豪情、谙熟农村社会的运作逻辑，也难以在农村综合改革以及新农村建设中发挥主导性作用。此外，在税费改革以后，乡村社会的治理性危机正在经历由农民负担居高不下引发转为由农村公共品供给严重不足引发而导致基层政权仍然没有走出政治合法性的困境。在后税费时代，农村社会更需要的是良好的社会秩序、健康的娱乐文化生活以及农田水利、交通道路等对农民的生产生活条件有着切实关联的公共品，而当下的乡村社会却出现了灰黑色恶势力猖獗、农村邪教及西化基督教泛滥发展、农田水利建设陷入瘫痪状态等严重影响农民生活质量和农业生产条件改善的诸多负面现象。原本改制后的乡镇政权被寄希望于能够为乡村社会提供必要的公共品，事实上却自顾不暇，难以兼顾。即使是呼声很大的在湖北省推行的“以钱养事”改革，也存在着诸多的不如意(注:贺雪峰：《为什么“以钱养事”的改革不可行》，《调研世界》2008年第3期，第41、第42页。)。乡镇政权不能为乡村社会有效地提供公共品，市场化改革后的乡镇企事业单位更是如此。
二是在新一轮的国家与农民关系的调整中，乡镇政权很难再充当国家与农民关系的缓冲带和起安全阀作用。自清末新政开启国家政权建设进程以来，乡村两级就开始扮演国家与农民关系中介人的角色。双重代理人的角色使乡镇政权游离在国家与农民之间，在客观上充当着国家与农民间接打交道的组织载体，发挥着缓冲带和起安全阀的作用。在上个世纪九十年代中后期，由于分税制改革和各种自上而下的达标升级任务层出不穷，在压力型体制下运转的乡镇政权顾不得自身有限的财政资源限制，为了完成诸多层层分解下来的带有浓厚的“一票否决制”色彩的任务指标，不得不动用一切可能的手段在乡村社会践行上级部门的旨意。“要钱、要命、要粮”的“三要”形象在政策实践操作中被刻画的淋漓尽致，以致被严重的妖魔化。客观的说，乡镇政权在具体的基层工作中必然存在着一些违规操作的现象，但是其根源不在乡村两级基层组织，它们只不过是被动的接受和完成上级的任务。到了税改前后，乡镇政权和村组干部为了完成税费征缴任务在与农民打交道的时候甚至不得不刻意矮化和丑化自身形象以求得农民同情来展开工作(注:参见吴毅对税费改革时期乡镇政权和村级组织工作人员在基层征收农业税费时所引发故事的详细描述。吴毅：《小镇的喧嚣》，三联书店，2007年。)。然而，在以税费改革为肇端的新一轮农村改革中，国家为了缓和与农民的关系，改善自身在民间的合法性形象，迅速地将乡村两级组织推上了改制的前台。经过改制后的乡镇政权成了“维持会”，不再与农民有多少打交道的机会，因而也就逐渐淡出农民抱怨的视线。最近在湖北京山等地调查时，一个有着20多年村干部经历的村民不客气地说：现在的农民不抱怨乡镇了，直接抱怨县政府去了。因为乡镇政府既不收税，也没有能力为农民提供服务了，而县政府及其各个部门却在分配各种体制内资源时难以兼顾公平的原则，进而成了新的抱怨对象。农民抱怨对象的上移，标志着国家政权形象代言人角色的转变，乡镇已经不在民众的视野中了，自然也就很难再充当国家与农民关系的缓冲带和
起安全阀作用。而这也能从最近频繁发生的群体性事件中看到端倪。
三是作为常规性国家行政组织存在的乡镇政权存在着空耗国家财政转移支付资金和与民争利的行为，背离了乡镇体制改革的原定目标。乡镇体制改革得以推行的一个重要解释视角就是“倒逼说”的理论分析框架。税费改革压缩了乡镇政权的财政收入空间，迫使乡村两级组织不得不推行“瘦身”导向的体制改革。可是在改制以后，乡镇政权不仅没有能够实现职能的转型，而且还运用“弱者的手段”“反倒逼”中央和省级政府不得不加大对其财政转移支付力度，帮助其维持正常的运作。如果乡镇政权能够依靠中央和省级政府的财政转移支付为乡村社会提供必要的公共品，在农村综合改革中主动发挥必要而又有效的作用，自然是中央及省市政府、普通民众和乡镇本身皆大欢喜的结果。可事实上，作为常规性国家行政组织存在的乡镇政权在耗费了国家财政转移支付资金的同时，却成了一个“维持会”，严重背离乡镇体制改革的原定目标。并且在一些农村地区，乡镇政权在后改制时代还亦然将黑手伸向乡村社会，利用国家计划生育政策、宅基地审批制度和殡葬改革制度等相关规定，通过变通政策操作的空间来谋取自身的私利，更是中央和省级政府以及农民所不能容忍的。长此以往，必将酝酿出新的危机。
正由于后改制时代的乡镇政权不能适应国家治理转型的需要，存在着诸多的政策实践困境，对中央和省级政府来说其存在价值得以严重削减，而对农民来说则成了无所谓的“维持会”，在相当大程度上可以说是游走在“调适”与“消亡”之间，如果长久的自我调适还无法走出当下面临的合法性困境，其消亡的日子必然会慢慢的临近。
四、弱乡强村：乡镇政权必将进入“不成功便成仁”的新改制时代
从上面的分析中，我们可以看出乡镇政权正游走于调适与消亡之间，前途未卜。与此同时，中国作为一个落后的后发外生型现代化国家，还必须继续致力于民族国家的崛起，又好又快地促进国民经济与社会的进一步发展。因此，国家仍然需要一个稳定而又可持续发展的乡村社会来作为进一步现代化的坚强后盾。这就需要乡村社会在“千年未有之大变局”的变动社会中维持一个恒常有序的基础性秩序，为城乡社会的和谐发展提供稳定的根基。所以，在后税费时代，乡村社会要稳定，农民的公共品需求要得到满足，民主自治制度要继续得到践行……所有这些都需要一个基础性秩序的常规提供者。如果乡镇政权在自我调试中不能适应这个转变，不能为乡村社会提供常规性基础秩序，就必然会进入“不成功便成仁”的新改制时代。在这个新改制时代中，“弱乡强村”将成为一个可能的选择。
具体而言，“弱乡”意味着可以撤销乡镇一级的行政编制，将现有的乡镇政权及其职能分化为两个部分：一是将一部分有工作能力的行政编制的乡镇工作人员编入县级政府行政编制，并以县级政权的名义下派到乡村社会做驻村包片干部，实行“县政乡派”改革。这部分改组后的工作人员要转换角色成为县政权和村级组织之间的信息联络员，并成为高效的民事纠纷调解员，在村情民意和国家政策的上传下达中实现国家与农民之间的信息畅通，满足国家治理转型的需要。在后税费时代，尤其是要充当农民对公共品需求的制度性表达渠道，将农民通过“一事一议”制度等方式反映出来的需求信号及时传导到上级政府和相关部门那里，为县及其以上政府部门合理安排数量越来越大的财政转移支付资金提供合理化建议；二是要将原本由乡镇政权耗费的财政资金逐渐用于建立一支面向乡村社会的常规性警制力量，协助村级组织打击灰黑色恶势力和农村邪教等违法违规组织和力量，净化村级民主自治的土壤，为乡村社会向现代社会的转变提供秩序保障。
而“强村”则既要加强党的领导，又要健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，在保证村民正当权益的基础上强化村级组织对所在村庄的控制能力，维持乡村社会的稳定。详细的说，首先要将“瘦身”及“弱乡”中流失出行政体制的乡镇工作人员充实到“强村”政策实践中去。乡镇干部基本上都是土生土长的如杨善华所说意义上的“草根化”的“能员”干部(注:杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期，第104、第105页。)，乡镇政权的运转在很大程度上都是依靠这些“能员”不断积累的经验与日益延伸的丰厚的人脉才得以拓展其自主生存空间的。与其在改制中将这部分乡镇工作的骨干力量推向社会，不如保留其薪酬待遇引导其到家乡所在地的村庄转换身份成为村组干部，继续发挥其治理乡村社会的作用。其次是改善国家财政转移支农资金的划拨办法，在现有的惠农政策基础之上将新增加的财政转移资金以村组织为单位划拨，不仅要将惠农资金落到实处，使公共财政的阳光普照万民，而且要通过国家的转移支付逐步改善村级干部的形象，在实践中重树权威，从而维持或重建一个良好的村级基层组织；然后还要继续推行村级民主化实践，落实《村民委员会组织法》和“一事一议”制度。只是要剥离“一事一议”制度的筹资筹劳职责，让其主要承担农村公共品需求信息的表达功能和项目执行、管理、监督等公共品供给过程中的决策职能；最后，要逐步健全村级组织工作人员工资报酬制度，在条件成熟的时候建立准公务员制度。在税费征缴年代村组干部的报酬大多都是村庄内部消化，在后税费时代则依靠国家有限的财政转移支付，其收入水平在绝大多数地区都远远低于外出务工农民的收入，这难免会影响其工作的积极性和主动性。因此，在吸收乡镇分流人员的基础之上，在严格贯彻落实《村民委员会组织法》的同时，逐步在村一级建立村组干部准公务员制度。与正式的国家公务员相比，主要的不同点表现在村级组织及其工作人员是三年一换届，一旦落选就可能成为普通村民。因此，在村一级实行准公务员制度必须搞好制度创新工作。
参考文献
1、孙小燕、温琦：《财政压力与体制变迁——后农业税时代的乡镇机构改革》，《农业经济问题》2007年第12期。
2、周飞舟：《从汲取型政权到悬浮型政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。
3、申端峰：《软指标的硬指标化》，《甘肃社会科学》2007年第2期。
4、李芝兰、吴理财：《“倒逼”与“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动》，《社会学研究》2005年第4期。
5、杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期。
6、李昌平：《乡镇体制变迁的思考——“后税费时代”乡镇体制与农村政策体系重建》，《当代世界社会主义问题》2005年第2期。
7、温家宝：《不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障》，《求实杂志》2006年第18期。
8、贺雪峰：《为什么“以钱养事”的改革不可行》，《调研世界》2008年第3期。
作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心
责任编辑：曹 英