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摘 要 本文着重说明学习型城市与教育政策、法律之间存在的客观联系，说明学习型城市的良好实施需要有政策及法律保障，并通过中国目前的终身教育及学习型城市教育政策、立法现状，分析国内学习型城市建设教育政策及法规保障体系中存在的问题，提出完善学习型城市教育政策与法规保障体系的若干思考与建议。
关键词 学习型城市 教育政策 法规保障体系
作者简介：郭杰文，广州市番禺区广播电视大学，法学讲师；沈博，中共广东省委宣传部，主任科员。
中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-164-04
建设学习型城市是实现学习型社会的重要基石。从上世纪90年代末开始，国内大约有超过一百多个大中型城市对建设学习型城市开展了探索，并累积了大量的建设经验，取得了相当分量的工作成绩，相关工作的开展也受到了世界各国的大力关注。学习型城市的建设，是践行社会主义核心价值观以及提升我国核心竞争力和社会主义社会文明程度的重要体现，也是推动国内经济转型升级、城市综合实力提升和新型城镇化建设的重要抓手，同时对于满足人民群众日益增长的学习热情和素质全面发展有着十分重要的意义。其中关于学习型城市教育政策及法规保障体系的建设更是保障学习型城市建设的重中之重。
一、关于学习型城市教育政策与法规保障体系建设的一些基本概念
学习型社会的发展历程是一种以理论描述来刻画现代社会发展特征的方式，具体含义是：随着信息科技的迅猛发展，在信息与知识急剧膨胀的背景下，知识的更新频率加快，创新的周期缩短，社会发展对于人群的素质要求不断提升，人力资源开发与经营的理念的增强，学习已经成为社会中个人、组织以及相关机构发展的迫切需求。本文重点研究和探讨的是学习型城市建设的相关理念。
（一）学习型城市建设的基本概念
真正切实有效的学习型城市建设首先应该是一种公共政策，而不是简单的技术层面的教育、教学或者资源互动软硬件的建设。即：学习型城市建设与“城市内的学习”的内涵不同。
“学习型社会”的概念是由美国著名学者罗伯特·哈钦斯在上世纪60年代首次提出的，与联合国教科文组织国际教育发展委员会提出的终身教育概念在内涵上基本一致。华东师范大学比较教育研究所1996年出版的《学会生存-世界教育的今天和明天》的核心思想就是建设不断学习的氛围，该书重点关注了“终身教育”和“学习型社会”这两个概念，并把学习型社会建设作为未来社会的构建目标和理想形态。在这样的背景下，“终身教育”和“学习型社会”的概念就在世界各国快速传播，成为了世界各国、地区、以及各国国内社会团体推进和实施教育改革和教育发展的指导原则，成为世界各国推动社会进步与发展的核心目标。从上世纪七十年代世界各国教育发展的背景来看，学习型社会概念的提出，最直接的原因是教育领域自身发展与改革的必然要求。此时的世界欧美发达国家在普及了中小学教育的基础上，高等教育的普及也有了较大的发展。
我国的学习型社会建设以学习型城市建设为核心和突破口。从2002年开始至今的十多年间的发展过程来看，不断发展的社会主义市场经济和城市化进程为学习型城市的建设提供了坚实的物质基础和制度保证。无论是从上世纪90年代至2002年的起步阶段，还是2003年至2010年的探索发展阶段，或者是2011年至今的大力建设阶段，国家各个职能部门、北京、上海、广州等国内各个大型城市对于学习型城市的建设的投入和制度保障都体现了公共政策的基本特性。
学习型城市的真正含义应该是在当下的公共政策和法律法规调整框架下，以学习型社会建设的各种理论成果为指导，通过以城市为载体的连续的学习型社会建设、项目投入，来调整学习型城市建设中的各个群体与个人的利益，使之趋于合理均衡，通过终身学习的方式进一步推动人的发展与完善，从而推动整个城市的进步与发展。
（二）学习型城市建设实施层面对法律制度的需求
1.“学习型城市建设是一种人的生活方式的转变，核心是树立终身学习的观念与氛围”，从某种意义上来讲一个人终身学习观念和学习氛围及学习环境的实际建立比纸面的文字规划更为重要。
随着教育理念的不断发展，当今社会已经认识到一个普遍问题，那就是现有的校内教育体系不能全面满足社会发展对教育的全部要求，教育发展与当代社会、教育发展与学习参与人、教育发展与信息科技、教育发展与知识获得之间，实际上应该建立一种怎样的科学发展的模式？
教育发展的本质问题是：从人类社会形成以来，教育的定位就是为了传承一种技能或者知识，并以特定的方式、场景、地点来演绎生存技能或者为特殊行业及职位的存在的准备。教育依靠自身的定位来向人们灌输和传授传统范围的知识，并且这种看法必然被人们所认同。而且，原来的那种可以通过一阵子学习一劳永逸的获得终身受用的知识或技能的想法已经与时代发展格格不入，人们应该学会如何持续的学习、不断的提升技能以适应社会。
教育与学习之间的关系应该是相辅相成的，学习更应是一种生活态度与生活方式，学习有阶段性，但是学习永无终点，终身学习是不断完善自我、提升自己的最佳的途径，更是一种良好的生活的态度和生活方式。学习型城市的建设让个体处于一个良好的学习氛围与学习环境中，提供种种的学习的物质基础与制度便利。
从人的生活态度的提升角度而言，学习型城市的建设是一个动态的不断前进的过程，会随着人的需求和认知的提升而不断发展和完善。
2.作为一种公共政策的学习型城市建设，在制定、实施过程中会涉及到相关利益主体之间的社会、经济关系及其纠纷，法律是最有效的处理手段。
学习型城市建设的首要任务就是要建立“没有围墙的大学”，倡导“终身学习、全民学习、人人学习”，倡导所在城市内的个体学习一生，不再划分学习阶段和工作阶段，学习形式、形态多样。由此带来在城市内部的各个角色：政府职能部门、市民、企事业单位、外来人口等多方的因学习权利获取和保证而带来的关系处理、纠纷解决等问题，学习型城市建设的一个重要作用就是调整这一系列的利益关系，而当矛盾激化无法调和的时候，则只能通过法律手段予以解决。因此，建立学习型城市建设的政策和法律保障体系，才能做到有法可依，避免人治和混乱，实现公平公正。 （三）学习型城市建设管理各方对法律制度的需求
学习型城市建设的范畴：宏观规划与微观教育之间、对城市内各类型居住人口的教育需求考察。
1.政府作终身教育组织者的行为需要进行保障与规范，作为一种公共政策的提供，需要人财物的保证，物质条件的保证的基础就是法律。
2.终身教育参与机构的合法权益的保护。城市内部政府职能部门、企事业单位、开放大学、教育机构、市场化教育主体、培训主体等开展学习型城市建设，推动终身教育中的行为准则的规范、利益调整需要法律来维护。
3.城市内居民。这包括两部分：一部分是户籍人口、另外一部分则是外来务工人员。作为学习型城市的建设对于户籍人口和外来人口的服务应该是差异化提供，但是保证服务及政策落实的基础也是法律及政策。
4.关系调整。组织者、参与者及居民个人三者之间在终身教育实践、参与学习活动中的关系调整、纠纷处置、利益冲突等等都需要法律、政策制度来作为规范。
（四）小结
学习型城市建设作为一种惠及全体市民的公共政策，其特有的属性就是公共利益的考量，与保障社会秩序、体现国家意志的法律制度之间有着天然的紧密联系。
学习型城市建设中的设计、规划、实施等阶段出现的城市内部各个角色和群体的利益冲突只能通过法律手段予以解决，学习型城市建设作为新时期新兴的公共教育政策，为维持政策的稳定性和权威性，在付诸实践的过程中必须要有制度化、系统化的法律法规体系给予约束和规范。
二、学习型城市建设保障体系与教育政策法规保障体系立法现状
（一）我国台湾地区的终身教育的立法现状
我国台湾地区目前对于终身教育方面的法律法规主要有“终身学习法”以及“成人教育法”，终身教育立法相对比较完善，适应了社会发展对各行业人才需求的需要与对成人教育实际学习需求发展的需要。
我国台湾地区成人教育方面的法律主要特点在于：
1.法制化及系统化。台湾地区成人教育通过立法形式形成了成人教育法律体系的系统化和法制化，大力促进了台湾地区成人教育法制建设。
2.办学思路清晰明确。根据台湾省的成人教育法的规定，对于45周岁以下的成年人，在没有完成国民教育的情况下，都必须参加成人基本教育。实现对广大成人的教育和培养，切合终身教育的理念。
3.对各种学习形式均公正对待。台湾地区的成人教育立法，以学习成果认定制度，来保证参加教育的学生可以通过不同的学习路径获得的学习成果得到普遍认可。这就从根本上系统化地推动台湾地区成人教育朝着开放、无约束的方向发展，并且可以根据不同的需求将各类各级教育机构进行优化整合，从而形成终身教育发展的合力。
（二）我国香港特别行政区关于终身教育的立法现状
香港特别行政区没有专门的《终身教育法》，该地区的终身教育理念的推动是通过政府一系列公共教育政策来体现。
董建华特首在《2000年施政报告》中提出了“终身学习，全人发展”的教育发展纲领，启动新一轮的教育改革。为此，2000年初，香港教育统筹局推出了以《创造空间，追求卓越》为主题的整体教育改革方案；2000年9月，又发表了《终身学习，全人发展》为主题的关于香港教育制度改革建议。
之后的2003年，香港特别行政区政府为了克服“非典”带来的不利因素影响，在巨大财政赤字的压力下，依然继续支持发展教育事业的相关政策。时任特首董建华先生在2003年度的施政报告中提出，香港特区政府将“完善已经初见成效的各项教育改革，善用教育资源，提升教育素质，鼓励终身学习和加强人才培训。”并重点阐述了“尽管我们面对必须解决的财赤问题，但我们仍将坚持对教育的投资。”
同时，香港特区政府采取了一系列的措施来推进高等教育的发展，主要有：一是香港立法会财务委员会批准政府核发港币12.5亿元的免息贷款，用于香港大学、香港理工大学、香港浸会大学、明爱教育机构兴建校舍；二是成立“10亿港元等额补助金”，为相关筹到私人捐助的学校进行一比一的资金配套；三是香港特区财政司司长在2003年至2004年度财政预算案演讲稿中又建议，把现行的慈善捐款免税上限，由10%提高至25%。这一系列的举措在鼓励社会各界进行教育捐助的同时，又减轻了政府的赤字压力，并且为香港高等教育的发展开拓了资金渠道。同年7月1日，香港立法会又通过香港特区教育统筹局的建议，解除了对大学薪酬的限制性规定，建议授权香港八大院校自行决定教职员薪酬标准，使院校在聘用雇员时有更大自主权，增强了香港高等院校吸引海外优秀人才的竞争力。
香港教育统筹局制订了短期（2002-2004年）和长期（2005年以后）的实施步骤。有关具体计划已开始实施。通过实施教育改革，香港学生受教育的环境、模式和效果都将大大改善和提高，教育资源将更加充裕，建立多元化、多层次、多渠道的教育体制，实现终身学习，全人发展的理想。
（三）大陆地区终身教育立法情况
1995年，终身教育概念被写入《中华人民共和国教育法》。
大陆地区第一部终身教育地方法规是2005年7月29日通过的《福建省终身教育促进条例》。上海市于2011年1月5日出台了《上海市终身教育促进条例》；山西省太原市于2012年9月28日出台《太原市终身教育促进条例》。国内的一些专家学者也不断在呼吁加快《终身教育法》的立法进程，例如2008年两会、2011年、2013年两会上都有专家学者提出立法建议。
三、学习型城市建设教育政策及法规保障体系中存在的问题
（一）立法认识不足，依法开展推动学习型城市建设的观念有待加强
以广州市为例，部分城市市民和群众对学习型城市建设的立法工作理解上存在偏差，认识上存在片面和不足，严重阻碍了学习型城市建设的立法进程和立法进度。例如，部分群众和市民认为学习型城市不属于法律法规调整的范畴，也有部门和个人因自身知识和水平的限制不能从政府的战略层面去认识推动学习型城市建设的战略内涵，在工作和生活中缺乏动力参加学习型城市的建设；有的市民片面理解学习型城市的建设意义，无法履行作为市民参与学习型城市立法建设的相关义务；同时缺乏依法学习的观念和习惯，认为整个社会如果都在搞人人学习，自己就会跟着学习，缺乏主观能动性；而且漠视自身的学习权利，没有用法律武器维护自身学习权利的意识，参与学习的过程中流于形式不注重内容。
关键词 学习型城市 教育政策 法规保障体系
作者简介：郭杰文，广州市番禺区广播电视大学，法学讲师；沈博，中共广东省委宣传部，主任科员。
中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-164-04
建设学习型城市是实现学习型社会的重要基石。从上世纪90年代末开始，国内大约有超过一百多个大中型城市对建设学习型城市开展了探索，并累积了大量的建设经验，取得了相当分量的工作成绩，相关工作的开展也受到了世界各国的大力关注。学习型城市的建设，是践行社会主义核心价值观以及提升我国核心竞争力和社会主义社会文明程度的重要体现，也是推动国内经济转型升级、城市综合实力提升和新型城镇化建设的重要抓手，同时对于满足人民群众日益增长的学习热情和素质全面发展有着十分重要的意义。其中关于学习型城市教育政策及法规保障体系的建设更是保障学习型城市建设的重中之重。
一、关于学习型城市教育政策与法规保障体系建设的一些基本概念
学习型社会的发展历程是一种以理论描述来刻画现代社会发展特征的方式，具体含义是：随着信息科技的迅猛发展，在信息与知识急剧膨胀的背景下，知识的更新频率加快，创新的周期缩短，社会发展对于人群的素质要求不断提升，人力资源开发与经营的理念的增强，学习已经成为社会中个人、组织以及相关机构发展的迫切需求。本文重点研究和探讨的是学习型城市建设的相关理念。
（一）学习型城市建设的基本概念
真正切实有效的学习型城市建设首先应该是一种公共政策，而不是简单的技术层面的教育、教学或者资源互动软硬件的建设。即：学习型城市建设与“城市内的学习”的内涵不同。
“学习型社会”的概念是由美国著名学者罗伯特·哈钦斯在上世纪60年代首次提出的，与联合国教科文组织国际教育发展委员会提出的终身教育概念在内涵上基本一致。华东师范大学比较教育研究所1996年出版的《学会生存-世界教育的今天和明天》的核心思想就是建设不断学习的氛围，该书重点关注了“终身教育”和“学习型社会”这两个概念，并把学习型社会建设作为未来社会的构建目标和理想形态。在这样的背景下，“终身教育”和“学习型社会”的概念就在世界各国快速传播，成为了世界各国、地区、以及各国国内社会团体推进和实施教育改革和教育发展的指导原则，成为世界各国推动社会进步与发展的核心目标。从上世纪七十年代世界各国教育发展的背景来看，学习型社会概念的提出，最直接的原因是教育领域自身发展与改革的必然要求。此时的世界欧美发达国家在普及了中小学教育的基础上，高等教育的普及也有了较大的发展。
我国的学习型社会建设以学习型城市建设为核心和突破口。从2002年开始至今的十多年间的发展过程来看，不断发展的社会主义市场经济和城市化进程为学习型城市的建设提供了坚实的物质基础和制度保证。无论是从上世纪90年代至2002年的起步阶段，还是2003年至2010年的探索发展阶段，或者是2011年至今的大力建设阶段，国家各个职能部门、北京、上海、广州等国内各个大型城市对于学习型城市的建设的投入和制度保障都体现了公共政策的基本特性。
学习型城市的真正含义应该是在当下的公共政策和法律法规调整框架下，以学习型社会建设的各种理论成果为指导，通过以城市为载体的连续的学习型社会建设、项目投入，来调整学习型城市建设中的各个群体与个人的利益，使之趋于合理均衡，通过终身学习的方式进一步推动人的发展与完善，从而推动整个城市的进步与发展。
（二）学习型城市建设实施层面对法律制度的需求
1.“学习型城市建设是一种人的生活方式的转变，核心是树立终身学习的观念与氛围”，从某种意义上来讲一个人终身学习观念和学习氛围及学习环境的实际建立比纸面的文字规划更为重要。
随着教育理念的不断发展，当今社会已经认识到一个普遍问题，那就是现有的校内教育体系不能全面满足社会发展对教育的全部要求，教育发展与当代社会、教育发展与学习参与人、教育发展与信息科技、教育发展与知识获得之间，实际上应该建立一种怎样的科学发展的模式？
教育发展的本质问题是：从人类社会形成以来，教育的定位就是为了传承一种技能或者知识，并以特定的方式、场景、地点来演绎生存技能或者为特殊行业及职位的存在的准备。教育依靠自身的定位来向人们灌输和传授传统范围的知识，并且这种看法必然被人们所认同。而且，原来的那种可以通过一阵子学习一劳永逸的获得终身受用的知识或技能的想法已经与时代发展格格不入，人们应该学会如何持续的学习、不断的提升技能以适应社会。
教育与学习之间的关系应该是相辅相成的，学习更应是一种生活态度与生活方式，学习有阶段性，但是学习永无终点，终身学习是不断完善自我、提升自己的最佳的途径，更是一种良好的生活的态度和生活方式。学习型城市的建设让个体处于一个良好的学习氛围与学习环境中，提供种种的学习的物质基础与制度便利。
从人的生活态度的提升角度而言，学习型城市的建设是一个动态的不断前进的过程，会随着人的需求和认知的提升而不断发展和完善。
2.作为一种公共政策的学习型城市建设，在制定、实施过程中会涉及到相关利益主体之间的社会、经济关系及其纠纷，法律是最有效的处理手段。
学习型城市建设的首要任务就是要建立“没有围墙的大学”，倡导“终身学习、全民学习、人人学习”，倡导所在城市内的个体学习一生，不再划分学习阶段和工作阶段，学习形式、形态多样。由此带来在城市内部的各个角色：政府职能部门、市民、企事业单位、外来人口等多方的因学习权利获取和保证而带来的关系处理、纠纷解决等问题，学习型城市建设的一个重要作用就是调整这一系列的利益关系，而当矛盾激化无法调和的时候，则只能通过法律手段予以解决。因此，建立学习型城市建设的政策和法律保障体系，才能做到有法可依，避免人治和混乱，实现公平公正。 （三）学习型城市建设管理各方对法律制度的需求
学习型城市建设的范畴：宏观规划与微观教育之间、对城市内各类型居住人口的教育需求考察。
1.政府作终身教育组织者的行为需要进行保障与规范，作为一种公共政策的提供，需要人财物的保证，物质条件的保证的基础就是法律。
2.终身教育参与机构的合法权益的保护。城市内部政府职能部门、企事业单位、开放大学、教育机构、市场化教育主体、培训主体等开展学习型城市建设，推动终身教育中的行为准则的规范、利益调整需要法律来维护。
3.城市内居民。这包括两部分：一部分是户籍人口、另外一部分则是外来务工人员。作为学习型城市的建设对于户籍人口和外来人口的服务应该是差异化提供，但是保证服务及政策落实的基础也是法律及政策。
4.关系调整。组织者、参与者及居民个人三者之间在终身教育实践、参与学习活动中的关系调整、纠纷处置、利益冲突等等都需要法律、政策制度来作为规范。
（四）小结
学习型城市建设作为一种惠及全体市民的公共政策，其特有的属性就是公共利益的考量，与保障社会秩序、体现国家意志的法律制度之间有着天然的紧密联系。
学习型城市建设中的设计、规划、实施等阶段出现的城市内部各个角色和群体的利益冲突只能通过法律手段予以解决，学习型城市建设作为新时期新兴的公共教育政策，为维持政策的稳定性和权威性，在付诸实践的过程中必须要有制度化、系统化的法律法规体系给予约束和规范。
二、学习型城市建设保障体系与教育政策法规保障体系立法现状
（一）我国台湾地区的终身教育的立法现状
我国台湾地区目前对于终身教育方面的法律法规主要有“终身学习法”以及“成人教育法”，终身教育立法相对比较完善，适应了社会发展对各行业人才需求的需要与对成人教育实际学习需求发展的需要。
我国台湾地区成人教育方面的法律主要特点在于：
1.法制化及系统化。台湾地区成人教育通过立法形式形成了成人教育法律体系的系统化和法制化，大力促进了台湾地区成人教育法制建设。
2.办学思路清晰明确。根据台湾省的成人教育法的规定，对于45周岁以下的成年人，在没有完成国民教育的情况下，都必须参加成人基本教育。实现对广大成人的教育和培养，切合终身教育的理念。
3.对各种学习形式均公正对待。台湾地区的成人教育立法，以学习成果认定制度，来保证参加教育的学生可以通过不同的学习路径获得的学习成果得到普遍认可。这就从根本上系统化地推动台湾地区成人教育朝着开放、无约束的方向发展，并且可以根据不同的需求将各类各级教育机构进行优化整合，从而形成终身教育发展的合力。
（二）我国香港特别行政区关于终身教育的立法现状
香港特别行政区没有专门的《终身教育法》，该地区的终身教育理念的推动是通过政府一系列公共教育政策来体现。
董建华特首在《2000年施政报告》中提出了“终身学习，全人发展”的教育发展纲领，启动新一轮的教育改革。为此，2000年初，香港教育统筹局推出了以《创造空间，追求卓越》为主题的整体教育改革方案；2000年9月，又发表了《终身学习，全人发展》为主题的关于香港教育制度改革建议。
之后的2003年，香港特别行政区政府为了克服“非典”带来的不利因素影响，在巨大财政赤字的压力下，依然继续支持发展教育事业的相关政策。时任特首董建华先生在2003年度的施政报告中提出，香港特区政府将“完善已经初见成效的各项教育改革，善用教育资源，提升教育素质，鼓励终身学习和加强人才培训。”并重点阐述了“尽管我们面对必须解决的财赤问题，但我们仍将坚持对教育的投资。”
同时，香港特区政府采取了一系列的措施来推进高等教育的发展，主要有：一是香港立法会财务委员会批准政府核发港币12.5亿元的免息贷款，用于香港大学、香港理工大学、香港浸会大学、明爱教育机构兴建校舍；二是成立“10亿港元等额补助金”，为相关筹到私人捐助的学校进行一比一的资金配套；三是香港特区财政司司长在2003年至2004年度财政预算案演讲稿中又建议，把现行的慈善捐款免税上限，由10%提高至25%。这一系列的举措在鼓励社会各界进行教育捐助的同时，又减轻了政府的赤字压力，并且为香港高等教育的发展开拓了资金渠道。同年7月1日，香港立法会又通过香港特区教育统筹局的建议，解除了对大学薪酬的限制性规定，建议授权香港八大院校自行决定教职员薪酬标准，使院校在聘用雇员时有更大自主权，增强了香港高等院校吸引海外优秀人才的竞争力。
香港教育统筹局制订了短期（2002-2004年）和长期（2005年以后）的实施步骤。有关具体计划已开始实施。通过实施教育改革，香港学生受教育的环境、模式和效果都将大大改善和提高，教育资源将更加充裕，建立多元化、多层次、多渠道的教育体制，实现终身学习，全人发展的理想。
（三）大陆地区终身教育立法情况
1995年，终身教育概念被写入《中华人民共和国教育法》。
大陆地区第一部终身教育地方法规是2005年7月29日通过的《福建省终身教育促进条例》。上海市于2011年1月5日出台了《上海市终身教育促进条例》；山西省太原市于2012年9月28日出台《太原市终身教育促进条例》。国内的一些专家学者也不断在呼吁加快《终身教育法》的立法进程，例如2008年两会、2011年、2013年两会上都有专家学者提出立法建议。
三、学习型城市建设教育政策及法规保障体系中存在的问题
（一）立法认识不足，依法开展推动学习型城市建设的观念有待加强
以广州市为例，部分城市市民和群众对学习型城市建设的立法工作理解上存在偏差，认识上存在片面和不足，严重阻碍了学习型城市建设的立法进程和立法进度。例如，部分群众和市民认为学习型城市不属于法律法规调整的范畴，也有部门和个人因自身知识和水平的限制不能从政府的战略层面去认识推动学习型城市建设的战略内涵，在工作和生活中缺乏动力参加学习型城市的建设；有的市民片面理解学习型城市的建设意义，无法履行作为市民参与学习型城市立法建设的相关义务；同时缺乏依法学习的观念和习惯，认为整个社会如果都在搞人人学习，自己就会跟着学习，缺乏主观能动性；而且漠视自身的学习权利，没有用法律武器维护自身学习权利的意识，参与学习的过程中流于形式不注重内容。