2007年11月29日，国家发改委正式发布的《煤炭产业政策》明确提出，推进煤炭企业的股份制改造、兼并和重组，提高产业集中度，形成以大型煤炭企业集团为主体、中小型煤矿协调发展的产业组织结构。这样的产业政策是否意味着政府部门行政化“做大做强”的再度发力？目前尚未可知。不过，有一点可以肯定，在国际能源价格持续攀升、国内煤炭行业垄断格局一成未变的形势下，“大煤企”政策要想落到实处可谓知易行难。
　　回顾“大煤企”政策出台前的十多年煤炭产业改革，不难发现，从计划经济时代的集中收拢、国家管制到亚洲金融危机过后“松绑”大型煤企至地方，再到2005年6月开始的煤企上市、整合提速，政府有形之手始终占据了主导力量。
　　1997年亚洲金融危机全面爆发，国际能源价格跌至谷底。当此情形之下，中国煤炭业实在难以独善其身。自下一年初开始，产能过剩、出口疲软导致的国内煤炭业利润窄缩现象日渐严重。最终结果便是，计划经济时代延续下来、一度被煤炭资源景气所掩盖的诸多行业矛盾全面“井喷”，且呈愈演愈烈之势。
　　此时，重点关注亚洲金融危机整体走向的中央政府，对于煤炭行业的驾驭已然感觉到心有余而力不足。于是，1998年7月，政府顺水推舟，将煤炭工业部直属和直接管理的94家国有重点煤矿一举下放给地方管理。至这一年年底，政府又倾力关闭了2.58万处乡镇小煤矿来为“下乡”的国有煤企保驾护航。
　　2001年，国际经济环境明显改善，中国煤炭业的“好日子”再度降临。许多中小煤矿又如雨后春笋般在全国各地尤其是资源大省遍地开花。利益驱动之下，本着“山高皇帝远”的心理，地方政府默认甚至纵容了这一态势的蔓延。中国煤炭业“两极分化”的格局就此迅速成型并且发展壮大。
　　此后的4年多，地方与中央的角力不断，双方在大型煤企包装上市这一环节固然取得了惊人的一致，然而，对于抑制中小煤矿，地方政府始终存有“二心”。
　　到了2005年，有鉴于此前几年各地矿难尤其是中小煤企事故的频频发生、年平均矿难人数动辄过千的严峻态势，中央政府有形的手再次舞动。这一年的6月1日，国务院常务会议通过了《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》。该意见一举涵盖了煤炭资源规划、勘探、开发，以及煤炭产业的发展、安全生产、环保、法规等诸多环节。尤其是，出于掌控的需要、管理的便利，中央政府在这份意见中明确了“以建设大型煤炭基地、培育大型煤炭企业和企业集团为主线”的改革思路。
　　此后，在中央政府破釜沉舟、不遗余力的操作下，至2006年底，来自行业内的数据显示，中国小煤矿数目俨然已降至一万多家，改革思路成效初显。只不过，来自行业内的另一组数据更加发人深省。至2006年底，中国煤矿平均单井产量仅有12万吨，仍然远远落后于发达国家的开采水平。这意味着，政府此前一味的“抓大关小”仅能治标，中国煤炭行业还需要更大程度、更进一步的整合升级。于是，将改革的思路转变为纲领性的“产业政策”也就顺理成章了。最终，《煤炭产业政策》得以应时而出。从宽广的角度而言，“形成以大型煤炭企业集团为主体、中小型煤矿协调发展的产业组织结构”，《煤炭产业政策》涉及的目标无疑是值得肯定和大力推进的。然而，要使得“大煤企”政策最终落到实处，两大根深蒂固的难题还需要更多重视。
　　——产权改革相对滞后。
　　长期以来，中央政府在涉及煤炭行业产权改革方面始终踌躇不前，与煤炭业总体发展进程不相匹配。产权的不明晰最终又导致了煤炭业监管机构的极度混乱。以开发一个合格的煤矿为例，其项目审批权归于国家发改委，矿权归于国土资源部，有可能产生的煤矿事故归于相关安全生产部门管理……十多个部门共同“操心”的结果便是，能够真正对煤炭业负责的部门在法律意义上并未得到有效统一。不难想象，一旦今后煤企整合出现问题，首先是产权归属方面的纷争，随后便是有关监督执行人的相互扯皮，最终，整合的时机、进程都将出现难以估量的变数。
　　
　　——煤企整合与区域利益难以协调。
　　考虑到目前煤炭企业早已归于地方、国际能源价格始终高居不下的大环境，无论是大型煤炭基地的建立抑或是煤炭企业之间强强联合，都不可避免地要考虑到所在区域的利益。在这一过程中，某些地方政府的财源自然会得到明显改善，而更多的却将相对缩水。不难预期，未来相当长时间内，同一省份的煤企并购、整合活动因利益协调难度相对较低或将加大频率，然而，跨省、跨区域的企业联合在目前条件下仍将止步于各方利益的“众口难调”。
　　上述两大难题中，具体涉及煤炭行业的产权改革仍需要较长时间的利益博弈。这当中既包括中央与地方的利益分配，也包括国有、民间产业力量的争夺。
　　令人欣慰的是，煤企整合与区域利益的协调有望在未来可预期的时间内达到某种均衡的态势。这一契机源自于煤炭资源税革的试行以及未来的进一步深化。
　　目前看来，在提高原有税率的基础上，煤炭资源税改的方向将着眼于改从量计征为从价计征，甚至于，煤矿实际储藏规模的大小也将作为税收的标准之一划入税改范畴。
　　值得注意的是，撇开上述细节暂且不谈，煤炭资源税改的全力实施最终意味着经由中央分配给地方政府的资源税收更为可观。
　　地方政府财源日渐宽广，地区利益失衡的心态必将在某种程度上得以纠正，这对于跨省、跨区域煤企的整合成功自然不言而喻。
　　不过，考虑到煤炭资源税改方案的正式条文尚未出台，中央和地方关于煤炭资源税收的分成比例还需进一步确认，这或多或少将影响到“大煤企”政策的实施愿景。
　　相当长时间以来，中央和地方原本一直按照3：1的比例来分摊煤炭等各项国有资源的税收。不过，随着近年来国家产业政策逐渐向西部煤炭大省倾斜，这些地区加大煤炭资源税收留成的呼声也是此起彼伏。对于中央而言，是尽量提高这些省份煤炭资源税收的留成，还是放眼全国、兼顾各省利益之后再适当照顾煤炭大省的环保需求、利益诉求，要做出明确的选择显然并不容易。
　　需要特别指出的是，煤炭资源税改的助力并不能治愈“大煤企”在产业结构、行业竞争方面的天然虚弱。进一步而言，被政府有形之手“捏”大的中国煤企，缺乏了内部竞争压力的制约，能否抵御来自国际能源价格变动导致的行业风险，未来仍需拭目以待。