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【摘要】城市基础设施是城市生存和发展所必须具备的经济性基础设施和社会性基础设施的总称。与城市基础设施建设密切相关的另一个概念是城市政府公用基础设施，它包括城市供水、供气、供热等一系列城市公用事业。当前，大力推进城市基础设施建设是地方政府的一项重要职责，很多城市政府为此设立了城投公司，负责城市基础设施项目的融资、建设、组织和资产运营。与此同时，由于城建资金需求重大，但政府财力非常有限，以及受“适度负债，超前建设”城建思路的影响，绝大部分城投公司的资产负债率都在70﹪以上。本文基于当前城建投融资环境，提出关于推进城市基础设施建设投融资体制改革的几点思考。
【关键词】城市基础设施；投融资体制；体制改革
一、当前城市基础设施投资中存在的突出问题
（一）投资主体单一
我国长期以来，由于受传统观念和旧的投融资体制的束缚，我国城市基础设施建设投融资的主体一直是由政府、政府的主管部门和国有企业担任。单一的投融资主体使得城市基础设施建设融资困难，资金短缺，进而使得城市基础设施的供给严重不足，远远落后于城市经济发展、城市化进程以及人民生活水平提高所带来的对基础设施的需求。单一的投融资主体不仅不能够为城市基础设施建设筹集充足的资金，还使得政府背上沉重的包袱，并影响到政府对社会保障、教育、科技等其他方面的投资。以武汉市为例，截至2013年三季度，武汉城投负债1307.55亿，其中债务余额为253亿，负债率为77.43%，负债水平偏高，债务负担偏重。而这一系列问题的根源就在于长期单一的投资主体，这一问题不仅造成了政府负债率的一步步飙升，而且同样不利于进一步开放城建市场，引入民营资本进入这一个长期半封闭的市场。
（二）投融资渠道狭窄且缺乏畅通性
从投资主体和投资渠道来看，目前我国城市基础设施建设投融资的总体特征为：一是政府投资起主导作用。目前的预算内资金仍保持在35%左右，比例偏高；而非预算内资金，如政策性贷款、商业贷款、利用外资、自筹资金等，大多是以政府信誉为担保的举债，并非真正意义上的其它资本的投入。也就是说，城市建设资金的主要来源仍为财政资金和以财政资金为导向的银行贷款；二是民间资本和国外资本直接投入城市基础设施建设的比例较低。这就充分的体现了目前城建的投融资渠道过于狭窄。
另外，由于融资资金主要来自于财政资金和政府担保债券，而政府资金拨付流程多，手续复杂，因此支付时间要长，这就影响了投资的效益。这一问题的影响在政府保障性住房上有所体现，由于政府的投资渠道缺乏畅通性，导致政府拖欠建筑商工资，建筑商停工，对政府投资效益产生了一定影响，并不利于城建投资项目的正常运行。
（三）投资过程中存在短期行为
在城市基础设施建设中，部分政府由于缺乏前期的规划行为，造成投资项目中不乏短期行为。而这些短期行为的后果就是造成投资项目运行的长久性得不到保障，到最后项目也就自然收不回成本，成为实际意义上的“烂尾工程”。以安徽省安庆市为例，安庆市皖江大道于2009年建成通车，为迎接省运会等一系列的活动，又于2011年重新改造，将地面改造成沥青路，改造投资达到7600万。这7600万的代价正是来自于政府投资过程中缺乏对城市建设的长期规划与深远考虑。这样的问题在中国的不少城市设施建设中都存在，且伴随着领导班子的换届，为增加政绩而愈演愈烈，长期下来，并不利于一个城市基础设施建设事业的健康发展。
二、如何科学界定政府的投资管理职能
政府在城市基础设施建设的过程中扮演的应该是一个领路人的角色，即城市基建发展之初主要由政府部分进行投资，在整个城建事业起步之际就应该适当开放市场，引入民间资本进入市场，在这一过程中政府应做到：
（一） 政府与市场共同发生作用
加快城市基础设施建设，必须依靠政府和市场“两只手”的共同力量，“两只手”都要硬，缺“一只手”，不论缺哪只手，或“一只手”不到位，都不能保持城市基础设施建设的持续发展。政府作为领路人并不能放弃在城建投融资路上行走的权利，同时也应该给予民营企业一定的空间，给他们一定的投资空间，用好“两只手”，发挥双赢效益。
（二） 政府和市场应该合理进行分工
在城建投融资项目发展成熟之际应当坚持市场起基础性作用，政府进行宏观调控的观点。对于一些可以向市场开放的项目，应逐步解禁，吸引非政府资本投入到城市基建事业中去。面对开放的城建市场，政府不能既当运动员，又当运动员，应当在这些市场上发挥一个监管的作用，然后让民营资本自由运转。
（三） 政府与市场之间应当存在着相互作用的关系
政府在整个城建市场中既应该规范市场行为，制定一系列的法律法规来更好的引导市场朝良性发展的道路上发展，同时也应该根据市场变化及时调整自己的政策，使得自己能够辅助市场更好的发挥自己的作用。市场在开拓创新的同时也应该遵循政府的法律法规，从而实现自己与政府的双赢。
三、城建中投融资方式的创新及其优缺点
在当前环境下，进行城建投融资改革可以同时发展两条道路：一是以企业为主导的准经营性城建投融资体制，二是以政府为主导的公益性城建投融资体制。下面具体的来谈一谈这两种体制。
（一） 以企业为主导的准经营性城建投融资体制
建立以企业为主导的准经营性城建投融资体制就要求政府开放那些垄断性城建项目，例如供水、供电等。在此模式下，经过市场调节，人们会自发的选择最有利于自己的企业的项目，大大的减少了资源的浪费，合理的配置了资源；同时，政府也不用因此背上沉重的负债，可以把钱投入到公益性的城建当中，把钱真正花在刀刃上。这对于政府、企业、消费者来说无疑都是最好的选择。
当然在这个体制下不可忽略的就是这些城建投资资本的回收周期较长，其他资本可能缺乏对这一体制的信任，从而使这一体制缺乏活力。对此，政府一方面可以给予相关企业一定的补贴，增强他们进入这一领域的信心；另一方面，政府可以给予税收优惠，吸引更多的企业进入城建投资中来。 （二）以政府为主导的公益性城建投融资体制
与准经营性城建投资相对应的就是公益性城建投资，而这种投资是不以盈利为目的的，主要发挥外部效应，所以就算开放市场将民间资本引入其中，也不见得有资本愿意进入其中。所以要建立起以政府为主导的公益性城建投融资体制。
当然，这种体制可能会造成政府负债率过高，但这个问题其实是有解决方案的：当一个城市公益性城市建设十分完善时，必然吸引更多的企业驻扎其中接受更为全面的基础设施服务，这样就会进一步抬高当地的土地价格，而当前政府主要的城建投融资收入都来自于卖地所得，这样一来政府所缺的资金又会得到补充，形成一个良性的资本循环。这既解决了政府的财政问题，同时也为个人和企业的发展提供了更强有力的保障。
四、城市基础设施投融资实际案例分析
对城市基础设施投融资实际案例的分析，这里主要选取准经营性城市基础设施建设和公益性城市基础设施建设两个方面进行分析：
（一） 北京城市轨道交通4号线项目
北京地铁4号线项目总投资153亿元人民币，是中国大陆第一个社会投资者参与投资的地铁项目，也是京港两地在基础设施领域投资额最大的合作项目。此项目采用PPP融资方式进行融资，成立了北京京港地铁有限公司（PPP公司）负责市场化运行，此PPP公司的主要股东包括北京市基础设施投资有限公司（BIIC）
、北京首都创业集团有限公司（BCG）、香港铁路有限公司（MTR），在占股比例上，BIIC占其中2%的股权，BCG和MTR分别占其中49%的股权。目前该项目已顺利实现全线ATO运行，实现国内地铁开通的最好水平。
这一案例，充分说明了在准经营性城市基础设施建设中采取PPP新型融资模式的优势。就4号线而言，为政府节省了初始投资46亿元、追加投资6亿元、更新改造投资40亿元，有效的弥补了建设资金不足，加快了地铁建设速度。4号线PPP模式的成功对全国大城市轨道交通的建设都可以起到一个示范作用。 （二） 秦淮河环境综合整治项目
这一项目具有典型的城市公益性项目的特征，即初始投资大，投资回报率低。在此条件下，政府对此项目进行了市场化运作，其内容包括：成立项目法人秦淮河建设开发有限公司，进行资本运作；深度挖掘可经营性资源，在秦淮河沿线划出2000—3000亩可开发用地，与外资民企等社会资本合作开发项目的旅游设施及延伸资产；同时在此基础上，政府给予必要的经济补偿和政策支持，包括调增的污水收费中每吨划拨的0.15元，年限20年，预计可获得10-15亿元的资金支持，国家和省水利专项资金支持1.6亿元。
这一案例深刻的体现了公益性城建投融资体制。由政府引导整个项目的开发，使项目带来正的外部效应，吸引更多其他资本进入这一市场。同时，这一项目又体现了公益性城建投融资的新思路，创新了这一项目的盈利模式，对各种融资工具和资本结构进行了合理安排，具有一定的可借鉴价值。
五、城市基础设施建设投融资的相关建议
对于当前中国不少城市陷入城建投资负债的泥潭，笔者认为，可以通过一定的融资手段给予城市基础设施建设事业新的面貌，例如BOT、BT、PPP之类的新型融资手段，将城市基础设施建设的部分压力从政府身上转移。当然，这一问题解决的关键就在于修改市场准入准则，开放可以开放的市场，让市场去调节资源配置。例如，供水、供热、电力等市场可以向民间资本适当开放。与此同时，政府提供一系列的补助政策，如减免税收等吸引一些资本进入那些前期投资大，回收周期长的项目中去，充分发挥民间资本的效益。
另外，作为政府官员，不应盲目为政绩，为GDP而做出短期行为，应在充分考虑项目可行性与效益性的基础之上，组织专家学者对项目展开进一步研究，从而做出正确的决定。因此，在城市建设中，对一个城建项目的前期分析与实地调研绝对是要占到整个工程的一大部分时间的。同时，领导者应放弃长官意识，与专家学者就项目进行多次沟通，提高项目的专业性。
最后，整个城建项目的建设必须注意经济效益与社会效益并举，不能因为眼前的经济效益就忽视工程长远效益的考虑，坚决杜绝短期行为，走长远发展道路，建立起政府与市场联动型的城建投融资新模式，让各方实现双赢。
参考文献
[1]《城市基础设施建设投融资体制创新研究》陆冰 陆平贵 陆玉龙
[2]《城市基础设施建设投融资问题研究》《现代经济信息》
[3]《公益性政府投资项目的投融资与管理研究》刘静
[4]《城市基础设施投融资及案例分析》蔡龙
[5]《高负债地区警钟初鸣》《第一创业证券》
[6]《我国可持续发展中投融资模式创新与风险研究》朴明根
【关键词】城市基础设施；投融资体制；体制改革
一、当前城市基础设施投资中存在的突出问题
（一）投资主体单一
我国长期以来，由于受传统观念和旧的投融资体制的束缚，我国城市基础设施建设投融资的主体一直是由政府、政府的主管部门和国有企业担任。单一的投融资主体使得城市基础设施建设融资困难，资金短缺，进而使得城市基础设施的供给严重不足，远远落后于城市经济发展、城市化进程以及人民生活水平提高所带来的对基础设施的需求。单一的投融资主体不仅不能够为城市基础设施建设筹集充足的资金，还使得政府背上沉重的包袱，并影响到政府对社会保障、教育、科技等其他方面的投资。以武汉市为例，截至2013年三季度，武汉城投负债1307.55亿，其中债务余额为253亿，负债率为77.43%，负债水平偏高，债务负担偏重。而这一系列问题的根源就在于长期单一的投资主体，这一问题不仅造成了政府负债率的一步步飙升，而且同样不利于进一步开放城建市场，引入民营资本进入这一个长期半封闭的市场。
（二）投融资渠道狭窄且缺乏畅通性
从投资主体和投资渠道来看，目前我国城市基础设施建设投融资的总体特征为：一是政府投资起主导作用。目前的预算内资金仍保持在35%左右，比例偏高；而非预算内资金，如政策性贷款、商业贷款、利用外资、自筹资金等，大多是以政府信誉为担保的举债，并非真正意义上的其它资本的投入。也就是说，城市建设资金的主要来源仍为财政资金和以财政资金为导向的银行贷款；二是民间资本和国外资本直接投入城市基础设施建设的比例较低。这就充分的体现了目前城建的投融资渠道过于狭窄。
另外，由于融资资金主要来自于财政资金和政府担保债券，而政府资金拨付流程多，手续复杂，因此支付时间要长，这就影响了投资的效益。这一问题的影响在政府保障性住房上有所体现，由于政府的投资渠道缺乏畅通性，导致政府拖欠建筑商工资，建筑商停工，对政府投资效益产生了一定影响，并不利于城建投资项目的正常运行。
（三）投资过程中存在短期行为
在城市基础设施建设中，部分政府由于缺乏前期的规划行为，造成投资项目中不乏短期行为。而这些短期行为的后果就是造成投资项目运行的长久性得不到保障，到最后项目也就自然收不回成本，成为实际意义上的“烂尾工程”。以安徽省安庆市为例，安庆市皖江大道于2009年建成通车，为迎接省运会等一系列的活动，又于2011年重新改造，将地面改造成沥青路，改造投资达到7600万。这7600万的代价正是来自于政府投资过程中缺乏对城市建设的长期规划与深远考虑。这样的问题在中国的不少城市设施建设中都存在，且伴随着领导班子的换届，为增加政绩而愈演愈烈，长期下来，并不利于一个城市基础设施建设事业的健康发展。
二、如何科学界定政府的投资管理职能
政府在城市基础设施建设的过程中扮演的应该是一个领路人的角色，即城市基建发展之初主要由政府部分进行投资，在整个城建事业起步之际就应该适当开放市场，引入民间资本进入市场，在这一过程中政府应做到：
（一） 政府与市场共同发生作用
加快城市基础设施建设，必须依靠政府和市场“两只手”的共同力量，“两只手”都要硬，缺“一只手”，不论缺哪只手，或“一只手”不到位，都不能保持城市基础设施建设的持续发展。政府作为领路人并不能放弃在城建投融资路上行走的权利，同时也应该给予民营企业一定的空间，给他们一定的投资空间，用好“两只手”，发挥双赢效益。
（二） 政府和市场应该合理进行分工
在城建投融资项目发展成熟之际应当坚持市场起基础性作用，政府进行宏观调控的观点。对于一些可以向市场开放的项目，应逐步解禁，吸引非政府资本投入到城市基建事业中去。面对开放的城建市场，政府不能既当运动员，又当运动员，应当在这些市场上发挥一个监管的作用，然后让民营资本自由运转。
（三） 政府与市场之间应当存在着相互作用的关系
政府在整个城建市场中既应该规范市场行为，制定一系列的法律法规来更好的引导市场朝良性发展的道路上发展，同时也应该根据市场变化及时调整自己的政策，使得自己能够辅助市场更好的发挥自己的作用。市场在开拓创新的同时也应该遵循政府的法律法规，从而实现自己与政府的双赢。
三、城建中投融资方式的创新及其优缺点
在当前环境下，进行城建投融资改革可以同时发展两条道路：一是以企业为主导的准经营性城建投融资体制，二是以政府为主导的公益性城建投融资体制。下面具体的来谈一谈这两种体制。
（一） 以企业为主导的准经营性城建投融资体制
建立以企业为主导的准经营性城建投融资体制就要求政府开放那些垄断性城建项目，例如供水、供电等。在此模式下，经过市场调节，人们会自发的选择最有利于自己的企业的项目，大大的减少了资源的浪费，合理的配置了资源；同时，政府也不用因此背上沉重的负债，可以把钱投入到公益性的城建当中，把钱真正花在刀刃上。这对于政府、企业、消费者来说无疑都是最好的选择。
当然在这个体制下不可忽略的就是这些城建投资资本的回收周期较长，其他资本可能缺乏对这一体制的信任，从而使这一体制缺乏活力。对此，政府一方面可以给予相关企业一定的补贴，增强他们进入这一领域的信心；另一方面，政府可以给予税收优惠，吸引更多的企业进入城建投资中来。 （二）以政府为主导的公益性城建投融资体制
与准经营性城建投资相对应的就是公益性城建投资，而这种投资是不以盈利为目的的，主要发挥外部效应，所以就算开放市场将民间资本引入其中，也不见得有资本愿意进入其中。所以要建立起以政府为主导的公益性城建投融资体制。
当然，这种体制可能会造成政府负债率过高，但这个问题其实是有解决方案的：当一个城市公益性城市建设十分完善时，必然吸引更多的企业驻扎其中接受更为全面的基础设施服务，这样就会进一步抬高当地的土地价格，而当前政府主要的城建投融资收入都来自于卖地所得，这样一来政府所缺的资金又会得到补充，形成一个良性的资本循环。这既解决了政府的财政问题，同时也为个人和企业的发展提供了更强有力的保障。
四、城市基础设施投融资实际案例分析
对城市基础设施投融资实际案例的分析，这里主要选取准经营性城市基础设施建设和公益性城市基础设施建设两个方面进行分析：
（一） 北京城市轨道交通4号线项目
北京地铁4号线项目总投资153亿元人民币，是中国大陆第一个社会投资者参与投资的地铁项目，也是京港两地在基础设施领域投资额最大的合作项目。此项目采用PPP融资方式进行融资，成立了北京京港地铁有限公司（PPP公司）负责市场化运行，此PPP公司的主要股东包括北京市基础设施投资有限公司（BIIC）
、北京首都创业集团有限公司（BCG）、香港铁路有限公司（MTR），在占股比例上，BIIC占其中2%的股权，BCG和MTR分别占其中49%的股权。目前该项目已顺利实现全线ATO运行，实现国内地铁开通的最好水平。
这一案例，充分说明了在准经营性城市基础设施建设中采取PPP新型融资模式的优势。就4号线而言，为政府节省了初始投资46亿元、追加投资6亿元、更新改造投资40亿元，有效的弥补了建设资金不足，加快了地铁建设速度。4号线PPP模式的成功对全国大城市轨道交通的建设都可以起到一个示范作用。 （二） 秦淮河环境综合整治项目
这一项目具有典型的城市公益性项目的特征，即初始投资大，投资回报率低。在此条件下，政府对此项目进行了市场化运作，其内容包括：成立项目法人秦淮河建设开发有限公司，进行资本运作；深度挖掘可经营性资源，在秦淮河沿线划出2000—3000亩可开发用地，与外资民企等社会资本合作开发项目的旅游设施及延伸资产；同时在此基础上，政府给予必要的经济补偿和政策支持，包括调增的污水收费中每吨划拨的0.15元，年限20年，预计可获得10-15亿元的资金支持，国家和省水利专项资金支持1.6亿元。
这一案例深刻的体现了公益性城建投融资体制。由政府引导整个项目的开发，使项目带来正的外部效应，吸引更多其他资本进入这一市场。同时，这一项目又体现了公益性城建投融资的新思路，创新了这一项目的盈利模式，对各种融资工具和资本结构进行了合理安排，具有一定的可借鉴价值。
五、城市基础设施建设投融资的相关建议
对于当前中国不少城市陷入城建投资负债的泥潭，笔者认为，可以通过一定的融资手段给予城市基础设施建设事业新的面貌，例如BOT、BT、PPP之类的新型融资手段，将城市基础设施建设的部分压力从政府身上转移。当然，这一问题解决的关键就在于修改市场准入准则，开放可以开放的市场，让市场去调节资源配置。例如，供水、供热、电力等市场可以向民间资本适当开放。与此同时，政府提供一系列的补助政策，如减免税收等吸引一些资本进入那些前期投资大，回收周期长的项目中去，充分发挥民间资本的效益。
另外，作为政府官员，不应盲目为政绩，为GDP而做出短期行为，应在充分考虑项目可行性与效益性的基础之上，组织专家学者对项目展开进一步研究，从而做出正确的决定。因此，在城市建设中，对一个城建项目的前期分析与实地调研绝对是要占到整个工程的一大部分时间的。同时，领导者应放弃长官意识，与专家学者就项目进行多次沟通，提高项目的专业性。
最后，整个城建项目的建设必须注意经济效益与社会效益并举，不能因为眼前的经济效益就忽视工程长远效益的考虑，坚决杜绝短期行为，走长远发展道路，建立起政府与市场联动型的城建投融资新模式，让各方实现双赢。
参考文献
[1]《城市基础设施建设投融资体制创新研究》陆冰 陆平贵 陆玉龙
[2]《城市基础设施建设投融资问题研究》《现代经济信息》
[3]《公益性政府投资项目的投融资与管理研究》刘静
[4]《城市基础设施投融资及案例分析》蔡龙
[5]《高负债地区警钟初鸣》《第一创业证券》
[6]《我国可持续发展中投融资模式创新与风险研究》朴明根