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摘 要：城市是经济社会发展的强大引擎，更是国家治理创新的重点领域和重要环节。昆山市全面贯彻十九大精神，在市委市政府的高度重视下，走出了一条独具昆山特色的城市治理之路。基于此，深入考察昆山城市治理迈向精细化的可借鉴路径，通过梳理该市城市管理的历史与现实实践，全面把握目前在城市管理工作中所取得的成效，并探析在精细化治理中的不足，最终从治理精细化的多维视角切入，为昆山城市治理的现代化发展提供可资借鉴的路径。
关键词：精细化治理;城市治理;昆山市;城市管理创新
中图分类号：F299.21 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）16-0063-03
一、问题的提出
在2017年的全国两会上，习近平总书记提出了“城市管理应该像绣花一样精细”的要求。虽寥寥数语，但却道出了破解当前城市管理之困境的重要方向。随之，在2019年召开的十九届四中全会上又提出了“推进国家治理体系与治理能力现代化”的主题目标。城市精细化治理是国家治理体系与治理能力现代化的微观体现，更是衡量国家治理效能的重要标准，与国家治理模式的嬗变存在逻辑上的一致与内容上的契合。诚然，城市精细化治理是我国迈入城市发展新阶段，回应民众对城市美好生活向往的客观要求，同时也是改革传统粗放型、单一型、被动型的运动式城市治理模式的一种必然选择。那么，何为“城市治理精细化”？
对于这一问题的回答，学界并未就其基本含义与框架达成共识，有学者是从政府职能转变这一层面来定义。譬如，李紫闻认为，“城市精细化治理是一种增量式的改革，是促进政府职能转变、建设现代化治理体系的一种必然道路。”[1]有的则重点关注对技术手段的应用，秦悦提出，“城市治理精细化是城市管理主体利用现代信息化技术工具来精准识别公共需求并精准提供城市公共服务以促进城市美好发展的一套运作方式。”[2]还有学者是从“人”的因素出发，强调城市精细化治理首要解决的是人的问题，刘亚梅等认为，“城市治理精细化是针对民众需求的多元性、差异性以及治理内容的复杂性、多样性等所提出的一种创新性治理理念，其核心价值在于坚持‘以人为本’。”[3]而本文认为，无论是从何种视角切入，城市治理的精细化都不只是简单地追求治理的技术化，而是要形成一个内涵丰富、具备多层次特征的整体理念，包括治理主体的多元化、治理过程的法治化、治理手段的智慧化以及治理内容的精准化等。
二、“聚焦现实”：昆山市城市管理工作的实践
1.工作机制：“全链—协同”。首先，在执法模式方面，昆山市城管局与公安、交通以及住建等多个部门协同合作，完善信息化勤务指挥平台，构建了“探头站岗、鼠标巡逻、系统派单”的监督指挥体系。同时，建立起“律师驻队”模式，为执法活动提供法律保障。其次，在小微违法查处工作方面，建立“城管主导、社会协同”的全链条管控模式，并邀请志愿者、企业员工、社区工作者参与协助查处。最后，在具体工作机制方面，建立“执法人员办案、辅助人员取证、保安人员守点”的路面三级融合管理机制，并制定局班子成员夜查制度。
2.环卫管理：“机械—智能”。首先，从“智慧环卫”的建设来看，昆山市已建成智慧环卫监管平台，并在227辆环卫车辆上安装了GPS定位监控系统，给400余名环卫工人配备了智能手环。此外，选取紫竹路的20个果壳箱试点安装垃圾满溢报警设备、26个中转站安装异味检测设备。同时，昆山市环卫科也自主开发了处理环卫问题的微信小程序。其次，在路面保洁方面，修订环卫作业规范，增加了道路机械化作业频次，推行道路快速保洁机制，并撤除部分道路沿线垃圾桶，仅保留果壳箱供行人使用，每日定时上门收集沿街商户生活垃圾。最后，從环卫监督考核的层面看，昆山市城管局修订了环卫作业考核标准，注重奖罚并举，并对村庄环境进行长效管理，督促落实问题整改。
3.队伍建设：“责任—合作”。昆山市城管局深入实施基层党建“书记项目”和责任、问题、整改“三张清单”工程，规范基层党组织建设。同时签订了党风廉政建设责任书，制定30条党风廉政建设主体责任清单，有效加强重点领域、重要岗位、关键环节权力运行的监督和管理。此外，昆山市城管局与上海市浦东新区城管执法局还签订了合作框架协议，建立联席会议制度，开展交通、城管、公安等跨省联合执法行动，充分借鉴上海市城市管理先进模式与高效经验来完善自身建设。
三、“渐入佳境”：昆山市城市管理工作已取得的成效
1.智慧平台建设，推动了城市管理向集约化转变。“十三五”以来，昆山市城管局在执法工作模式上有所创新，其完善了信息化勤务指挥平台，构建了“探头站岗、鼠标巡逻、系统派单”的监督指挥体系，率先建立起非诉强制执行制度，成功执行非诉案件30起，数量位居全国第一。同时，在全国范围内首创基于智能视频分析的非接触性执法模式，在市区内多条路段实施无人值守管理，实现了24小时自动巡查、取证、派单。而聚焦于环卫管理这一微观领域，则又是借助于智能化、信息化等手段推动了“智慧环卫”的建设，利用GPS定位监控系统、智能手环等实现在线调度，极大提升了环卫问题的处置效率，又例如试点安装垃圾满溢报警设备、异味检测设备等都是昆山推动环卫精细化治理向纵深方向发展的行进思路。
2.实现联动协同，完善了城市精细化管理制度体系。昆山市城管局联合公安、交通、住建等多个部门以求实现“足不出户管全城”，构建了“探头站岗、鼠标巡逻、系统派单”的监督指挥系统，同时将市级与区镇级两级城管部门进行上下联合，共同搭建违法建设管理平台，有效提高了案件的流转处理效率。在查处小微违法工作领域，昆山建立“城管主导、社会协同”的全链条管控模式，邀请志愿者、企业员工、社区工作者参与协助查处，放大了社会效应，全年查处小微违法行为3.1万起，查处数量位居全国第一，被列为全省城市管理小微违法行为查处机制试点城市。 3.健全基礎设施，促进了环境质量优化与民生福祉改善。昆山市不断深化“厕所革命”，并建立“厕所长制”，使得城区的每一座公厕都有“人”监管，并依托“网联网+”率先试点智能检测系统，共享数据、精准定位，有效解决了“找厕难”的问题。在2019年一个年度里，昆山市投入1.82亿元，新建厕所增加到168座，改造厕所增加到221座，“厕所革命”工作取得显著成效。争当“强富美高”新江苏建设先行军排头兵的昆山，在推进垃圾分类工作上也作出了积极贡献，初步建立了城乡一体、全面覆盖的生活垃圾处理体系。当前，全市生活垃圾分类设施覆盖率达到了74.8%，垃圾分类工作进展顺利，全市环境质量稳步提升。
四、“白玉微瑕”：昆山市城市精细化治理存在的不足
1.城乡格局二元分立，公共服务标准有待统一。昆山市中心城区与乡镇边界分明，城乡要素合理流动机制存在缺陷，城乡基础设施建设仍不均衡，因此，在政府供给基本公共服务的过程中，往往出现供给不足和供给不均等问题。而在基本公共服务资源有限的状况下，人力资源和社会保障向中心城区倾斜，致使城市治理的成果无法均惠于城乡。公共服务标准的不统一也直接对城市治理精细化的质量、基本公共服务标准体系的完善以及居民的满意度造成负面影响。
2.执法体制不够健全，行政执法可支配资源不足。一是城市管理行政执法经常处于“多头管理”状态，职责分工存在交叉，网格化治理有待完善。行政许可、日常管理与监督、行政处罚等相脱节，部门协同联动机制不够顺畅。二是疏堵结合解决具体问题的资源不够。最突出的表现在于行政执法常常出现多个标准从而导致政令不畅，以致综合执法的效果大打折扣。三是平衡执法服务需求和执法责任的资源相对匮乏，昆山市城管执法以街头执法为主，但随着社会对执法服务需求的不断增强，加之上级政府分配任务之繁重，更使得城管力不从心，其往往就需要根据自身的价值判断来做出带有主观性色彩的执法决定。
3.社会参与度有限，城市治理效果有待强化。在昆山的城市治理工作中存在这样一种现象，即各级领导高度重视、大力支持，城管部门也敢于冲锋在前，但市民的参与热情却非常有限。具体表现为：一是公众对于城市管理参与的途径了解甚少，参与积极性也不高。二是政府缺乏与公众分享城市决策权的动力，一般而言，公众参与城市管理的方式、内容以及途径等都是由政府单方主体所决定，缺乏规范性。三是市民的意见反馈、投诉信件等得不到及时回复，随着行政处罚权的下沉，愈加缺乏必要的监督问责手段，城市治理的效果也就随之弱化了。
五、“精细化治理”：昆山市城市管理的现代化路径
为落实习近平总书记“城市管理应该像绣花一样精细”的重要指示，全国各地纷纷展开了对新时代中国特色社会主义城市管理精细化的探索。昆山市更不例外，其深入践行新发展理念，按照高质量发展要求，主动融入长三角更高质量一体化发展，推动改革开放再出发，高水平高起点规划建设宜居宜业城市。诚然，昆山的城市治理要像“苏绣”一样精细，既要借力于现代科技实现治理的智能化、网格化，又要以刺苏绣般的细心、耐心和恒心来提高城市的法治化、专业化水平，绣出城市高品质。要想切实提升昆山市城市治理的精细化水平，就应着重从其治理的出发点、前提、手段、保障以及目标等多方面进行全面剖析，挖掘治理精细化的深层内涵，即可凝练为“精细化=法治化+精准化+智慧化+社会化+专业化”。
1.借助制度规约，保障城市治理的法治化。昆山市要进一步加强城市治理精细化的顶层设计，出台符合城市发展规律、促进城市高质量发展的法律法规，实现城市治理由粗放型的“专项整治”转为常态化、制度化的规范治理。摒除传统的经验型治理模式所带来的无序与盲目性，进而保障整个城市治理系统的稳定。同时，要制定一套统一的城市管理与执法标准、考评与监督标准体系，充分保障昆山城市治理的规范化、标准化和质量化。
2.聚焦服务对象，加强城市治理的精准化。治理的精准化是对城市模糊性治理的一种有效回应，旨在精准识别问题、精准定位服务对象、精准选择治理手段等。因此，昆山市要立足于城市发展的实际与民众的现实需求来进行精准的问题选择，提高治理的有效性和针对性。同时更要聚焦于其服务对象，秉持以人为本的价值原则，精准识别、划分不同群体的利益诉求，持续跟进、精准施策，以提供个性化、差异化的管理与服务。
3.依赖科技支撑，助力城市治理的智慧化。现代科技为城市治理插上了智慧的翅膀，赋能城市进行高效运转。诚然，智慧化是城市精细化治理的重要手段，昆山市应继续开发智能化、信息化的治理技术，深入运用大数据、云计算、区块链等新型技术来助力城市管理实践。强化数字化城管系统，充分发挥“大城管”格局下的高位监督、指挥协调等作用，切实提升察觉、处置问题的效率和效能，全面整合户外广告、渣土运输、环境卫生、城管执法等业务平台，积极与社会治理平台对接，立足市民生活、市场运营、城管执法的实际需要，实现数据联通、资源共享。
4.巧用协商平台，实现城市治理的社会化。充分挖掘社会自治力量，形成多主体相互融合的共治局面是城市治理的关键。因此，昆山市应建立健全社会主体广泛参与机制，引导更多的城市主体参与到城市精细化治理的制度设计、机制运行以及治理优化的全过程当中，成立“城市治理委员会”，并尝试引入社会资本、调动社会组织的治理热情，适当建立政府购买服务机制，打造PPP治理模式，进而降低城市治理与服务成本，提高整体的运行效率。
5.提升队伍素质，保证城市治理的专业化。昆山市应继续组织开展领导干部、管理人员、行业从业人员的职业与技能培训，落实城市管理执法人员轮训制度，探索建立城市管理队伍培训体系和专业等级制度。加大人才引进力度，通过公开招录选调等方式挑选一批专业过强、素质过硬的城市管理人才，加强与设立相关专业的高校联系沟通，充分发挥高校科研院所人才优势，优化调整城市建设治理专家团队和高校智库。
参考文献：
[1] 李紫闻.城市精细化治理过程中的政府职能[J].管理观察，2019，（35）：45-46+49.
[2] 秦悦.城市社区精准化治理的建构[J].学理论，2019，（11）：64-66.
[3] 刘亚梅，武育芝.城市社区精细化治理内涵及模式研究[J].中国管理信息化，2019，（16）：205-206.
关键词：精细化治理;城市治理;昆山市;城市管理创新
中图分类号：F299.21 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）16-0063-03
一、问题的提出
在2017年的全国两会上，习近平总书记提出了“城市管理应该像绣花一样精细”的要求。虽寥寥数语，但却道出了破解当前城市管理之困境的重要方向。随之，在2019年召开的十九届四中全会上又提出了“推进国家治理体系与治理能力现代化”的主题目标。城市精细化治理是国家治理体系与治理能力现代化的微观体现，更是衡量国家治理效能的重要标准，与国家治理模式的嬗变存在逻辑上的一致与内容上的契合。诚然，城市精细化治理是我国迈入城市发展新阶段，回应民众对城市美好生活向往的客观要求，同时也是改革传统粗放型、单一型、被动型的运动式城市治理模式的一种必然选择。那么，何为“城市治理精细化”？
对于这一问题的回答，学界并未就其基本含义与框架达成共识，有学者是从政府职能转变这一层面来定义。譬如，李紫闻认为，“城市精细化治理是一种增量式的改革，是促进政府职能转变、建设现代化治理体系的一种必然道路。”[1]有的则重点关注对技术手段的应用，秦悦提出，“城市治理精细化是城市管理主体利用现代信息化技术工具来精准识别公共需求并精准提供城市公共服务以促进城市美好发展的一套运作方式。”[2]还有学者是从“人”的因素出发，强调城市精细化治理首要解决的是人的问题，刘亚梅等认为，“城市治理精细化是针对民众需求的多元性、差异性以及治理内容的复杂性、多样性等所提出的一种创新性治理理念，其核心价值在于坚持‘以人为本’。”[3]而本文认为，无论是从何种视角切入，城市治理的精细化都不只是简单地追求治理的技术化，而是要形成一个内涵丰富、具备多层次特征的整体理念，包括治理主体的多元化、治理过程的法治化、治理手段的智慧化以及治理内容的精准化等。
二、“聚焦现实”：昆山市城市管理工作的实践
1.工作机制：“全链—协同”。首先，在执法模式方面，昆山市城管局与公安、交通以及住建等多个部门协同合作，完善信息化勤务指挥平台，构建了“探头站岗、鼠标巡逻、系统派单”的监督指挥体系。同时，建立起“律师驻队”模式，为执法活动提供法律保障。其次，在小微违法查处工作方面，建立“城管主导、社会协同”的全链条管控模式，并邀请志愿者、企业员工、社区工作者参与协助查处。最后，在具体工作机制方面，建立“执法人员办案、辅助人员取证、保安人员守点”的路面三级融合管理机制，并制定局班子成员夜查制度。
2.环卫管理：“机械—智能”。首先，从“智慧环卫”的建设来看，昆山市已建成智慧环卫监管平台，并在227辆环卫车辆上安装了GPS定位监控系统，给400余名环卫工人配备了智能手环。此外，选取紫竹路的20个果壳箱试点安装垃圾满溢报警设备、26个中转站安装异味检测设备。同时，昆山市环卫科也自主开发了处理环卫问题的微信小程序。其次，在路面保洁方面，修订环卫作业规范，增加了道路机械化作业频次，推行道路快速保洁机制，并撤除部分道路沿线垃圾桶，仅保留果壳箱供行人使用，每日定时上门收集沿街商户生活垃圾。最后，從环卫监督考核的层面看，昆山市城管局修订了环卫作业考核标准，注重奖罚并举，并对村庄环境进行长效管理，督促落实问题整改。
3.队伍建设：“责任—合作”。昆山市城管局深入实施基层党建“书记项目”和责任、问题、整改“三张清单”工程，规范基层党组织建设。同时签订了党风廉政建设责任书，制定30条党风廉政建设主体责任清单，有效加强重点领域、重要岗位、关键环节权力运行的监督和管理。此外，昆山市城管局与上海市浦东新区城管执法局还签订了合作框架协议，建立联席会议制度，开展交通、城管、公安等跨省联合执法行动，充分借鉴上海市城市管理先进模式与高效经验来完善自身建设。
三、“渐入佳境”：昆山市城市管理工作已取得的成效
1.智慧平台建设，推动了城市管理向集约化转变。“十三五”以来，昆山市城管局在执法工作模式上有所创新，其完善了信息化勤务指挥平台，构建了“探头站岗、鼠标巡逻、系统派单”的监督指挥体系，率先建立起非诉强制执行制度，成功执行非诉案件30起，数量位居全国第一。同时，在全国范围内首创基于智能视频分析的非接触性执法模式，在市区内多条路段实施无人值守管理，实现了24小时自动巡查、取证、派单。而聚焦于环卫管理这一微观领域，则又是借助于智能化、信息化等手段推动了“智慧环卫”的建设，利用GPS定位监控系统、智能手环等实现在线调度，极大提升了环卫问题的处置效率，又例如试点安装垃圾满溢报警设备、异味检测设备等都是昆山推动环卫精细化治理向纵深方向发展的行进思路。
2.实现联动协同，完善了城市精细化管理制度体系。昆山市城管局联合公安、交通、住建等多个部门以求实现“足不出户管全城”，构建了“探头站岗、鼠标巡逻、系统派单”的监督指挥系统，同时将市级与区镇级两级城管部门进行上下联合，共同搭建违法建设管理平台，有效提高了案件的流转处理效率。在查处小微违法工作领域，昆山建立“城管主导、社会协同”的全链条管控模式，邀请志愿者、企业员工、社区工作者参与协助查处，放大了社会效应，全年查处小微违法行为3.1万起，查处数量位居全国第一，被列为全省城市管理小微违法行为查处机制试点城市。 3.健全基礎设施，促进了环境质量优化与民生福祉改善。昆山市不断深化“厕所革命”，并建立“厕所长制”，使得城区的每一座公厕都有“人”监管，并依托“网联网+”率先试点智能检测系统，共享数据、精准定位，有效解决了“找厕难”的问题。在2019年一个年度里，昆山市投入1.82亿元，新建厕所增加到168座，改造厕所增加到221座，“厕所革命”工作取得显著成效。争当“强富美高”新江苏建设先行军排头兵的昆山，在推进垃圾分类工作上也作出了积极贡献，初步建立了城乡一体、全面覆盖的生活垃圾处理体系。当前，全市生活垃圾分类设施覆盖率达到了74.8%，垃圾分类工作进展顺利，全市环境质量稳步提升。
四、“白玉微瑕”：昆山市城市精细化治理存在的不足
1.城乡格局二元分立，公共服务标准有待统一。昆山市中心城区与乡镇边界分明，城乡要素合理流动机制存在缺陷，城乡基础设施建设仍不均衡，因此，在政府供给基本公共服务的过程中，往往出现供给不足和供给不均等问题。而在基本公共服务资源有限的状况下，人力资源和社会保障向中心城区倾斜，致使城市治理的成果无法均惠于城乡。公共服务标准的不统一也直接对城市治理精细化的质量、基本公共服务标准体系的完善以及居民的满意度造成负面影响。
2.执法体制不够健全，行政执法可支配资源不足。一是城市管理行政执法经常处于“多头管理”状态，职责分工存在交叉，网格化治理有待完善。行政许可、日常管理与监督、行政处罚等相脱节，部门协同联动机制不够顺畅。二是疏堵结合解决具体问题的资源不够。最突出的表现在于行政执法常常出现多个标准从而导致政令不畅，以致综合执法的效果大打折扣。三是平衡执法服务需求和执法责任的资源相对匮乏，昆山市城管执法以街头执法为主，但随着社会对执法服务需求的不断增强，加之上级政府分配任务之繁重，更使得城管力不从心，其往往就需要根据自身的价值判断来做出带有主观性色彩的执法决定。
3.社会参与度有限，城市治理效果有待强化。在昆山的城市治理工作中存在这样一种现象，即各级领导高度重视、大力支持，城管部门也敢于冲锋在前，但市民的参与热情却非常有限。具体表现为：一是公众对于城市管理参与的途径了解甚少，参与积极性也不高。二是政府缺乏与公众分享城市决策权的动力，一般而言，公众参与城市管理的方式、内容以及途径等都是由政府单方主体所决定，缺乏规范性。三是市民的意见反馈、投诉信件等得不到及时回复，随着行政处罚权的下沉，愈加缺乏必要的监督问责手段，城市治理的效果也就随之弱化了。
五、“精细化治理”：昆山市城市管理的现代化路径
为落实习近平总书记“城市管理应该像绣花一样精细”的重要指示，全国各地纷纷展开了对新时代中国特色社会主义城市管理精细化的探索。昆山市更不例外，其深入践行新发展理念，按照高质量发展要求，主动融入长三角更高质量一体化发展，推动改革开放再出发，高水平高起点规划建设宜居宜业城市。诚然，昆山的城市治理要像“苏绣”一样精细，既要借力于现代科技实现治理的智能化、网格化，又要以刺苏绣般的细心、耐心和恒心来提高城市的法治化、专业化水平，绣出城市高品质。要想切实提升昆山市城市治理的精细化水平，就应着重从其治理的出发点、前提、手段、保障以及目标等多方面进行全面剖析，挖掘治理精细化的深层内涵，即可凝练为“精细化=法治化+精准化+智慧化+社会化+专业化”。
1.借助制度规约，保障城市治理的法治化。昆山市要进一步加强城市治理精细化的顶层设计，出台符合城市发展规律、促进城市高质量发展的法律法规，实现城市治理由粗放型的“专项整治”转为常态化、制度化的规范治理。摒除传统的经验型治理模式所带来的无序与盲目性，进而保障整个城市治理系统的稳定。同时，要制定一套统一的城市管理与执法标准、考评与监督标准体系，充分保障昆山城市治理的规范化、标准化和质量化。
2.聚焦服务对象，加强城市治理的精准化。治理的精准化是对城市模糊性治理的一种有效回应，旨在精准识别问题、精准定位服务对象、精准选择治理手段等。因此，昆山市要立足于城市发展的实际与民众的现实需求来进行精准的问题选择，提高治理的有效性和针对性。同时更要聚焦于其服务对象，秉持以人为本的价值原则，精准识别、划分不同群体的利益诉求，持续跟进、精准施策，以提供个性化、差异化的管理与服务。
3.依赖科技支撑，助力城市治理的智慧化。现代科技为城市治理插上了智慧的翅膀，赋能城市进行高效运转。诚然，智慧化是城市精细化治理的重要手段，昆山市应继续开发智能化、信息化的治理技术，深入运用大数据、云计算、区块链等新型技术来助力城市管理实践。强化数字化城管系统，充分发挥“大城管”格局下的高位监督、指挥协调等作用，切实提升察觉、处置问题的效率和效能，全面整合户外广告、渣土运输、环境卫生、城管执法等业务平台，积极与社会治理平台对接，立足市民生活、市场运营、城管执法的实际需要，实现数据联通、资源共享。
4.巧用协商平台，实现城市治理的社会化。充分挖掘社会自治力量，形成多主体相互融合的共治局面是城市治理的关键。因此，昆山市应建立健全社会主体广泛参与机制，引导更多的城市主体参与到城市精细化治理的制度设计、机制运行以及治理优化的全过程当中，成立“城市治理委员会”，并尝试引入社会资本、调动社会组织的治理热情，适当建立政府购买服务机制，打造PPP治理模式，进而降低城市治理与服务成本，提高整体的运行效率。
5.提升队伍素质，保证城市治理的专业化。昆山市应继续组织开展领导干部、管理人员、行业从业人员的职业与技能培训，落实城市管理执法人员轮训制度，探索建立城市管理队伍培训体系和专业等级制度。加大人才引进力度，通过公开招录选调等方式挑选一批专业过强、素质过硬的城市管理人才，加强与设立相关专业的高校联系沟通，充分发挥高校科研院所人才优势，优化调整城市建设治理专家团队和高校智库。
参考文献：
[1] 李紫闻.城市精细化治理过程中的政府职能[J].管理观察，2019，（35）：45-46+49.
[2] 秦悦.城市社区精准化治理的建构[J].学理论，2019，（11）：64-66.
[3] 刘亚梅，武育芝.城市社区精细化治理内涵及模式研究[J].中国管理信息化，2019，（16）：205-206.