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摘要： 十八大以来，普惠金融作为助力精准脱贫的重要途径和有益尝试，为消除贫困、改善民生提供了高效金融支撑。为更有效开展扶贫工作，有必要了解普惠金融扶贫现状，根据扶贫实践中存在的问题，有针对性地提出相关建议。
关键词： 普惠金融 精准扶贫 问题对策
党中央高度关注和发展普惠金融扶贫，2011年印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，其中明确提出到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标，并指出：“积极促进贫困县域金融产品与服务模式创新，普及小额信贷，努力满足扶贫对象生产发展所需的资金。”可见，脱贫攻坚的任务目标同普惠金融的全覆盖性高度契合。普惠金融是联合国在宣传“2005国际小额信贷年”时广泛应用的一个新概念，可以理解为“一个普遍惠及社会各阶层群体，让被排除在正规金融服务之外的贫困地区、少数民族地区、偏远地区，以及低收入群体和弱势群体获益的金融体系”。2018年，中国建设银行发布《中国普惠金融蓝皮书（2018）》，系统梳理了普惠金融的理论知识和政策措施，总结了各国普惠金融的发展和机遇，对我国普惠金融助力脱贫攻坚有重要意义。2019年是我国普惠金融扶贫的攻坚之年，本文立足于普惠金融的视角，研究如何让普惠金融为我国精准扶贫提供更有效的金融支撑，以期我国金融扶贫工作再登新阶。
一、普惠金融助力精准扶贫的现状
（一）金融扶贫小额信贷发展迅速
据银保监会颁布的《中国普惠金融发展情况报告》的数据显示，截至2017年底，银行业金融机构帮扶的建档立卡贫困户达607.44万户，向其投放的小额信贷数额累积达2496.96亿元，平均每户贷款额4.11万元。银行业金融机构积极开拓扶贫项目信贷业务，同年扶贫项目信贷额高至2316.01亿元，这些数据说明我国扶贫信贷投放数额不断激增，不仅拓宽了广大贫困地区直接融资渠道，而且为贫困地区的产业发展、乡村振兴注入资本动力。
（二）金融机构扶贫体系不断健全
金融机构立足贫困县金融需求，完善自身扶贫业务体系，积极落实金融扶贫工作。党的十八大以来，在中国保监会、中国农业银行、中国证监会等23家金融单位的对口扶贫下，65个国家级贫困县摘帽，共计312万人脱贫。农业发展银行为定点县引入鹅产业、工业辣椒、巴西菇种植等特色产业项目，实现扶贫精准对接;保险公司积极开发农业保险产品，为贫困农提供保险风险保障;银保监会创新“政府+保险+金融信贷”模式，破解贫困县特色产业贷款难的问题，促进430户建档立卡户精准脱贫[1]。
（三）金融基础设施建设逐渐完善
一是贫困地区金融服务广覆盖，金融基础设施和外部环境逐渐改善。截至2019年，银行业网点乡镇覆盖率达96.3%，村级助农服务点覆盖率高达98.2%;农村地区布放ATM和POS机具数量稳步增加，金融市场不断健全。二是信用体系建設日趋完备。截至2017年末，全国累计为近173亿户贫困户建立信用档案，金融机构基本实现金融信用信息数据库全覆盖，解决了信息收集整合难度大的困境。
二、普惠金融助力精准扶贫的问题
（一）普惠金融扶贫资源存在“精英捕获”现象
“精英捕获”是指本应普惠民众的外部资源在进入社区时，被强势权利集团等少数群体占有，从而导致弱势群体的利益受到损害的现象[2]。这种现象如果出现在金融扶贫实践中，则体现为金融资源常常流向经济基础好、容易出政绩的贫困村或贫困户，即出现“市场失灵”。在群体层面，较为贫困的村庄经济基础差，享受金融服务成本较高。金融机构考虑到贷款人的风险状况和还贷能力，在发放扶贫专项贷款时更易于倾向有经济实力支撑的富裕村。在个人层面，精英个体对扶贫项目信息获取能力较强，抢占扶贫低息贷款;而贫困户处于信息劣势地位，从金融扶贫中受益机会较少。低息贷款产生“挤出效应”，扶贫资源在瞄准与分配过程中发生目标偏离，导致出现“穷人落榜、富人戴帽”“扶富不扶贫”等现象。
（二）普惠金融扶贫产品和服务供需结构性失衡
建立涵盖所有阶层的全方位金融服务系统，增加弱势群体享受基础金融服务的机会，降低其获得金融服务的成本，是普惠金融的应有之义[3]。与城市相比，农村贫困地区金融服务成本较高、资本回报率较低，城市的虹吸效应引发农村贫困地区资金严重外流[4]。从需求端来看，同城市居民和中上收入阶层获得的优质金融服务相比，乡村贫困户及广大低收入者享受普惠金融红利的需求远未满足。从供给端来看，普惠金融具有典型的“长尾市场”特征，服务对象的贫困程度存在较大的差异，脱贫致富的渠道和手段截然不同，对金融扶贫服务产品的创新性要求较高。由于贫困地区产业构成以第一产业为主，而当前农业现代化建设尚居于初级阶段，以农业产品为抵押品风险程度高，导致农民贷款难度大。金融机构金融扶贫基本上以贴息贷款、小额存单质押贷款及担保贷款等形式为主[5]，针对金融扶贫出台的金融产品较为单一，金融服务手段不足。普惠金融精准扶贫力度和效果仍有待提升，供给与需求结构亟待优化。
（三）普惠金融扶贫地区产业脱贫内生动力不足
一是精神动力不足，帮扶对象的思想观念未彻底转变。金融扶贫的关键是从财政惠农“输血”式到产业发展“造血”式的转变，但我国长期以来的“外源式”扶贫模式，使得金融资源被扶贫对象当成“免费午餐”“等、靠、要”思想严重，依靠产业脱贫“内源式”发展动力不足[6]。农村贫困地区的扶贫对象普遍受教育程度不高，对新兴金融产品知之甚少，缺乏市场化经营的经验，就算一时脱贫，最终也会返贫。二是物质动力不足，地方特色扶贫产业资源稀缺，扶贫项目存在同质化现象。项目选择囿于资源禀赋短缺、投入产出比过高等条件局限而导致一条路走到黑，为图省事而“一把尺子量到底”地布局养殖、种植、特色经济作物、农产品加工业等易参与、见效快的产业[7]，由于农产品的收入弹性和需求弹性小、同质性强，很难避开市场风险，最终出现产品积压伤农的规模化劣势。由于这些扶贫产业没有稳定的还贷能力，金融机构出于风险防范考量对金融扶贫采取的限制性措施较多，直接阻碍产业扶贫的发展。 三、促进普惠金融助力精准扶贫的对策建议
（一）建立高效精准的金融扶贫信贷资金投放机制
一方面，金融机构要完善扶贫贷款投放约束机制，促进高质量可持续金融扶贫。“精英捕获”现象出现的根源是扶贫资源分配过程中受益群体出现偏差，所以金融机构精准识别建档立卡贫困户是确保信贷资金精准投放的前提。在精准识别贫困户基础上，金融机构结合地方扶贫的实际构建高效完备的普惠金融监管机制，既要严格扶贫贷款项目审核，也要健全债务评估和风险预警体系，约束和打击发放人情贷款、欺骗隐瞒手段获取扶贫贷款、贷款改用挪用等违法违规行为。另一方面，政府及银行业要完善扶贫信贷投放激励机制，调动加大信贷资金投放的主动性。中国人民银行公布《中国人民银行关于落实2019-2020金融精准扶贫工作的指导意见》指出要落实普惠金融定向降准政策，银行业要增加对贫困县金融资源的倾斜力度。中央财政发挥风险补偿金、扶贫信贷贴息的杠杆作用，撬动银行业对深度贫困地区信贷投放的积极性。
（二）发展创新均衡的金融扶贫产品服务供给体系
金融机构注重以市场需求为导向，以满足贫困县域优势产业项目融资需求为出发点，创新推出契合当地特征的金融产品和服务模式。针对贫困地区的专业大户、涉农村镇产业、家庭农场等新型农业经营主体，部分县域金融机构推出活体畜禽抵押、动产和农机具质押等多元化抵质押筹资业务;针对个体农户，鼓励县域金融机构在风险可控、商业可持续的基础上增加小额信用贷款、担保贷款、扶贫贴息贷款的投放。第二，在供给侧改革和金融数字化的时代，着力从技术创新层面推动普惠金融扶贫供给体系建设，坚持包容性的同时通过创新技术手段提升金融扶贫供给体系的效率[8]。依托金融科技和数字技术的前沿成果，大力发展数字普惠金融，为贫困县量身定做智能化、针对性的产品和服务。在贫困地区普及和应用微信银行、手机银行、 epos等移动支付手段，鼓励金融机构创新易地扶贫搬迁贷款、农房按揭贷款、宅基地使用权等[9]，践行“互联网+金融扶贫”行动，释放草根大众的“长尾效益”，使其普惠金融的扶贫供给体系变得愈发多样、愈发接地气。
（三）支持特色优势的金融扶贫现代产业体系发展
普惠金融不是慈善金融，也不是救济金融。脱贫攻坚首先要从根本上改变部分贫困群众“蹲在墙根等小康”的思想，杜绝单纯“给钱给物”的养懒汉措施，激发扶贫对象和贫困地区脱贫摘帽的内生动力。其次，金融机构与企业等市场主体可根据贫困地区资源禀賦、政策机制和产业基础，坚持统筹规划、因地制宜的原则，按照“金融机构+系统企业+贫困户”的模式，带动建档立卡贫困户参与到产业发展中来，探索具有“造血机制”的金融扶贫新模式。金融机构要做好新型农业经营主体和优势特色产业的金融服务，探索新型的扶贫资金筹集方式。政府提供社会资本投入扶贫开发的对接平台，鼓励各类基金投资具有当地特色的优质产业，有效满足其经营的资金需求。鼓励贫困地区发展电子商务，社会多方协助搭建产品网络营销、运输配送和售后服务体系，健全贫困地区市场支撑体系，解决信息资源少、物流成本高、营销渠道窄等问题。
参考文献：
[1]金融单位定点扶贫成效显著[EB/OL]. https：//finance.sina.com.cn/roll/2018-10-12/doc-ifxeuwws3348849.shtml.
[2]左停，杨雨鑫，钟玲.精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战[J].贵州社会科学，2015（08）：156-162.
[3]赵彦嘉.我国普惠金融与精准扶贫问题的研究综述[J].中国商论，2019（06）：51-53.
[4]李成.中国普惠金融的供需非均衡与可持续发展思考[J].北京工业大学学报（社会科学版），2019，19（04）：87-93.
[5]人民银行石家庄中心支行支付结算处课题组，贾宁，马冰川.普惠金融与精准扶贫调查研究——以河北省为例[J].河北金融，2017（04）：53-56+72.
[6]洪晓成.普惠金融理论与我国农村金融扶贫问题调适[J].山东社会科学，2016（12）：83-87.
[7]龚毓烨.普惠金融视阈下实施金融扶贫的成效、问题和对策探析[J].区域金融研究，2019（04）：17-23.
[8]李建伟，辛嘉诚.改革开放40年：普惠金融在中国的发展[J].开发研究，2018（05）：141-146.
[9]潘锡泉.数字普惠金融助力精准扶贫的创新机制[J].当代经济管理，2018，40（10）：93-97.
（作者单位：湖南农业大学经济学院）
关键词： 普惠金融 精准扶贫 问题对策
党中央高度关注和发展普惠金融扶贫，2011年印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，其中明确提出到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标，并指出：“积极促进贫困县域金融产品与服务模式创新，普及小额信贷，努力满足扶贫对象生产发展所需的资金。”可见，脱贫攻坚的任务目标同普惠金融的全覆盖性高度契合。普惠金融是联合国在宣传“2005国际小额信贷年”时广泛应用的一个新概念，可以理解为“一个普遍惠及社会各阶层群体，让被排除在正规金融服务之外的贫困地区、少数民族地区、偏远地区，以及低收入群体和弱势群体获益的金融体系”。2018年，中国建设银行发布《中国普惠金融蓝皮书（2018）》，系统梳理了普惠金融的理论知识和政策措施，总结了各国普惠金融的发展和机遇，对我国普惠金融助力脱贫攻坚有重要意义。2019年是我国普惠金融扶贫的攻坚之年，本文立足于普惠金融的视角，研究如何让普惠金融为我国精准扶贫提供更有效的金融支撑，以期我国金融扶贫工作再登新阶。
一、普惠金融助力精准扶贫的现状
（一）金融扶贫小额信贷发展迅速
据银保监会颁布的《中国普惠金融发展情况报告》的数据显示，截至2017年底，银行业金融机构帮扶的建档立卡贫困户达607.44万户，向其投放的小额信贷数额累积达2496.96亿元，平均每户贷款额4.11万元。银行业金融机构积极开拓扶贫项目信贷业务，同年扶贫项目信贷额高至2316.01亿元，这些数据说明我国扶贫信贷投放数额不断激增，不仅拓宽了广大贫困地区直接融资渠道，而且为贫困地区的产业发展、乡村振兴注入资本动力。
（二）金融机构扶贫体系不断健全
金融机构立足贫困县金融需求，完善自身扶贫业务体系，积极落实金融扶贫工作。党的十八大以来，在中国保监会、中国农业银行、中国证监会等23家金融单位的对口扶贫下，65个国家级贫困县摘帽，共计312万人脱贫。农业发展银行为定点县引入鹅产业、工业辣椒、巴西菇种植等特色产业项目，实现扶贫精准对接;保险公司积极开发农业保险产品，为贫困农提供保险风险保障;银保监会创新“政府+保险+金融信贷”模式，破解贫困县特色产业贷款难的问题，促进430户建档立卡户精准脱贫[1]。
（三）金融基础设施建设逐渐完善
一是贫困地区金融服务广覆盖，金融基础设施和外部环境逐渐改善。截至2019年，银行业网点乡镇覆盖率达96.3%，村级助农服务点覆盖率高达98.2%;农村地区布放ATM和POS机具数量稳步增加，金融市场不断健全。二是信用体系建設日趋完备。截至2017年末，全国累计为近173亿户贫困户建立信用档案，金融机构基本实现金融信用信息数据库全覆盖，解决了信息收集整合难度大的困境。
二、普惠金融助力精准扶贫的问题
（一）普惠金融扶贫资源存在“精英捕获”现象
“精英捕获”是指本应普惠民众的外部资源在进入社区时，被强势权利集团等少数群体占有，从而导致弱势群体的利益受到损害的现象[2]。这种现象如果出现在金融扶贫实践中，则体现为金融资源常常流向经济基础好、容易出政绩的贫困村或贫困户，即出现“市场失灵”。在群体层面，较为贫困的村庄经济基础差，享受金融服务成本较高。金融机构考虑到贷款人的风险状况和还贷能力，在发放扶贫专项贷款时更易于倾向有经济实力支撑的富裕村。在个人层面，精英个体对扶贫项目信息获取能力较强，抢占扶贫低息贷款;而贫困户处于信息劣势地位，从金融扶贫中受益机会较少。低息贷款产生“挤出效应”，扶贫资源在瞄准与分配过程中发生目标偏离，导致出现“穷人落榜、富人戴帽”“扶富不扶贫”等现象。
（二）普惠金融扶贫产品和服务供需结构性失衡
建立涵盖所有阶层的全方位金融服务系统，增加弱势群体享受基础金融服务的机会，降低其获得金融服务的成本，是普惠金融的应有之义[3]。与城市相比，农村贫困地区金融服务成本较高、资本回报率较低，城市的虹吸效应引发农村贫困地区资金严重外流[4]。从需求端来看，同城市居民和中上收入阶层获得的优质金融服务相比，乡村贫困户及广大低收入者享受普惠金融红利的需求远未满足。从供给端来看，普惠金融具有典型的“长尾市场”特征，服务对象的贫困程度存在较大的差异，脱贫致富的渠道和手段截然不同，对金融扶贫服务产品的创新性要求较高。由于贫困地区产业构成以第一产业为主，而当前农业现代化建设尚居于初级阶段，以农业产品为抵押品风险程度高，导致农民贷款难度大。金融机构金融扶贫基本上以贴息贷款、小额存单质押贷款及担保贷款等形式为主[5]，针对金融扶贫出台的金融产品较为单一，金融服务手段不足。普惠金融精准扶贫力度和效果仍有待提升，供给与需求结构亟待优化。
（三）普惠金融扶贫地区产业脱贫内生动力不足
一是精神动力不足，帮扶对象的思想观念未彻底转变。金融扶贫的关键是从财政惠农“输血”式到产业发展“造血”式的转变，但我国长期以来的“外源式”扶贫模式，使得金融资源被扶贫对象当成“免费午餐”“等、靠、要”思想严重，依靠产业脱贫“内源式”发展动力不足[6]。农村贫困地区的扶贫对象普遍受教育程度不高，对新兴金融产品知之甚少，缺乏市场化经营的经验，就算一时脱贫，最终也会返贫。二是物质动力不足，地方特色扶贫产业资源稀缺，扶贫项目存在同质化现象。项目选择囿于资源禀赋短缺、投入产出比过高等条件局限而导致一条路走到黑，为图省事而“一把尺子量到底”地布局养殖、种植、特色经济作物、农产品加工业等易参与、见效快的产业[7]，由于农产品的收入弹性和需求弹性小、同质性强，很难避开市场风险，最终出现产品积压伤农的规模化劣势。由于这些扶贫产业没有稳定的还贷能力，金融机构出于风险防范考量对金融扶贫采取的限制性措施较多，直接阻碍产业扶贫的发展。 三、促进普惠金融助力精准扶贫的对策建议
（一）建立高效精准的金融扶贫信贷资金投放机制
一方面，金融机构要完善扶贫贷款投放约束机制，促进高质量可持续金融扶贫。“精英捕获”现象出现的根源是扶贫资源分配过程中受益群体出现偏差，所以金融机构精准识别建档立卡贫困户是确保信贷资金精准投放的前提。在精准识别贫困户基础上，金融机构结合地方扶贫的实际构建高效完备的普惠金融监管机制，既要严格扶贫贷款项目审核，也要健全债务评估和风险预警体系，约束和打击发放人情贷款、欺骗隐瞒手段获取扶贫贷款、贷款改用挪用等违法违规行为。另一方面，政府及银行业要完善扶贫信贷投放激励机制，调动加大信贷资金投放的主动性。中国人民银行公布《中国人民银行关于落实2019-2020金融精准扶贫工作的指导意见》指出要落实普惠金融定向降准政策，银行业要增加对贫困县金融资源的倾斜力度。中央财政发挥风险补偿金、扶贫信贷贴息的杠杆作用，撬动银行业对深度贫困地区信贷投放的积极性。
（二）发展创新均衡的金融扶贫产品服务供给体系
金融机构注重以市场需求为导向，以满足贫困县域优势产业项目融资需求为出发点，创新推出契合当地特征的金融产品和服务模式。针对贫困地区的专业大户、涉农村镇产业、家庭农场等新型农业经营主体，部分县域金融机构推出活体畜禽抵押、动产和农机具质押等多元化抵质押筹资业务;针对个体农户，鼓励县域金融机构在风险可控、商业可持续的基础上增加小额信用贷款、担保贷款、扶贫贴息贷款的投放。第二，在供给侧改革和金融数字化的时代，着力从技术创新层面推动普惠金融扶贫供给体系建设，坚持包容性的同时通过创新技术手段提升金融扶贫供给体系的效率[8]。依托金融科技和数字技术的前沿成果，大力发展数字普惠金融，为贫困县量身定做智能化、针对性的产品和服务。在贫困地区普及和应用微信银行、手机银行、 epos等移动支付手段，鼓励金融机构创新易地扶贫搬迁贷款、农房按揭贷款、宅基地使用权等[9]，践行“互联网+金融扶贫”行动，释放草根大众的“长尾效益”，使其普惠金融的扶贫供给体系变得愈发多样、愈发接地气。
（三）支持特色优势的金融扶贫现代产业体系发展
普惠金融不是慈善金融，也不是救济金融。脱贫攻坚首先要从根本上改变部分贫困群众“蹲在墙根等小康”的思想，杜绝单纯“给钱给物”的养懒汉措施，激发扶贫对象和贫困地区脱贫摘帽的内生动力。其次，金融机构与企业等市场主体可根据贫困地区资源禀賦、政策机制和产业基础，坚持统筹规划、因地制宜的原则，按照“金融机构+系统企业+贫困户”的模式，带动建档立卡贫困户参与到产业发展中来，探索具有“造血机制”的金融扶贫新模式。金融机构要做好新型农业经营主体和优势特色产业的金融服务，探索新型的扶贫资金筹集方式。政府提供社会资本投入扶贫开发的对接平台，鼓励各类基金投资具有当地特色的优质产业，有效满足其经营的资金需求。鼓励贫困地区发展电子商务，社会多方协助搭建产品网络营销、运输配送和售后服务体系，健全贫困地区市场支撑体系，解决信息资源少、物流成本高、营销渠道窄等问题。
参考文献：
[1]金融单位定点扶贫成效显著[EB/OL]. https：//finance.sina.com.cn/roll/2018-10-12/doc-ifxeuwws3348849.shtml.
[2]左停，杨雨鑫，钟玲.精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战[J].贵州社会科学，2015（08）：156-162.
[3]赵彦嘉.我国普惠金融与精准扶贫问题的研究综述[J].中国商论，2019（06）：51-53.
[4]李成.中国普惠金融的供需非均衡与可持续发展思考[J].北京工业大学学报（社会科学版），2019，19（04）：87-93.
[5]人民银行石家庄中心支行支付结算处课题组，贾宁，马冰川.普惠金融与精准扶贫调查研究——以河北省为例[J].河北金融，2017（04）：53-56+72.
[6]洪晓成.普惠金融理论与我国农村金融扶贫问题调适[J].山东社会科学，2016（12）：83-87.
[7]龚毓烨.普惠金融视阈下实施金融扶贫的成效、问题和对策探析[J].区域金融研究，2019（04）：17-23.
[8]李建伟，辛嘉诚.改革开放40年：普惠金融在中国的发展[J].开发研究，2018（05）：141-146.
[9]潘锡泉.数字普惠金融助力精准扶贫的创新机制[J].当代经济管理，2018，40（10）：93-97.
（作者单位：湖南农业大学经济学院）