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摘 要 农村宅基地是农村土地的重要组成部分，也对于农村老百姓非常重要。目前虽然纳入了依法管理的轨道，但还存在一定的问题。基于此，主要从吴忠市利通区农村宅基地管理的现状入手，分析了农村宅基地管理中存在的一些问题，并且探讨了农村宅基地管理的有效措施。
关键词 农村宅基地；管理措施；宁夏吴忠市利通区
中图分类号：F301.3 文献标志码：C 文章编号：1673-890X（2014）11-0-3
2008年，吴忠市被宁夏回族自治区人民政府和国家土地督察西安局确定为“构建科学管理土地新机制”试点地区。建立保障和促进科学发展土地管理新机制，积极探索农村土地管理的有效机制，创新工作方法，找准“症结”，在解决矛盾中求突破，在创新思路中谋发展，以改革的办法和创新的思维来扎实推进试点工作。结合实际，制定了吴忠市开展建立保障和促进科学发展土地管理新机制试点工作的意见，围绕一条主线、破解五个难题、探索五条路子、健全十七项制度、取得五个成效。2013年，利通区农村宅基地使用权、集体建设用地使用权登记发证工作全面启动。
农村宅基地管理是国土资源管理工作的重点，土地执法监察是国土资源管理工作的法定职责和重要组成部分，是科学、规范、集约、节约用地的根本保障。农村宅基地是农民从农村集体经济组织分配取得的一项重要财产，它关系着农民一辈子的切身利益，关系到农村社会的稳定和全市社会经济的发展，农民将其视为“命根子”。长期以来，农村宅基地的利用与管理存在很多问题，布局散、用地乱、面积大、环境差、流转难、违法多是当前农村宅基地利用的显著特点。加强农村宅基地执法监察，开展农村宅基地使用权确权登记发证，是明晰农村土地产权，依法保护农民土地合法权益的重要工作。
1 农村宅基地管理现状
吴忠市利通区土地总面积1 045.27 km?，辖6个镇、4个乡， 101个行政村。总人口35.6 万人，其中农业人口18.7万人。根据土地变更调查结果，全区建设用地0.96万hm?，宅基地58 731宗，占地 2 892.32 hm?，平均每宗宅基地0.05 hm?，人均宅基地面积154.7 m?。2007年，吴忠市人民政府先后下发了《关于全市农村住宅建设有关问题的紧急通知》等文件，要求新增农村宅基地选址必须符合土地利用总体规划和村镇建设规划，经规划、国土、建设部门依法审核，报人民政府批准，取得建设用地批准书、建设用地规划许可证和项目选址意见书后方可动工建设；对于无用地批准手续的项目，建设部门不发施工许可证，供电部门不予供电，对于未批先建的，必须依法拆除，并追究相关部门负责人的责任；明确了农村宅基地审批程序和各部门职责，要求全市立即停止建住宅，对违法违规建住房问题进行全面清理。结合“两大工程”建设，共拆除违反土地利用总体规划、未批先建和影响观瞻的建筑物、构筑物10多万 m?，基本遏制了违法用地行为，使农村宅基地管理走上了统一、规范的轨道。2013年8月，吴忠市利通区农村宅基地使用权、集体建设用地使用权登记发证工作全面启动[1]。按照安排，2015年7月底前完成乡（镇）所在地城镇土地调查和确权登记发证工作，建立地籍管理数据库。
1.1 农村宅基地确权登记情况
自1990年开始农村集体土地登记发证，已发证53 753宗。2000年开展了土地产权清理整顿，进行了年检换证。2009年按照《吴忠市农村宅基地清理登记换（发）证工作方案》，进行清理登记换（发）证。考虑到今后农村宅基地房屋抵押融资贷款、土地流转、有偿使用等问题，对市区十个乡镇和孙家滩开发区范围内宅基地全部进行清理登记换（发）证[2]。本着明晰产权、解决过去遗留问题的目的，逐户进行清理登记，查验批少占多、长期闲置、私下转让等行为；是否存在有证无宅、一户多宅等现象。并针对存在问题依法予以处理，明晰土地产权，维护农民权益，达到规范管理的目的。
1.2 农村宅基地执法监察情况
近几年，吴忠市加强土地执法监察，信访办结率达100%。由农村宅基地引发的矛盾纠纷和信访案件逐年增多，且情况复杂，成为影响农村稳定的突出因素。一是深入开展土地执法行动，2012年对未批先用土地违法案件开展清查整治，共清理出5宗“未批先用”违法案件，已全部查处到位，并在新闻媒体公开曝光。二是巡查力度不断加大。全面落实动态巡查责任制，按照巡查计划组织日常巡查。在利通区11个乡镇聘任信息员50名，为及时发现、制止和处置违法行为提供保证。全市开展土地动态巡查531次，立案查处91宗。三是土地卫片执法检查工作彻底扭转了被动的局面，实现了“零约谈、零问责”的目标。四是信访工作成果显著，全年信访量下降50%[3]。及时调整充实了局信访领导小组成员，设立信访办，由一名有经验的同志专门负责信访工作，认真落实信访责任追究等制度，对信访案事件切实做到件件有着落，事事有结果。共受理群众来信来访12件（次），结案率为100%；将矛盾化解在了萌芽状态。五是认真抓好“六五普法”、 “6.25”全国土地日等宣传活动，通过上街开展法律宣传、悬挂条幅、送法下乡、发放资料、召开座谈会等多种形式，广泛宣传国土资源法律法规和政策。在全社会营造了良好的国土资源环境。
1.3 农村宅基地闲置情况
2013年5月，对辖区内农村宅基地进行调查，共清理闲置宅基地1 282宗，面积57.5 hm?。其中，批准两年未建闲置134宗，面积5.4 hm?；打工进城闲置806宗，面积38.6 hm?；户籍迁出闲置66宗，面积2.73 hm?；一户多宅闲置133宗，面积3.67 hm?；建新未折旧闲置39宗，面积3 hm?。加快城乡统筹发展和社会主义新农村建设，盘活农村集体建设用地存量，提高农村建设用地利用效率，杜绝荒芜闲置浪费土地，严格保护耕地。
2 农村宅基地管理中存在问题的原因分析
近几年，随着国家惠农政策的落实，当地经济的迅速发展，农民收入不断提高，以往的住房结构及质量已不能满足群众需求，特别是农民要求改善居住条件的愿望越来越迫切。吴忠市利通区农村宅基地管理上存在问题的原因也涉及千家万户，点多面广，非常复杂[4]。 2.1 批少占多面积超标较普遍
主要是1981年前按照人均一分地的标准划分宅基地，因家庭人口多而面积大；部分农民在新建或翻建宅基地时，多占农田或挤沟占路，发展庭院经济扩大宅基地面积。平均每宗0.05 hm?，超过自治区规定的0.03 hm?的标准。一是宅基地审批过去主要由乡镇基层国土资源所负责，存在以罚代批；二是缺乏耕地保护意识，村民认为院子越大越好、房子越多越好，有意扩大住宅面积，多建房、多占地；三是过去村庄建设缺少规划，布局分散。
2.2 未批先建的情况时有发生
因修建道路公共设施、城市拆迁改造占用宅基地，未及时妥善安置补偿，农民自行或经乡（镇）村同意安排宅基地，未履行用地审批手续，造成违法占地。还要一些农民家庭人口多、住房困难，在宅基地周围的自留地、承包地上自行建房。一部分村民将发展养殖业用地变为宅基地，有些村民写了建房申请，村委会同意后就认为已批准，开始动工建设。
2.3 批而未建的情况仍然存在
一是有些农民因家庭经济困难没有盖房子的资金；二是占地存在纠纷；三是不符合土地利用总体规划及村镇规划，被制止不予建设；四是有些农户调换不上宅基地，虽有批准手续，但没有台子，造成了批而未建的现象。
2.4 农村宅基地违法案件执行难
个别乡村收取了耕地占用税，未履行审批手续。执法监察部门进行了调查处理并罚款，一直未办理用地审批手续；还有村镇建设管理站发放了宅基地建房许可证，但未经土地部门宅基地审批。由于种种原因未经批准就建设了房屋，造成违法占地。由于基层国土资源管理人员少，很难实施有效监管，对这些违法案件的查处在现实中很难执行。国土资源管理部门只有查处权没有强制执行权，申请法院执行又要履行繁琐的程序，具体执行起来困难很大。
2.5 宅基地（房屋）继承和分户问题
其原因是因父母去世，宅基地房屋由子女继承使用；或进城务工、经商、农转非、将宅基地留给家中其他成员或卖给邻居使用，还有过去把关不严，多申请批准的宅基地造成一户多宅的情况。因家庭人口多，需要分户居住，还有农业补贴，缴纳水费及义务派工等，公安部门在农民申请分户时要求必须持有分户的宅基地证，因而造成分户增多。
3 农村宅基地管理工作措施
针对存在的批少占多、未批先建、长期闲置、私下转让以及一户多宅等情况，本着尊重历史、注重现实、有利生产生活、维护社会稳定的原则，依法依规的解决好各类遗留问题。
3.1 加快吴忠市利通区宅基地清理登记换发证工作
对所有宅基地统一编号、统一登记换发证，明晰产权，做到上网查询。对宅基地权属存在争议、产权不清晰的，依法及时进行调查处理。
3.2 尽快制定村镇建设规划，为农村宅基地审批提供依据
结合新农村建设和城镇化建设，提高宅基地利用率。在吴忠市土地利用总体规划的指导下，调整确定村庄布点，对6镇4乡101个行政村的794个自然村进行调整规划，规划远期村庄建设总用地5467.90 hm?。
3.3 进一步健全土地执法动态巡查制度
严格执行《吴忠市国土资源执法巡查责任制度》，划分一、二级巡查区，建立农村宅基地动态巡查台帐登记制度。乡镇国土资源所每周全面巡查一次，指定村级土地监察信息员，登记巡查时间、线路、巡查情况记录、巡查人员。对乱占耕地建房行为，国土、法院等部门形成执法合力，建立联席会议制度，构建市、乡镇、村三级土地执法监察网络体系，坚决依法查处。
3.4 开展农村宅基地调查清理工作，严格宅基地申请条件
一是制订吴忠市利通区农村宅基地建设用地流转管理办法，对“空心村”和闲置宅基地、“一户多宅”情况专门清理，鼓励退出多余宅基地；二是在确权发证的基础上合理流转；三是允许有偿转让其合法取得的宅基地和房屋，并不再审批宅基地；四是制订吴忠市利通区农村宅基地房屋抵押登记办法，以其合法宅基地设定抵押担保，为农民盘活资产，为发展生产经营集聚资金。
3.5 解决失地农民的生活保障问题
结合当前新农村建设、旧村改造、城镇化建设等工作，解决失地农民的生活保障问题。将整建制转为城镇居民的失地农民纳入城市“低保”范围；探索把补偿份额量化成股份参与分红；对人均耕地低于0.02 hm?的失地农民办理养老保险，由政府从土地出让收益、乡村从征地补偿提留、个人从征地补偿费中各拿1/3解决，使农民要求改善住房条件、提高生活水平的正当需求，得到满足和保障。
4 结语
农村宅基地管理工作依然任重道远，伴随着城市化和工业化的进程加快，完善农村宅基地制度以及规范宅基地的管理，充分调动广大农民的积极性，是实现节约利用土地的关键。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，提出的保障农户宅基地用益物权、改革完善农村宅基地制度、推进农民住房财产权抵押、担保、转让和推动农村产权流转规范运行等等，在加大农村宅基地执法监察力度、坚持原则和严格执法等方面都发挥了非常重要的作用。目前，农村宅基地管理正逐步走上合理化、规范化轨道，其管理模式必将为发展循环经济和建设节约型社会提供新的思路和宝贵经验。
参考文献
[1]彭静.农村宅基地管理问题探讨[J].农业经济，2012（10）.
[2]李玉臻.农村宅基地管理问题的成因及对策分析[J].管理观察，2014（19）.
[3]张莹，王玉梅.浅谈当前宅基地管理中存在的问题原因及策略[J].民营科技，2013（8）.
[4]商梅，王佳媛.农村宅基地管理问题的思考[J].中国土地，2011（12）.
（责任编辑：赵中正）
关键词 农村宅基地；管理措施；宁夏吴忠市利通区
中图分类号：F301.3 文献标志码：C 文章编号：1673-890X（2014）11-0-3
2008年，吴忠市被宁夏回族自治区人民政府和国家土地督察西安局确定为“构建科学管理土地新机制”试点地区。建立保障和促进科学发展土地管理新机制，积极探索农村土地管理的有效机制，创新工作方法，找准“症结”，在解决矛盾中求突破，在创新思路中谋发展，以改革的办法和创新的思维来扎实推进试点工作。结合实际，制定了吴忠市开展建立保障和促进科学发展土地管理新机制试点工作的意见，围绕一条主线、破解五个难题、探索五条路子、健全十七项制度、取得五个成效。2013年，利通区农村宅基地使用权、集体建设用地使用权登记发证工作全面启动。
农村宅基地管理是国土资源管理工作的重点，土地执法监察是国土资源管理工作的法定职责和重要组成部分，是科学、规范、集约、节约用地的根本保障。农村宅基地是农民从农村集体经济组织分配取得的一项重要财产，它关系着农民一辈子的切身利益，关系到农村社会的稳定和全市社会经济的发展，农民将其视为“命根子”。长期以来，农村宅基地的利用与管理存在很多问题，布局散、用地乱、面积大、环境差、流转难、违法多是当前农村宅基地利用的显著特点。加强农村宅基地执法监察，开展农村宅基地使用权确权登记发证，是明晰农村土地产权，依法保护农民土地合法权益的重要工作。
1 农村宅基地管理现状
吴忠市利通区土地总面积1 045.27 km?，辖6个镇、4个乡， 101个行政村。总人口35.6 万人，其中农业人口18.7万人。根据土地变更调查结果，全区建设用地0.96万hm?，宅基地58 731宗，占地 2 892.32 hm?，平均每宗宅基地0.05 hm?，人均宅基地面积154.7 m?。2007年，吴忠市人民政府先后下发了《关于全市农村住宅建设有关问题的紧急通知》等文件，要求新增农村宅基地选址必须符合土地利用总体规划和村镇建设规划，经规划、国土、建设部门依法审核，报人民政府批准，取得建设用地批准书、建设用地规划许可证和项目选址意见书后方可动工建设；对于无用地批准手续的项目，建设部门不发施工许可证，供电部门不予供电，对于未批先建的，必须依法拆除，并追究相关部门负责人的责任；明确了农村宅基地审批程序和各部门职责，要求全市立即停止建住宅，对违法违规建住房问题进行全面清理。结合“两大工程”建设，共拆除违反土地利用总体规划、未批先建和影响观瞻的建筑物、构筑物10多万 m?，基本遏制了违法用地行为，使农村宅基地管理走上了统一、规范的轨道。2013年8月，吴忠市利通区农村宅基地使用权、集体建设用地使用权登记发证工作全面启动[1]。按照安排，2015年7月底前完成乡（镇）所在地城镇土地调查和确权登记发证工作，建立地籍管理数据库。
1.1 农村宅基地确权登记情况
自1990年开始农村集体土地登记发证，已发证53 753宗。2000年开展了土地产权清理整顿，进行了年检换证。2009年按照《吴忠市农村宅基地清理登记换（发）证工作方案》，进行清理登记换（发）证。考虑到今后农村宅基地房屋抵押融资贷款、土地流转、有偿使用等问题，对市区十个乡镇和孙家滩开发区范围内宅基地全部进行清理登记换（发）证[2]。本着明晰产权、解决过去遗留问题的目的，逐户进行清理登记，查验批少占多、长期闲置、私下转让等行为；是否存在有证无宅、一户多宅等现象。并针对存在问题依法予以处理，明晰土地产权，维护农民权益，达到规范管理的目的。
1.2 农村宅基地执法监察情况
近几年，吴忠市加强土地执法监察，信访办结率达100%。由农村宅基地引发的矛盾纠纷和信访案件逐年增多，且情况复杂，成为影响农村稳定的突出因素。一是深入开展土地执法行动，2012年对未批先用土地违法案件开展清查整治，共清理出5宗“未批先用”违法案件，已全部查处到位，并在新闻媒体公开曝光。二是巡查力度不断加大。全面落实动态巡查责任制，按照巡查计划组织日常巡查。在利通区11个乡镇聘任信息员50名，为及时发现、制止和处置违法行为提供保证。全市开展土地动态巡查531次，立案查处91宗。三是土地卫片执法检查工作彻底扭转了被动的局面，实现了“零约谈、零问责”的目标。四是信访工作成果显著，全年信访量下降50%[3]。及时调整充实了局信访领导小组成员，设立信访办，由一名有经验的同志专门负责信访工作，认真落实信访责任追究等制度，对信访案事件切实做到件件有着落，事事有结果。共受理群众来信来访12件（次），结案率为100%；将矛盾化解在了萌芽状态。五是认真抓好“六五普法”、 “6.25”全国土地日等宣传活动，通过上街开展法律宣传、悬挂条幅、送法下乡、发放资料、召开座谈会等多种形式，广泛宣传国土资源法律法规和政策。在全社会营造了良好的国土资源环境。
1.3 农村宅基地闲置情况
2013年5月，对辖区内农村宅基地进行调查，共清理闲置宅基地1 282宗，面积57.5 hm?。其中，批准两年未建闲置134宗，面积5.4 hm?；打工进城闲置806宗，面积38.6 hm?；户籍迁出闲置66宗，面积2.73 hm?；一户多宅闲置133宗，面积3.67 hm?；建新未折旧闲置39宗，面积3 hm?。加快城乡统筹发展和社会主义新农村建设，盘活农村集体建设用地存量，提高农村建设用地利用效率，杜绝荒芜闲置浪费土地，严格保护耕地。
2 农村宅基地管理中存在问题的原因分析
近几年，随着国家惠农政策的落实，当地经济的迅速发展，农民收入不断提高，以往的住房结构及质量已不能满足群众需求，特别是农民要求改善居住条件的愿望越来越迫切。吴忠市利通区农村宅基地管理上存在问题的原因也涉及千家万户，点多面广，非常复杂[4]。 2.1 批少占多面积超标较普遍
主要是1981年前按照人均一分地的标准划分宅基地，因家庭人口多而面积大；部分农民在新建或翻建宅基地时，多占农田或挤沟占路，发展庭院经济扩大宅基地面积。平均每宗0.05 hm?，超过自治区规定的0.03 hm?的标准。一是宅基地审批过去主要由乡镇基层国土资源所负责，存在以罚代批；二是缺乏耕地保护意识，村民认为院子越大越好、房子越多越好，有意扩大住宅面积，多建房、多占地；三是过去村庄建设缺少规划，布局分散。
2.2 未批先建的情况时有发生
因修建道路公共设施、城市拆迁改造占用宅基地，未及时妥善安置补偿，农民自行或经乡（镇）村同意安排宅基地，未履行用地审批手续，造成违法占地。还要一些农民家庭人口多、住房困难，在宅基地周围的自留地、承包地上自行建房。一部分村民将发展养殖业用地变为宅基地，有些村民写了建房申请，村委会同意后就认为已批准，开始动工建设。
2.3 批而未建的情况仍然存在
一是有些农民因家庭经济困难没有盖房子的资金；二是占地存在纠纷；三是不符合土地利用总体规划及村镇规划，被制止不予建设；四是有些农户调换不上宅基地，虽有批准手续，但没有台子，造成了批而未建的现象。
2.4 农村宅基地违法案件执行难
个别乡村收取了耕地占用税，未履行审批手续。执法监察部门进行了调查处理并罚款，一直未办理用地审批手续；还有村镇建设管理站发放了宅基地建房许可证，但未经土地部门宅基地审批。由于种种原因未经批准就建设了房屋，造成违法占地。由于基层国土资源管理人员少，很难实施有效监管，对这些违法案件的查处在现实中很难执行。国土资源管理部门只有查处权没有强制执行权，申请法院执行又要履行繁琐的程序，具体执行起来困难很大。
2.5 宅基地（房屋）继承和分户问题
其原因是因父母去世，宅基地房屋由子女继承使用；或进城务工、经商、农转非、将宅基地留给家中其他成员或卖给邻居使用，还有过去把关不严，多申请批准的宅基地造成一户多宅的情况。因家庭人口多，需要分户居住，还有农业补贴，缴纳水费及义务派工等，公安部门在农民申请分户时要求必须持有分户的宅基地证，因而造成分户增多。
3 农村宅基地管理工作措施
针对存在的批少占多、未批先建、长期闲置、私下转让以及一户多宅等情况，本着尊重历史、注重现实、有利生产生活、维护社会稳定的原则，依法依规的解决好各类遗留问题。
3.1 加快吴忠市利通区宅基地清理登记换发证工作
对所有宅基地统一编号、统一登记换发证，明晰产权，做到上网查询。对宅基地权属存在争议、产权不清晰的，依法及时进行调查处理。
3.2 尽快制定村镇建设规划，为农村宅基地审批提供依据
结合新农村建设和城镇化建设，提高宅基地利用率。在吴忠市土地利用总体规划的指导下，调整确定村庄布点，对6镇4乡101个行政村的794个自然村进行调整规划，规划远期村庄建设总用地5467.90 hm?。
3.3 进一步健全土地执法动态巡查制度
严格执行《吴忠市国土资源执法巡查责任制度》，划分一、二级巡查区，建立农村宅基地动态巡查台帐登记制度。乡镇国土资源所每周全面巡查一次，指定村级土地监察信息员，登记巡查时间、线路、巡查情况记录、巡查人员。对乱占耕地建房行为，国土、法院等部门形成执法合力，建立联席会议制度，构建市、乡镇、村三级土地执法监察网络体系，坚决依法查处。
3.4 开展农村宅基地调查清理工作，严格宅基地申请条件
一是制订吴忠市利通区农村宅基地建设用地流转管理办法，对“空心村”和闲置宅基地、“一户多宅”情况专门清理，鼓励退出多余宅基地；二是在确权发证的基础上合理流转；三是允许有偿转让其合法取得的宅基地和房屋，并不再审批宅基地；四是制订吴忠市利通区农村宅基地房屋抵押登记办法，以其合法宅基地设定抵押担保，为农民盘活资产，为发展生产经营集聚资金。
3.5 解决失地农民的生活保障问题
结合当前新农村建设、旧村改造、城镇化建设等工作，解决失地农民的生活保障问题。将整建制转为城镇居民的失地农民纳入城市“低保”范围；探索把补偿份额量化成股份参与分红；对人均耕地低于0.02 hm?的失地农民办理养老保险，由政府从土地出让收益、乡村从征地补偿提留、个人从征地补偿费中各拿1/3解决，使农民要求改善住房条件、提高生活水平的正当需求，得到满足和保障。
4 结语
农村宅基地管理工作依然任重道远，伴随着城市化和工业化的进程加快，完善农村宅基地制度以及规范宅基地的管理，充分调动广大农民的积极性，是实现节约利用土地的关键。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，提出的保障农户宅基地用益物权、改革完善农村宅基地制度、推进农民住房财产权抵押、担保、转让和推动农村产权流转规范运行等等，在加大农村宅基地执法监察力度、坚持原则和严格执法等方面都发挥了非常重要的作用。目前，农村宅基地管理正逐步走上合理化、规范化轨道，其管理模式必将为发展循环经济和建设节约型社会提供新的思路和宝贵经验。
参考文献
[1]彭静.农村宅基地管理问题探讨[J].农业经济，2012（10）.
[2]李玉臻.农村宅基地管理问题的成因及对策分析[J].管理观察，2014（19）.
[3]张莹，王玉梅.浅谈当前宅基地管理中存在的问题原因及策略[J].民营科技，2013（8）.
[4]商梅，王佳媛.农村宅基地管理问题的思考[J].中国土地，2011（12）.
（责任编辑：赵中正）