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[摘 要]高职院校要实现可持续发展，必须鲜明体现社会的发展趋势。目前高职院校治理结构与其发展定向所需要的环境不协调，变革现行的“行政化”高职院校管理制度是历史必然。针对目前高职院校现状、存在问题、变革取向等方面的分析，就高职院校治理结构的理念、体制、机制、结构与模式变革进行探讨。
[关键词]高职教育 治理结构 体制改革 大学制度
[中图分类号] G647 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2012）10-0010-04
历经二十多年的发展，中国高等职业教育已经取得了占据中国高等教育半壁江山的长足进步。但随着改革的全面深入，面向世界转变观念、适应市场开放办学、引入多元办学机制、社会参与高职办学、地方政府的教育作为、宏观调控的自主机制、教育产品的质量与办学特色等问题直接影响了高职教育事业的快速发展。造成这些问题的原因表面上看错综复杂，但其根本原因是计划经济体制沿袭下来的政府高度“行政化”管理。
一、基本现状
兴起于20世纪80年代初的我国高等职业教育，其大规模发展的阶段只有短短十几年的时间。作为我国高职教育政策驱动的结果，大部分高职院校由中专、职专、专科等学校合并或升格组建而成，因此其内部管理体制大多沿袭原有体制或参照本科院校的模式。
在领导体制方面，目前我国公立高职院校法人治理结构是党委领导下的校长负责制。校长为学校的法人代表，在校党委领导下，独立负责、依法行使职权，全面负责学校的教学、科研和其他行政管理工作；书记抓方向、路线、方针、政策、思想政治工作和“三重一大”。表面上党政分工方向清楚，但实际上各自职责并不明晰。在实际管理中，书记和校长究竟是谁真正拥有“正式权力”和“真实权力”的问题，常常会把教师们弄糊涂。
在组织结构方面，目前高职院校的组织结构一般选择与普通本科院校对口的方式，部门基本上都是按行政管理模式设立的，分为党群组织、行政组织、教学组织三大块。以广西25所公立高职院校的结构为例，[1]其中党群组织包括党委办公室、纪委办公室、组织部、宣传部、学工部、团委、工会等7～9个部门；行政组织有校长办公室、财务处、监察室（计审处）、人事处、学工处、督导办、教务处、科研处、后勤处、保卫处、设备处、图书馆等12～15个部门；教学组织一般有二级学院、系、教学部或实训中心等。此外，一般还会设置有学术委员会、专业指导委员会、产学合作委员会、高职研究所等组织，尽管调查中发现超过70%的学术或协作组织运行不正常。
在组织运行方面，25所高职院校都实施行政化的科层管理，党政线一般设校、处（办、部、室、馆、中心）、科等；教学线一般设校、院（系、部）、教研室等。这是典型的金字塔结构。行政等级是政府典型的副厅、正处、副处、正科、副科、科员六级制，党政两线运行一般通过党政联席会交汇协调。由于公立高职院校的举办者大都为地方市级政府或省级政府部门、行业系统等，行政上直接受政府领导，业务上都要执行政府和教育厅的行政指令。
二、存在问题
目前高职院校的这种治理结构是一种 “官僚化”集权式结构。受传统因素的影响，这种沿袭计划经济体制下的封闭管理结构，是按照“行政化”的组织模式建立起来的，与政府行政组织有着明显的同构性，因而带有很强的政治性。这种政府治理式的科层制度，具有典型的封闭性、串联性和权力性，这正是现行高职院校治理结构存在诸多诟病的根本原因。
（一）高职教育法制缺失使办学自主权未能落实
依照国家法律，高职院校应拥有足够的办学自主权，如自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科和专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才、财产和经费等。事实上，这些自主权大部分都没能落实。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出要落实高校自主权，并要大力推进教育体制改革，正好说明高校办学自主权没有得到落实。
造成上述结果的原因很多，但根本原因是迄今还未能出台相关法律制度。《中华人民共和国教育法》也只是明确学校中的国有资产所有权，而对行使国有资产所有权的相关权能的主体、非国有资产的性质以及国有资产和非国有资产的关系都没有明确。加之政府职能没有转变，导致政府对高职院校内部管理干预过多，相关法律规定无法落实，最后法律规定往往只得屈服于政府的相关章程。[2]高职院校没有建立健全法人财产权制度，难以面向市场整合、利用、配置和优化教育资源，自主、多元、开放办学只能流于形式，且由此造成资源短缺、浪费、效率低下和教育不公平等诸多问题。
（二） “泛行政化”管理消解了大学精神和公共职责
行政权力和学术权力的合理配置和协调制衡是高校治理结构发挥高效的关键。行政权力是通过组织、控制、协调、监督等手段来调动人、财、物等各类资源来实现目标的，但当这种权力凌驾于学术权力之上后，势必出现高校管理的“官本位主义”。目前的高职院校行政化问题比之本科院校有过之而无不及。学校重大事项的决定都是由以党委书记为首的党委会和以校长为首的校长办公会决定的，行政权力几乎决定着学校的一切教学和学术事务，行政人员掌握着学校的人、财、物等各种资源，用行政的思维和手段解决教学、学术问题的现象很普遍，很少有以专家教授为主体的学术委员会、代表民主的教职工代表和社会参与教育的行业企业代表以及基层院系组织等民主参与决策和管理的机制。因此，权力过于集中、党政不协调、行政越权、机构臃肿、人浮于事、学术失位、学术造假等现象十分普遍。这种有悖高等职业教育规律、特点及需求的模式与现象，必然导致学校决策的科学性大打折扣，从而使学校运行失位、管理效率低下，大大降低教育资源的效益。同时，其结果还在很大程度上消解了高职教育的公共利益和公共职责的核心价值及大学精神，也阻碍了高职教育的快速健康发展。
（三）传统封闭的治理结构纵容了政府作为的缺失
目前大多数高职院校的举办者是地方政府，学校与政府是被管理与管理的关系，政府在其中扮演投资者、管理者、监督者和领导者的角色。这种定位往往让政府把学校视为其中一个部门进行管理，学校为获得政府更多的政策、财力、物力、人力等资源，也甘于把自己当做政府的一个行政部门去运行。不少地方政府（尤其是欠发达地区）对高职教育及其发展规律缺乏深刻的认识，缺少对高职教育的统筹规划，在政策的制定实施、外部环境的优化、教育投资机制的完善、学校与行业企业合作关系的协调等方面的角色没有扮演到位。[3]如因缺乏统筹布局而造成资源重复浪费、政府部门条块分割和职能交叉造成职业资格准入制度的混乱、高职教育法制缺失、社会资源难以介入高职教育等。政府的这种“不作为”或“少作为”现象，正是传统封闭的治理体制纵容的结果。 （四）未形成行业企业有效参与高职院校治理的机制
校企合作、工学结合是国家发展职业教育倡导的方向，这是由职业教育的职业性、实践性、开放性决定的。因此，强调引入市场机制，倡导多元参与，积极鼓励行业、企业等社会力量参与高职院校办学，已经成为治理高职院校的基本共识。时下100所国家示范和100所国家骨干高职院校的改革试点就是一项国家层面的实践探索。但在实际执行中，由于各区域在体制、政策、环境、资源等诸多方面的差异性和局限性，尤其是欠发达地区的不少院校，其产学合作、工学结合的实践并未出现预想的成效。很多校企合作也只停留在接受学生实习实训、就业、专业建设与课程改革的咨询层面上，行业企业参与高职院校办学流于形式，积极性不高。其根本原因是缺乏行业企业以举办者的身份参与高职院校治理的政策机制。
（五）机制结构不适带来缺乏特色和创新乏力问题
尽管高职教育历经了二十多年的发展，但总体仍然缺乏质量与特色的社会认同。在办学定位上，功利主义过重，未处理好职业性与学术性问题，加上近年来办学规模的急速扩张，教学质量参差不齐，严重影响了高职教育的声誉。因此，从规模到质量、特色、效益的发展差距还很大，这也正是社会对高职教育认同度和满意度低的重要因素。
从发展历史来看，高职院校一般来自于专科院校、成人高校和中专学校，具有中专的“发面馒头”、本科的“压缩饼干”的定位特点。现行的高职院校治理体制的传统性、封闭性、单元性和滞后性不适应现代经济社会变革的需求，更不能激发高职院校发展的活力，高职教育的优势发挥不明显。部分院校适应市场变化缓慢、目标定位模糊、观念落后、资源不足、管理低效、创新乏力、改革进程步履维艰、招生就业困难、办学缺乏特色。因而，如何坚持以市场为导向，以就业为导向，增强高校自主创新能力成为当前亟须解决的重要问题。[4]
高职院校治理结构中存在的缺失不只如此，还突出表现在其他很多方面。如很多院校缺少学校章程与制度建设。依据学校章程实施治理是国外高校的先进经验。高职院校章程是完善高职院校治理结构的重要手段，对构建现代高职院校制度具有重要的作用。然而不管是从高职院校章程的理论研究还是从高职院校章程的实践来看，目前制定、实施和完善高职院校章程都没有受到人们足够的重视。
三、变革取向
高职院校承担着“培养数以亿计的高素质劳动者和数以千万计的高技能专门人才”的国家教育职能，成为我国高等教育的重要组成部分，与普通高校一样具有人才培养、科学研究、社会服务、文化传承的功能。不同的是高职教育的职业性、应用性和开放性的办学定位，决定了其具有公益性、公共性、教育性、知识性、技能性特点。因此，高职院校同样具有追求社会公平、加强公共责任、提高公共服务水平的责任。公共利益与公共责任应是高职教育发展始终贯穿的核心价值取向，这是高职院校治理结构变革的指导思想和依据。从传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政管理，转向市场导向的、尊重规律的、弹性灵活的公共管理，[5]从教育理念、管理体制、运行机制、管理模式、创新机制等方面进行创新，是改革高职院校治理结构的根本任务。
（一）变革理念——树立公共利益与责任的核心价值取向
创造、批判、社会关怀被定义为大学精神的本质特征。其中创造是大学精神存在的价值所在，是大学在社会有机体中保证自身地位的根本生命力。面临知识经济的机遇和挑战，建设大学精神不仅是高等教育自身发展的需要，同时也是社会进步的需要。高职教育理念是人们对于另一种高教类型的社会存在的精神期望与价值建构，是高教发展的理想、信念、追求和动力，作为一种独特的大学理念和大学精神而存在。因此，高职院校不仅要产生知识与思想，还要为社会提供道德理想；不仅要培养负责任的、合格的公民，还要为社会提供实践的行为模式；不仅要生产、传播职业知识和技能，还要培养适应职业发展要求的具有创新能力的高素质的社会劳动者。[6]所以，高职院校必须除却局限于目标定位层次上的简单教育理念，打破自身狭隘的应用性人才培养的精神樊篱，重新提炼自己的大学理念，创建自己的大学精神。为此，高职院校要用现代精神作为自己的理想，建构文化基础，摒弃功利化、庸俗化的价值倾向，在民主、自由、创新、进步、博大的大学理念中融入现代化大产业、大经济、大社会、大发展、大教育的丰富内涵。
（二）变革体制——建立和完善现代高职院校制度
国家教育发展纲要提出要“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”。实现这个目标的首要做法就是推进政校分开、管办分离的教育体制改革。变革的核心是建立现代大学制度，其核心就是落实和扩大高校办学自主权。因此，高职院校治理结构的变革取向就是政府不再直接管理学校，剥离彼此的隶属关系，取消学校的行政级别，使政府能在公开、公正的前提下，为学校及各类受教育者提供良好、公平、高效的服务。[7]变革的前提就是健全和完善学校法人制度，让学校真正拥有面向社会和市场依法办学的自主权，按教育发展规律和社会需求来决定资源分配、资金使用、专业设置、机构设置、教师聘用等。为此，政府及其部门要认真研究对大学的治理结构和行政管理问题，通过更新教育观念、改进管理方式、完善监管机制，处理好政府行政管理权力和大学学术权力的关系，尽可能地避免对学校的过度行政干预，为学校创造良好的体制环境。
（三）变革机制——构建多方参与的开放治理体系
高等职业教育培养目标的职业性、实践性、应用性决定了人才培养模式与办学特色的开放性。这种开放性是指高职院校在办学职能、服务对象、培养过程、学校管理等方面形成的面向社会全方位开放，与区域产业、行业、企业和社会融合互动、相互依赖、共同发展的办学模式，包括理念和方式方法。而这种开放性又决定其具有市场属性，在政府统筹主导下，学校面向市场，并通过进入市场来配置教育资源和实现教育过程及其服务区域经济社会的办学宗旨。
由此可见，治理机制的变革是在坚持教育公益性原则的基础上，以健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制为目标，构建全社会积极参与高职教育发展的机制。要进一步加大高职教育改革开放的力度，实现政府宏观调控之下的市场化资源配置，提高资源使用效率，重点还在于引入市场自由竞争机制，实现优胜劣汰。同时按照市场化运作方式，实行公共教育财政体制的多种形式（国办、民营、股份制）同台竞争和相互制衡。 （四）变革组织——促使行政管理向公共管理转变
从法律的视角看，高职院校法人具有公益性、公共性、教育性、知识性、技能性等特点，这就注定高职院校法人治理机构不同于一般社会组织和其他类型高校。高职院校法人治理结构，是指在所有权与经营权分离的情况下，学校内部的组织机构设置及其权力配置、制衡、激励和处理各利益相关者之间关系的制度。[8]从这一概念出发，引入市场化和企业化运行机制，建立法人治理结构，将学校的最高决策层与执行管理层进行某种程度的分离，是目前高职院校治理结构去“行政化”症结的有效途径。在这方面，国外高校管理的许多成功经验和做法可为我国高职院校法人治理结构的建立和完善提供有益的启迪和借鉴。
具体可以借鉴比较成熟的公司法人治理结构来构架现代高职院校的治理制度。政府、学校、社会（行业、企业）都以举办者、投资者的身份参股。学校实施董事会领导下的校长负责制，重要决策权由董事会直接行使，学校的日常管理由聘任的校长来负责实施。学校董事会是学校的最高决策机构，作为拥有治理权的常设机关，负责制定学校发展规划、聘任校长、确定经费使用原则等重大问题的决策；校长受聘于董事会，作为董事会意志的执行者，在其授权范围内管理学校。董事会领导下的校长负责制应该成为今后高职院校法人治理结构改革的一个方向。
（五）变革模式——创建以人为本的内部管理体系
近年来，不少高职院校把“以人为本”的理念引入内部管理，从而获得源源不断的创新力的做法引人注目。这种治理对推进高职教育的创新发展具有丰富的时代内涵和现实意义。以人为本意味着要尊重人，把人当成一切制度和政策、规范等产生的价值源泉。在高校教育管理中，以人为本的教育理念就是强调以学生和教师的全面发展为本，促进其人本个性、独特性和创造性的成长。因此，在高职院校治理过程中，创建一个符合时代发展需要的竞相发展、充满生机的培养机制是关键。[9]核心是坚持以满足社会需求为导向，围绕区域产业科学设置专业，紧密结合地方行业、企业构建新的人才培养模式，按照高素质高技能人才培养要求深化课程体系改革，着力于学生的职业道德、职业技能、就业创业能力和职业发展能力培养。同时，注重创设教师全面发展的环境，实行聘任制和岗位目标管理，按工作绩效进行分配，打破平均主义，调动广大教职工的积极性，增强学校机构运转的效能等。
[ 参 考 文 献 ]
[1] 数据统计来自广西高职高专院校人才培养工作数据平台，2010年12月.
[2] 刘维俭.公立高职院校法人治理结构若干缺失[J].职教论坛，2010，（3）.
[3] 周旺.论制约高职教育快速发展的五个突出问题[J].教育与职业，2010，（12）.
[4] 张海峰，王丽娟，王义谋.论高职院校的制度创生[J].职教通讯，2005，（10）.
[5] 杨国军.公共管理：高职治理结构的变革取向[J].职业教育研究，2007，（1）.
[6] 梅慎实.现代公司治理结构规范运作论（修订版）[M].北京：中国法制出版社，2002：16l-175.
[7] 于海棠.治理：高校管理新理念[J].黑龙江高教研究，2003，（1）.
[8] 蒋春燕，曹勇安.民办高职院校专业法人制度研究[J].职业与教育，2006，（32）.
[9] 云会.浅谈高校管理中的“以人为本”[J].大家，2009，（10）.
[责任编辑：陈 明]
[关键词]高职教育 治理结构 体制改革 大学制度
[中图分类号] G647 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2012）10-0010-04
历经二十多年的发展，中国高等职业教育已经取得了占据中国高等教育半壁江山的长足进步。但随着改革的全面深入，面向世界转变观念、适应市场开放办学、引入多元办学机制、社会参与高职办学、地方政府的教育作为、宏观调控的自主机制、教育产品的质量与办学特色等问题直接影响了高职教育事业的快速发展。造成这些问题的原因表面上看错综复杂，但其根本原因是计划经济体制沿袭下来的政府高度“行政化”管理。
一、基本现状
兴起于20世纪80年代初的我国高等职业教育，其大规模发展的阶段只有短短十几年的时间。作为我国高职教育政策驱动的结果，大部分高职院校由中专、职专、专科等学校合并或升格组建而成，因此其内部管理体制大多沿袭原有体制或参照本科院校的模式。
在领导体制方面，目前我国公立高职院校法人治理结构是党委领导下的校长负责制。校长为学校的法人代表，在校党委领导下，独立负责、依法行使职权，全面负责学校的教学、科研和其他行政管理工作；书记抓方向、路线、方针、政策、思想政治工作和“三重一大”。表面上党政分工方向清楚，但实际上各自职责并不明晰。在实际管理中，书记和校长究竟是谁真正拥有“正式权力”和“真实权力”的问题，常常会把教师们弄糊涂。
在组织结构方面，目前高职院校的组织结构一般选择与普通本科院校对口的方式，部门基本上都是按行政管理模式设立的，分为党群组织、行政组织、教学组织三大块。以广西25所公立高职院校的结构为例，[1]其中党群组织包括党委办公室、纪委办公室、组织部、宣传部、学工部、团委、工会等7～9个部门；行政组织有校长办公室、财务处、监察室（计审处）、人事处、学工处、督导办、教务处、科研处、后勤处、保卫处、设备处、图书馆等12～15个部门；教学组织一般有二级学院、系、教学部或实训中心等。此外，一般还会设置有学术委员会、专业指导委员会、产学合作委员会、高职研究所等组织，尽管调查中发现超过70%的学术或协作组织运行不正常。
在组织运行方面，25所高职院校都实施行政化的科层管理，党政线一般设校、处（办、部、室、馆、中心）、科等；教学线一般设校、院（系、部）、教研室等。这是典型的金字塔结构。行政等级是政府典型的副厅、正处、副处、正科、副科、科员六级制，党政两线运行一般通过党政联席会交汇协调。由于公立高职院校的举办者大都为地方市级政府或省级政府部门、行业系统等，行政上直接受政府领导，业务上都要执行政府和教育厅的行政指令。
二、存在问题
目前高职院校的这种治理结构是一种 “官僚化”集权式结构。受传统因素的影响，这种沿袭计划经济体制下的封闭管理结构，是按照“行政化”的组织模式建立起来的，与政府行政组织有着明显的同构性，因而带有很强的政治性。这种政府治理式的科层制度，具有典型的封闭性、串联性和权力性，这正是现行高职院校治理结构存在诸多诟病的根本原因。
（一）高职教育法制缺失使办学自主权未能落实
依照国家法律，高职院校应拥有足够的办学自主权，如自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科和专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才、财产和经费等。事实上，这些自主权大部分都没能落实。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出要落实高校自主权，并要大力推进教育体制改革，正好说明高校办学自主权没有得到落实。
造成上述结果的原因很多，但根本原因是迄今还未能出台相关法律制度。《中华人民共和国教育法》也只是明确学校中的国有资产所有权，而对行使国有资产所有权的相关权能的主体、非国有资产的性质以及国有资产和非国有资产的关系都没有明确。加之政府职能没有转变，导致政府对高职院校内部管理干预过多，相关法律规定无法落实，最后法律规定往往只得屈服于政府的相关章程。[2]高职院校没有建立健全法人财产权制度，难以面向市场整合、利用、配置和优化教育资源，自主、多元、开放办学只能流于形式，且由此造成资源短缺、浪费、效率低下和教育不公平等诸多问题。
（二） “泛行政化”管理消解了大学精神和公共职责
行政权力和学术权力的合理配置和协调制衡是高校治理结构发挥高效的关键。行政权力是通过组织、控制、协调、监督等手段来调动人、财、物等各类资源来实现目标的，但当这种权力凌驾于学术权力之上后，势必出现高校管理的“官本位主义”。目前的高职院校行政化问题比之本科院校有过之而无不及。学校重大事项的决定都是由以党委书记为首的党委会和以校长为首的校长办公会决定的，行政权力几乎决定着学校的一切教学和学术事务，行政人员掌握着学校的人、财、物等各种资源，用行政的思维和手段解决教学、学术问题的现象很普遍，很少有以专家教授为主体的学术委员会、代表民主的教职工代表和社会参与教育的行业企业代表以及基层院系组织等民主参与决策和管理的机制。因此，权力过于集中、党政不协调、行政越权、机构臃肿、人浮于事、学术失位、学术造假等现象十分普遍。这种有悖高等职业教育规律、特点及需求的模式与现象，必然导致学校决策的科学性大打折扣，从而使学校运行失位、管理效率低下，大大降低教育资源的效益。同时，其结果还在很大程度上消解了高职教育的公共利益和公共职责的核心价值及大学精神，也阻碍了高职教育的快速健康发展。
（三）传统封闭的治理结构纵容了政府作为的缺失
目前大多数高职院校的举办者是地方政府，学校与政府是被管理与管理的关系，政府在其中扮演投资者、管理者、监督者和领导者的角色。这种定位往往让政府把学校视为其中一个部门进行管理，学校为获得政府更多的政策、财力、物力、人力等资源，也甘于把自己当做政府的一个行政部门去运行。不少地方政府（尤其是欠发达地区）对高职教育及其发展规律缺乏深刻的认识，缺少对高职教育的统筹规划，在政策的制定实施、外部环境的优化、教育投资机制的完善、学校与行业企业合作关系的协调等方面的角色没有扮演到位。[3]如因缺乏统筹布局而造成资源重复浪费、政府部门条块分割和职能交叉造成职业资格准入制度的混乱、高职教育法制缺失、社会资源难以介入高职教育等。政府的这种“不作为”或“少作为”现象，正是传统封闭的治理体制纵容的结果。 （四）未形成行业企业有效参与高职院校治理的机制
校企合作、工学结合是国家发展职业教育倡导的方向，这是由职业教育的职业性、实践性、开放性决定的。因此，强调引入市场机制，倡导多元参与，积极鼓励行业、企业等社会力量参与高职院校办学，已经成为治理高职院校的基本共识。时下100所国家示范和100所国家骨干高职院校的改革试点就是一项国家层面的实践探索。但在实际执行中，由于各区域在体制、政策、环境、资源等诸多方面的差异性和局限性，尤其是欠发达地区的不少院校，其产学合作、工学结合的实践并未出现预想的成效。很多校企合作也只停留在接受学生实习实训、就业、专业建设与课程改革的咨询层面上，行业企业参与高职院校办学流于形式，积极性不高。其根本原因是缺乏行业企业以举办者的身份参与高职院校治理的政策机制。
（五）机制结构不适带来缺乏特色和创新乏力问题
尽管高职教育历经了二十多年的发展，但总体仍然缺乏质量与特色的社会认同。在办学定位上，功利主义过重，未处理好职业性与学术性问题，加上近年来办学规模的急速扩张，教学质量参差不齐，严重影响了高职教育的声誉。因此，从规模到质量、特色、效益的发展差距还很大，这也正是社会对高职教育认同度和满意度低的重要因素。
从发展历史来看，高职院校一般来自于专科院校、成人高校和中专学校，具有中专的“发面馒头”、本科的“压缩饼干”的定位特点。现行的高职院校治理体制的传统性、封闭性、单元性和滞后性不适应现代经济社会变革的需求，更不能激发高职院校发展的活力，高职教育的优势发挥不明显。部分院校适应市场变化缓慢、目标定位模糊、观念落后、资源不足、管理低效、创新乏力、改革进程步履维艰、招生就业困难、办学缺乏特色。因而，如何坚持以市场为导向，以就业为导向，增强高校自主创新能力成为当前亟须解决的重要问题。[4]
高职院校治理结构中存在的缺失不只如此，还突出表现在其他很多方面。如很多院校缺少学校章程与制度建设。依据学校章程实施治理是国外高校的先进经验。高职院校章程是完善高职院校治理结构的重要手段，对构建现代高职院校制度具有重要的作用。然而不管是从高职院校章程的理论研究还是从高职院校章程的实践来看，目前制定、实施和完善高职院校章程都没有受到人们足够的重视。
三、变革取向
高职院校承担着“培养数以亿计的高素质劳动者和数以千万计的高技能专门人才”的国家教育职能，成为我国高等教育的重要组成部分，与普通高校一样具有人才培养、科学研究、社会服务、文化传承的功能。不同的是高职教育的职业性、应用性和开放性的办学定位，决定了其具有公益性、公共性、教育性、知识性、技能性特点。因此，高职院校同样具有追求社会公平、加强公共责任、提高公共服务水平的责任。公共利益与公共责任应是高职教育发展始终贯穿的核心价值取向，这是高职院校治理结构变革的指导思想和依据。从传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政管理，转向市场导向的、尊重规律的、弹性灵活的公共管理，[5]从教育理念、管理体制、运行机制、管理模式、创新机制等方面进行创新，是改革高职院校治理结构的根本任务。
（一）变革理念——树立公共利益与责任的核心价值取向
创造、批判、社会关怀被定义为大学精神的本质特征。其中创造是大学精神存在的价值所在，是大学在社会有机体中保证自身地位的根本生命力。面临知识经济的机遇和挑战，建设大学精神不仅是高等教育自身发展的需要，同时也是社会进步的需要。高职教育理念是人们对于另一种高教类型的社会存在的精神期望与价值建构，是高教发展的理想、信念、追求和动力，作为一种独特的大学理念和大学精神而存在。因此，高职院校不仅要产生知识与思想，还要为社会提供道德理想；不仅要培养负责任的、合格的公民，还要为社会提供实践的行为模式；不仅要生产、传播职业知识和技能，还要培养适应职业发展要求的具有创新能力的高素质的社会劳动者。[6]所以，高职院校必须除却局限于目标定位层次上的简单教育理念，打破自身狭隘的应用性人才培养的精神樊篱，重新提炼自己的大学理念，创建自己的大学精神。为此，高职院校要用现代精神作为自己的理想，建构文化基础，摒弃功利化、庸俗化的价值倾向，在民主、自由、创新、进步、博大的大学理念中融入现代化大产业、大经济、大社会、大发展、大教育的丰富内涵。
（二）变革体制——建立和完善现代高职院校制度
国家教育发展纲要提出要“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”。实现这个目标的首要做法就是推进政校分开、管办分离的教育体制改革。变革的核心是建立现代大学制度，其核心就是落实和扩大高校办学自主权。因此，高职院校治理结构的变革取向就是政府不再直接管理学校，剥离彼此的隶属关系，取消学校的行政级别，使政府能在公开、公正的前提下，为学校及各类受教育者提供良好、公平、高效的服务。[7]变革的前提就是健全和完善学校法人制度，让学校真正拥有面向社会和市场依法办学的自主权，按教育发展规律和社会需求来决定资源分配、资金使用、专业设置、机构设置、教师聘用等。为此，政府及其部门要认真研究对大学的治理结构和行政管理问题，通过更新教育观念、改进管理方式、完善监管机制，处理好政府行政管理权力和大学学术权力的关系，尽可能地避免对学校的过度行政干预，为学校创造良好的体制环境。
（三）变革机制——构建多方参与的开放治理体系
高等职业教育培养目标的职业性、实践性、应用性决定了人才培养模式与办学特色的开放性。这种开放性是指高职院校在办学职能、服务对象、培养过程、学校管理等方面形成的面向社会全方位开放，与区域产业、行业、企业和社会融合互动、相互依赖、共同发展的办学模式，包括理念和方式方法。而这种开放性又决定其具有市场属性，在政府统筹主导下，学校面向市场，并通过进入市场来配置教育资源和实现教育过程及其服务区域经济社会的办学宗旨。
由此可见，治理机制的变革是在坚持教育公益性原则的基础上，以健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制为目标，构建全社会积极参与高职教育发展的机制。要进一步加大高职教育改革开放的力度，实现政府宏观调控之下的市场化资源配置，提高资源使用效率，重点还在于引入市场自由竞争机制，实现优胜劣汰。同时按照市场化运作方式，实行公共教育财政体制的多种形式（国办、民营、股份制）同台竞争和相互制衡。 （四）变革组织——促使行政管理向公共管理转变
从法律的视角看，高职院校法人具有公益性、公共性、教育性、知识性、技能性等特点，这就注定高职院校法人治理机构不同于一般社会组织和其他类型高校。高职院校法人治理结构，是指在所有权与经营权分离的情况下，学校内部的组织机构设置及其权力配置、制衡、激励和处理各利益相关者之间关系的制度。[8]从这一概念出发，引入市场化和企业化运行机制，建立法人治理结构，将学校的最高决策层与执行管理层进行某种程度的分离，是目前高职院校治理结构去“行政化”症结的有效途径。在这方面，国外高校管理的许多成功经验和做法可为我国高职院校法人治理结构的建立和完善提供有益的启迪和借鉴。
具体可以借鉴比较成熟的公司法人治理结构来构架现代高职院校的治理制度。政府、学校、社会（行业、企业）都以举办者、投资者的身份参股。学校实施董事会领导下的校长负责制，重要决策权由董事会直接行使，学校的日常管理由聘任的校长来负责实施。学校董事会是学校的最高决策机构，作为拥有治理权的常设机关，负责制定学校发展规划、聘任校长、确定经费使用原则等重大问题的决策；校长受聘于董事会，作为董事会意志的执行者，在其授权范围内管理学校。董事会领导下的校长负责制应该成为今后高职院校法人治理结构改革的一个方向。
（五）变革模式——创建以人为本的内部管理体系
近年来，不少高职院校把“以人为本”的理念引入内部管理，从而获得源源不断的创新力的做法引人注目。这种治理对推进高职教育的创新发展具有丰富的时代内涵和现实意义。以人为本意味着要尊重人，把人当成一切制度和政策、规范等产生的价值源泉。在高校教育管理中，以人为本的教育理念就是强调以学生和教师的全面发展为本，促进其人本个性、独特性和创造性的成长。因此，在高职院校治理过程中，创建一个符合时代发展需要的竞相发展、充满生机的培养机制是关键。[9]核心是坚持以满足社会需求为导向，围绕区域产业科学设置专业，紧密结合地方行业、企业构建新的人才培养模式，按照高素质高技能人才培养要求深化课程体系改革，着力于学生的职业道德、职业技能、就业创业能力和职业发展能力培养。同时，注重创设教师全面发展的环境，实行聘任制和岗位目标管理，按工作绩效进行分配，打破平均主义，调动广大教职工的积极性，增强学校机构运转的效能等。
[ 参 考 文 献 ]
[1] 数据统计来自广西高职高专院校人才培养工作数据平台，2010年12月.
[2] 刘维俭.公立高职院校法人治理结构若干缺失[J].职教论坛，2010，（3）.
[3] 周旺.论制约高职教育快速发展的五个突出问题[J].教育与职业，2010，（12）.
[4] 张海峰，王丽娟，王义谋.论高职院校的制度创生[J].职教通讯，2005，（10）.
[5] 杨国军.公共管理：高职治理结构的变革取向[J].职业教育研究，2007，（1）.
[6] 梅慎实.现代公司治理结构规范运作论（修订版）[M].北京：中国法制出版社，2002：16l-175.
[7] 于海棠.治理：高校管理新理念[J].黑龙江高教研究，2003，（1）.
[8] 蒋春燕，曹勇安.民办高职院校专业法人制度研究[J].职业与教育，2006，（32）.
[9] 云会.浅谈高校管理中的“以人为本”[J].大家，2009，（10）.
[责任编辑：陈 明]