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【摘要】近年来，政府逐步引入公私合作（PPP）模式来实现公共产品的有效供给。供水行业作为公共事业的一部分，对社会生产生活产生重要影响。因此，本文主要关注PPP模式在供水行业的发展，分析并总结了供水PPP项目在各阶段主要存在合作基础、利益分配、信息监管等方面的问题。同时，通过对徐州市供水业PPP实践案例的深入探讨，总结项目运作过程中的成功经验，并以此为解决PPP模式在供水业中的相应问题提供参考。
【关键词】PPP 供水项目 定价 案例分析
一、供水业引入PPP的背景
在当今城市化建设和强调经济可持续发展的重要阶段，政府开始积极关注并探索公共产品供给的有效模式。供水行业作为公共事业的重要组成部分，很大程度影响着社会的生产生活。而在传统模式中，供水行业多数以政府投资、建设并运营管理为主。其运营并不以盈利为目标，政府承担几乎所有的风险，因此存在经营效率低下等弊端。
在国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010]13号）的指导下，很多城市相继出现了水务公私合作项目。实践证明公私合作（PPP）模式能够有效地向社会公众提供水务产品及服务，实现水务资源的有效配置，但同时这样的合作给各方带来的不适也暴露的愈加明显。
二、PPP供水项目的普遍问题
近年来，各城市政府部门在供水领域引入PPP模式后，不仅提高了供水业基础设施的工作效率以及供水服务的质量，更大大减轻了财政负担。但是，合作中也暴露出很多問题，严重损伤了双方利益，甚至引发项目的夭折和失败。
（一）合作基础不稳固
PPP项目有很多种合作模式，我国的供水行业主要有股权转让、BOT、TOT等模式。模式的正确选择是项目获得成功的基础。股权转让模式不设置固定回报和股利负担，但对股权转让设计要求较高，一定程度上缺乏对社会资本的吸引力。BOT模式能够保持市场机制发挥作用，但是社会资本通常要求较高的投资回报率，容易引发自来水项目的公共安全问题。TOT模式下，资产整体得以转让给国内专业水务公司来进行扩建或运营。因此能够盘活存量资产，但转让价格会影响水价成本，容易导致公众负担过重。正是由于模式众多且各具优劣，合作形式往往难以准确反映当地供水业以及社会资本的实际情况，模式的缺点将会较优点而言显现得更为突出，从而激化矛盾。
PPP项目投资大、合同周期长，运营环境中不确定的风险因素较多，给前期合作条件的设计带来了巨大的挑战。而各类边界条件往往涉及众多因素，比如项目建设期和经营期年限、股权结构及所占比例的分配、最低供水量的规定等等。这些方面都将直接或间接影响政府的财政压力、社会资本的收益率及融资压力。一旦合作基础的搭建中稍有考虑不周、急于求成的情况，则很容易埋下隐患，从而影响项目的后续发展。
（二）水价难以控制
价格因素一直以来是私人部门参与公共服务的最主要的激励因素。在供水行业中水价核算是政府、社会资本及消费者之间利益分配的重要环节。社会资本进入供水行业，定价也相应经历了市场化趋势，这往往造成水价一定程度的提高。
首先，地方政府往往因部分供水领域运行困难而将其委托给私人部门，但正是由于结构复杂、投资较高，成本往往难以消化，极易转嫁于水价之中。
另外，政府管控能力有限也是导致水价上涨的一个重要原因。政府的管控能力从客观上看受到信息不对称、评估技术缺失等约束；而主观上主要受到公共部门缺乏PPP运作经验、可行性分析不到位、准备阶段急于求成等因素的影响。一旦政府管控能力不足，处于被动地位，那么项目运营后水价的变动极易造成政府和公众利益的严重受损，三方利益分配的不平衡，将使得项目以失败告终。
（三）信息监管不力
信息监管是贯穿整个ppp项目的重要问题。市政供水项目属于公共事业的范畴与公众利益紧密联系，其公益性质要求政府在项目运作过程中不能受到市场化因素的影响而减少其在水务服务方面的义务，以保护公众利益为首要职责。
一方面，供水行业引入ppp运作模式后，政府部门的作用和地位产生了微妙的变化。在公私部门合作的这一结构中，政府部门既是选择和审核社会资本方的决定者，又是参与项目运营过程中的经营者，但同时也是相关法律政策、规章制度的制定和监督者。这样的多重身份下，难免导致项目识别、准备、执行、移交等多个阶段滋生潜在的投机寻租行为。
另一方面，供水行业引入私人部门运营后加剧了公众对于水质问题的担心。供水基础设施主要是由运营方自己提供关于其水质和运营信息，体现了“自我检核”的理论原则。因此如果政府没有投入足够的财力和人力来对其进行有效监管，在市场化利益驱动的影响下，水的质量以及对消费者健康将得不到应有的保障。
三、徐州原水项目案例分析
（一）项目简介
随着徐州经济快速发展和人民生活水平日益提高，需水量将有较大幅度增长。然而，徐州市现状供水过度依赖地下水厂以及水源污染问题导致自来水供需更加不平衡。为增加供水能力，提高供水水质，保证城市供水安全，徐州市委市政府决定开辟第二水源即骆马湖。骆马湖位于江苏徐州和宿县两市交界；主水面是260平方公里，水深最深处近30米，适宜作为取水口；其水质常年保持在二类；同时骆马湖也是南水北调东线的一个调节的自然出口。综合上述情况，徐州市骆马湖水源地及原水管线项目应运而生。
表一 徐州市区供水情况
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数据来源：据公开资料整理。
徐州原水项目的股东双方分别是徐州市新水国有资产经营有限责任公司（以下简称“新水公司”）和广东粤海控股集团（以下简称“广东粤海”）有限公司。双方签订项目《公司股东决议》共同组建徐州粤海水务有限责任公司（以下简称“原水项目公司”）负责项目运作并与徐州市水务局签订《PPP协议》。 根据PPP协议，该项目采用TOT模式。特许经营期内，徐州市水务局授予项目公司的特许经营权内容包括承担徐州市骆马湖水源地及原水管线项目资产和微山湖厂存量资产的收购义务，对项目设施进行运营维护，并按本协议约定按时、足额收取原水供应服务费。特许经营期满后，将项目设施转让给徐州市水务局或徐州市政府制定机构。
（二）徐州原水项目的成功经验
1.减负条件的设计。徐州原水项目在规划和谈判过程中，充分考虑了政府和社会资本方各自所面临的压力，有针对性地制定相关条件，搭建了良好的合作基础。
（1）政府財政压力
在该项目中，原水管线管道的铺设、泵站的建设占整个项目总投资的80%以上，而这部分资产的使用寿命均可达到50年，远远超过特许经营期限的30年。这位会计处理带来矛盾，即折旧的年限问题。如果按50年进行折旧，那么特许经营期满时项目公司账上还会存在一定量的资产残值，相应的也会有一定量贷款余额。如果按特许经营期即30年来把资产的折旧全部计提，那么经过测算，政府的初期财政补贴将超过2亿元。
因此，该项目采用一个创新理念，即“持续经营、债务延续”。原水管道及其他资产按其使用寿命计提折旧，30年后政府可以选择回购项目公司的资产，收回特许经营权；或者可以引进新的社会资本来承接项目公司的债务、特许经营权来继续经营。在这样的理念下运作，初期财政补贴将不超过1亿元，从而更有效地实现了为地方财政减负。
（2）社会资本融资压力
原水项目公司在股权设置中不仅包含了广东粤海和新水公司，还引入了一个政府支持的股权投资基金（图一）。5年后，这一基金公司退出，由广东粤海和新水公司平价回购公司股权，且依然保持社会资本方控股即社会资本总股比高于51%。这一股权投资基金模式的设置，在很大程度上降低了社会资本的融资压力。
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图一 徐州原水项目PPP运作模式
（3）项目公司债务压力
在该项目中，项目公司的贷款期限设定为27.5年，是PPP协议允许的最长期限，远长于其财务测算的投资回收期。主要考虑了以下几点因素：
第一，如果缩短项目贷款期限，投资人在项目运营的前15年左右都无法获得投资回报，因此难以保证对股东和经营方产生正向激励。同时该项目的社会资本方广东粤海控股集团作为港资性质的企业，对投资收益有较高要求。
第二，项目未来有很多不可预见的因素，在特许经营权存续期间可能会有一些预期外的费用支出，PPP协议约定，后期随着财务费用、电费及人工成本的变化，原水供应服务购买价格在运营后期会存在价格调整。根据贷款期限27.5年测算出每年的偿债覆盖率在140%～180%之间，如果缩短期限每年的偿债覆盖率将很难达到大于140%，从而增加按期还本付息的难度。
第三，该项目作为徐州重点PPP试点项目，徐州市水务局希望保证项目公司的经营业绩，保证PPP项目中社会资本的收益水平，故通过将贷款期限延长可以分摊项目公司的债务压力，使项目公司的财务指标更加完善。如果前期项目公司难以盈利分红，PPP模式将失去了对民间资本的吸引，违背了PPP模式成立的初衷。
2.收益的分配。收益分配问题一直以来是供水业ppp项目中备受关注的问题。在徐州原水项目中，收益如何分配被设置为企业投标时的竞争点。
（1）股东收益模式。项目公司的收益模式受到一定程度的限制，主要采用成本补偿金额加合理收益的模式。政府会根据项目公司的年度经营情况，弥补经营亏损作为成本补偿金额；另一方面，政府也会基于项目公司的资本金，以合理回报率逐年向股东们支付收益，而其中的合理性的体现是经过充分竞争，最终中标的回报率为6.96%。
（2）原水价格。原水售水价格的确定在自来水公司、项目公司、政府之间成为一个敏感问题，甚至可能直接影响本项目的后续经营质量。
因此，针对公众与自来水公司的利益分配，徐州政府对于消费者难以承受的部分由财政补贴承担，以尽力缓解水价上涨对居民的压力。预计特许经营期间财政累计补贴31.6亿元，居民累计承担36.4亿元。
另外，针对自来水公司与原水项目公司的利益分配，该项目最终采用政府直接向项目公司采购原水供应服务，后由政府与自来水公司结算原水价格。这样避免了各方对于水价认同的偏差给项目公司的经营和收益带来影响。报价竞争点设置为社会资本依据政府公示的购买价格进行上浮或下浮的程度。同时，为更有效地实现项目公司收益的可控性，将从运营日起每3到5年对原水项目公司进行中期评估以及时调整价格。
3.信息的公开。为杜绝ppp项目中政府部门的投机寻租行为，该项目从方案的制定到最终项目公司的组建这一过程中，严格地遵循“规范操作、信息透明”的原则。
该项目的信息发布、招标、评标过程都是通过省财政厅的采购中心平台进行的。2015年6月，经徐州市政府批准，确定项目边界条件。在经过5个月左右的财政承受能力论证后江苏省采购中心发布社会资本资格预审公告。12月21日，江苏省采购中心组织通过资格预审的社会资本现场查看骆马湖、微山湖原水现场，随后在徐州市水务局公开答疑。2016年2月2日，项目组织开标，并在省专家库随机抽取专家评标，最终由广东粤海控股集团有限公司中标。在该项目中，从招标到最后的签约近一年的过程中，政府充分强调了信息透明化公开化。
四、对供水行业ppp模式运作的思考
针对供水业ppp模式中现存的问题，徐州原水项目提供了一定的经验借鉴，以此为基础，可以进一步为供水行业ppp项目的运作机制提出建议。
（一）优化合作基础
良好的基础是合作成功的开端，ppp项目中政府与社会资本的合作更需要前期的精细规划。聘请经验丰富的咨询公司、引入先进人才组建工作小组，对项目的经营期限、投资回报率、融资方式、预计水量等一系列基本条件和边界条件反复研究测算。同时，注重各方的谈判能力和效率，最大程度缓解各方压力，如社会资本方的融资和经营压力以及政府的财政和社会压力。通过深入研究合作条件，搭建良好的合作前提，才能最大程度避免ppp合作的后续争议，发挥ppp运作的效益。 （二）完善定价机制
水价的制定与调整是供水ppp项目的运营阶段最为关键的一环，也是牵动政府、社会资本以及公众三方利益的因素之一。虽然在水价问题中，三方存在一定的对立关系，但是仍然可以在一定的限制与平衡中达到利益的统一。尤其值得重视的是政府的角色以及与三方的关系，一方面，政府通过公私合营成为项目的运营方；再者，政府部门本身就是对项目公司经营情况的监管方；另外，由于供水行业长期以来的公益性质使得政府承担公众利益的保护者。鉴于此，政府部门应当合理优化各项决策目标促进利益的合理分配。
作为监管方，明确水价制定的原则和标准；区分政策性调价和经营原因调价。作为运营方，积极参与项目公司经营运作；严格控制成本，尤其加强对私人部门虚报成本的行为的约束。作为公众利益的保护者，价格调整阶段充分吸收公众意见；对于合理的水价上涨而导致居民难以承受的部分加大取政府补贴力度。
（三）加大监督力度
首先，在ppp项目应当在整个运作过程中建立规范透明的信息披露平台，从而将项目运作的各个环节置于社会各界的监督之下。同时，分别在项目的各阶段建立有效的约束机制。
在ppp项目前期的采购阶段，可以充分引入竞争机制。项目的招标流程公开化、规范化，评标过程专业化、透明化，不仅可以优化资源配置，而且可以有效制约公共服务项目的参与方，减少公共部门与私人部門合谋的可能性，从而最大化项目收益。
在ppp项目的运营阶段，可以建立独立的监管机构。目前，监管机构不能有效实行项目的监督的主要原因有：第一，缺少动力。政府部门只是受公众委托履行监督职责而不是这项公共服务的最终使用者，因此缺乏足够动力进行项目的监管。第二，多重身份。监管部门与项目参与方之间的身份界限模糊，使得监管机构难以独立履行其监督职责。第三，专业性不足。监管部门对于供水行业运营方提供水质和经营信息的辨别和鉴定往往需要一定专业知识。因此，政府部门可以就供水行业发起设立由政府主管部门、监管机构、专业咨询机构、项目公司代表、公众、媒体等多方共同参与的独立的监管机构，来负责制定和规范项目运营的政策和规则，并落实定期监督。
参考文献
[1]雷震，袁汝华.基于博弈理论的PPP公共服务项目合谋问题分析——以供水项目为例[J].水利经济，2015，（05）：39-42+47+79.
[2]姚东旻，刘思旋，李军林.基于行业比较的PPP模式探究[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2015，（04）：23-33.
[3]本刊采编部.徐州市骆马湖水源地及原水管线PPP项目介绍[J].中国政府采购，2016，（05）：41-43.
[4]叶晓甦，杨俊萍.基于多目标规划模型的PPP项目定价方式研究[J].统计与决策，2012，（06）：74-77.
作者简介：彭雪溶，女，汉族，江苏盐城人，苏州大学东吴商学院金融专业在读本科生。
【关键词】PPP 供水项目 定价 案例分析
一、供水业引入PPP的背景
在当今城市化建设和强调经济可持续发展的重要阶段，政府开始积极关注并探索公共产品供给的有效模式。供水行业作为公共事业的重要组成部分，很大程度影响着社会的生产生活。而在传统模式中，供水行业多数以政府投资、建设并运营管理为主。其运营并不以盈利为目标，政府承担几乎所有的风险，因此存在经营效率低下等弊端。
在国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010]13号）的指导下，很多城市相继出现了水务公私合作项目。实践证明公私合作（PPP）模式能够有效地向社会公众提供水务产品及服务，实现水务资源的有效配置，但同时这样的合作给各方带来的不适也暴露的愈加明显。
二、PPP供水项目的普遍问题
近年来，各城市政府部门在供水领域引入PPP模式后，不仅提高了供水业基础设施的工作效率以及供水服务的质量，更大大减轻了财政负担。但是，合作中也暴露出很多問题，严重损伤了双方利益，甚至引发项目的夭折和失败。
（一）合作基础不稳固
PPP项目有很多种合作模式，我国的供水行业主要有股权转让、BOT、TOT等模式。模式的正确选择是项目获得成功的基础。股权转让模式不设置固定回报和股利负担，但对股权转让设计要求较高，一定程度上缺乏对社会资本的吸引力。BOT模式能够保持市场机制发挥作用，但是社会资本通常要求较高的投资回报率，容易引发自来水项目的公共安全问题。TOT模式下，资产整体得以转让给国内专业水务公司来进行扩建或运营。因此能够盘活存量资产，但转让价格会影响水价成本，容易导致公众负担过重。正是由于模式众多且各具优劣，合作形式往往难以准确反映当地供水业以及社会资本的实际情况，模式的缺点将会较优点而言显现得更为突出，从而激化矛盾。
PPP项目投资大、合同周期长，运营环境中不确定的风险因素较多，给前期合作条件的设计带来了巨大的挑战。而各类边界条件往往涉及众多因素，比如项目建设期和经营期年限、股权结构及所占比例的分配、最低供水量的规定等等。这些方面都将直接或间接影响政府的财政压力、社会资本的收益率及融资压力。一旦合作基础的搭建中稍有考虑不周、急于求成的情况，则很容易埋下隐患，从而影响项目的后续发展。
（二）水价难以控制
价格因素一直以来是私人部门参与公共服务的最主要的激励因素。在供水行业中水价核算是政府、社会资本及消费者之间利益分配的重要环节。社会资本进入供水行业，定价也相应经历了市场化趋势，这往往造成水价一定程度的提高。
首先，地方政府往往因部分供水领域运行困难而将其委托给私人部门，但正是由于结构复杂、投资较高，成本往往难以消化，极易转嫁于水价之中。
另外，政府管控能力有限也是导致水价上涨的一个重要原因。政府的管控能力从客观上看受到信息不对称、评估技术缺失等约束；而主观上主要受到公共部门缺乏PPP运作经验、可行性分析不到位、准备阶段急于求成等因素的影响。一旦政府管控能力不足，处于被动地位，那么项目运营后水价的变动极易造成政府和公众利益的严重受损，三方利益分配的不平衡，将使得项目以失败告终。
（三）信息监管不力
信息监管是贯穿整个ppp项目的重要问题。市政供水项目属于公共事业的范畴与公众利益紧密联系，其公益性质要求政府在项目运作过程中不能受到市场化因素的影响而减少其在水务服务方面的义务，以保护公众利益为首要职责。
一方面，供水行业引入ppp运作模式后，政府部门的作用和地位产生了微妙的变化。在公私部门合作的这一结构中，政府部门既是选择和审核社会资本方的决定者，又是参与项目运营过程中的经营者，但同时也是相关法律政策、规章制度的制定和监督者。这样的多重身份下，难免导致项目识别、准备、执行、移交等多个阶段滋生潜在的投机寻租行为。
另一方面，供水行业引入私人部门运营后加剧了公众对于水质问题的担心。供水基础设施主要是由运营方自己提供关于其水质和运营信息，体现了“自我检核”的理论原则。因此如果政府没有投入足够的财力和人力来对其进行有效监管，在市场化利益驱动的影响下，水的质量以及对消费者健康将得不到应有的保障。
三、徐州原水项目案例分析
（一）项目简介
随着徐州经济快速发展和人民生活水平日益提高，需水量将有较大幅度增长。然而，徐州市现状供水过度依赖地下水厂以及水源污染问题导致自来水供需更加不平衡。为增加供水能力，提高供水水质，保证城市供水安全，徐州市委市政府决定开辟第二水源即骆马湖。骆马湖位于江苏徐州和宿县两市交界；主水面是260平方公里，水深最深处近30米，适宜作为取水口；其水质常年保持在二类；同时骆马湖也是南水北调东线的一个调节的自然出口。综合上述情况，徐州市骆马湖水源地及原水管线项目应运而生。
表一 徐州市区供水情况
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数据来源：据公开资料整理。
徐州原水项目的股东双方分别是徐州市新水国有资产经营有限责任公司（以下简称“新水公司”）和广东粤海控股集团（以下简称“广东粤海”）有限公司。双方签订项目《公司股东决议》共同组建徐州粤海水务有限责任公司（以下简称“原水项目公司”）负责项目运作并与徐州市水务局签订《PPP协议》。 根据PPP协议，该项目采用TOT模式。特许经营期内，徐州市水务局授予项目公司的特许经营权内容包括承担徐州市骆马湖水源地及原水管线项目资产和微山湖厂存量资产的收购义务，对项目设施进行运营维护，并按本协议约定按时、足额收取原水供应服务费。特许经营期满后，将项目设施转让给徐州市水务局或徐州市政府制定机构。
（二）徐州原水项目的成功经验
1.减负条件的设计。徐州原水项目在规划和谈判过程中，充分考虑了政府和社会资本方各自所面临的压力，有针对性地制定相关条件，搭建了良好的合作基础。
（1）政府財政压力
在该项目中，原水管线管道的铺设、泵站的建设占整个项目总投资的80%以上，而这部分资产的使用寿命均可达到50年，远远超过特许经营期限的30年。这位会计处理带来矛盾，即折旧的年限问题。如果按50年进行折旧，那么特许经营期满时项目公司账上还会存在一定量的资产残值，相应的也会有一定量贷款余额。如果按特许经营期即30年来把资产的折旧全部计提，那么经过测算，政府的初期财政补贴将超过2亿元。
因此，该项目采用一个创新理念，即“持续经营、债务延续”。原水管道及其他资产按其使用寿命计提折旧，30年后政府可以选择回购项目公司的资产，收回特许经营权；或者可以引进新的社会资本来承接项目公司的债务、特许经营权来继续经营。在这样的理念下运作，初期财政补贴将不超过1亿元，从而更有效地实现了为地方财政减负。
（2）社会资本融资压力
原水项目公司在股权设置中不仅包含了广东粤海和新水公司，还引入了一个政府支持的股权投资基金（图一）。5年后，这一基金公司退出，由广东粤海和新水公司平价回购公司股权，且依然保持社会资本方控股即社会资本总股比高于51%。这一股权投资基金模式的设置，在很大程度上降低了社会资本的融资压力。
■
图一 徐州原水项目PPP运作模式
（3）项目公司债务压力
在该项目中，项目公司的贷款期限设定为27.5年，是PPP协议允许的最长期限，远长于其财务测算的投资回收期。主要考虑了以下几点因素：
第一，如果缩短项目贷款期限，投资人在项目运营的前15年左右都无法获得投资回报，因此难以保证对股东和经营方产生正向激励。同时该项目的社会资本方广东粤海控股集团作为港资性质的企业，对投资收益有较高要求。
第二，项目未来有很多不可预见的因素，在特许经营权存续期间可能会有一些预期外的费用支出，PPP协议约定，后期随着财务费用、电费及人工成本的变化，原水供应服务购买价格在运营后期会存在价格调整。根据贷款期限27.5年测算出每年的偿债覆盖率在140%～180%之间，如果缩短期限每年的偿债覆盖率将很难达到大于140%，从而增加按期还本付息的难度。
第三，该项目作为徐州重点PPP试点项目，徐州市水务局希望保证项目公司的经营业绩，保证PPP项目中社会资本的收益水平，故通过将贷款期限延长可以分摊项目公司的债务压力，使项目公司的财务指标更加完善。如果前期项目公司难以盈利分红，PPP模式将失去了对民间资本的吸引，违背了PPP模式成立的初衷。
2.收益的分配。收益分配问题一直以来是供水业ppp项目中备受关注的问题。在徐州原水项目中，收益如何分配被设置为企业投标时的竞争点。
（1）股东收益模式。项目公司的收益模式受到一定程度的限制，主要采用成本补偿金额加合理收益的模式。政府会根据项目公司的年度经营情况，弥补经营亏损作为成本补偿金额；另一方面，政府也会基于项目公司的资本金，以合理回报率逐年向股东们支付收益，而其中的合理性的体现是经过充分竞争，最终中标的回报率为6.96%。
（2）原水价格。原水售水价格的确定在自来水公司、项目公司、政府之间成为一个敏感问题，甚至可能直接影响本项目的后续经营质量。
因此，针对公众与自来水公司的利益分配，徐州政府对于消费者难以承受的部分由财政补贴承担，以尽力缓解水价上涨对居民的压力。预计特许经营期间财政累计补贴31.6亿元，居民累计承担36.4亿元。
另外，针对自来水公司与原水项目公司的利益分配，该项目最终采用政府直接向项目公司采购原水供应服务，后由政府与自来水公司结算原水价格。这样避免了各方对于水价认同的偏差给项目公司的经营和收益带来影响。报价竞争点设置为社会资本依据政府公示的购买价格进行上浮或下浮的程度。同时，为更有效地实现项目公司收益的可控性，将从运营日起每3到5年对原水项目公司进行中期评估以及时调整价格。
3.信息的公开。为杜绝ppp项目中政府部门的投机寻租行为，该项目从方案的制定到最终项目公司的组建这一过程中，严格地遵循“规范操作、信息透明”的原则。
该项目的信息发布、招标、评标过程都是通过省财政厅的采购中心平台进行的。2015年6月，经徐州市政府批准，确定项目边界条件。在经过5个月左右的财政承受能力论证后江苏省采购中心发布社会资本资格预审公告。12月21日，江苏省采购中心组织通过资格预审的社会资本现场查看骆马湖、微山湖原水现场，随后在徐州市水务局公开答疑。2016年2月2日，项目组织开标，并在省专家库随机抽取专家评标，最终由广东粤海控股集团有限公司中标。在该项目中，从招标到最后的签约近一年的过程中，政府充分强调了信息透明化公开化。
四、对供水行业ppp模式运作的思考
针对供水业ppp模式中现存的问题，徐州原水项目提供了一定的经验借鉴，以此为基础，可以进一步为供水行业ppp项目的运作机制提出建议。
（一）优化合作基础
良好的基础是合作成功的开端，ppp项目中政府与社会资本的合作更需要前期的精细规划。聘请经验丰富的咨询公司、引入先进人才组建工作小组，对项目的经营期限、投资回报率、融资方式、预计水量等一系列基本条件和边界条件反复研究测算。同时，注重各方的谈判能力和效率，最大程度缓解各方压力，如社会资本方的融资和经营压力以及政府的财政和社会压力。通过深入研究合作条件，搭建良好的合作前提，才能最大程度避免ppp合作的后续争议，发挥ppp运作的效益。 （二）完善定价机制
水价的制定与调整是供水ppp项目的运营阶段最为关键的一环，也是牵动政府、社会资本以及公众三方利益的因素之一。虽然在水价问题中，三方存在一定的对立关系，但是仍然可以在一定的限制与平衡中达到利益的统一。尤其值得重视的是政府的角色以及与三方的关系，一方面，政府通过公私合营成为项目的运营方；再者，政府部门本身就是对项目公司经营情况的监管方；另外，由于供水行业长期以来的公益性质使得政府承担公众利益的保护者。鉴于此，政府部门应当合理优化各项决策目标促进利益的合理分配。
作为监管方，明确水价制定的原则和标准；区分政策性调价和经营原因调价。作为运营方，积极参与项目公司经营运作；严格控制成本，尤其加强对私人部门虚报成本的行为的约束。作为公众利益的保护者，价格调整阶段充分吸收公众意见；对于合理的水价上涨而导致居民难以承受的部分加大取政府补贴力度。
（三）加大监督力度
首先，在ppp项目应当在整个运作过程中建立规范透明的信息披露平台，从而将项目运作的各个环节置于社会各界的监督之下。同时，分别在项目的各阶段建立有效的约束机制。
在ppp项目前期的采购阶段，可以充分引入竞争机制。项目的招标流程公开化、规范化，评标过程专业化、透明化，不仅可以优化资源配置，而且可以有效制约公共服务项目的参与方，减少公共部门与私人部門合谋的可能性，从而最大化项目收益。
在ppp项目的运营阶段，可以建立独立的监管机构。目前，监管机构不能有效实行项目的监督的主要原因有：第一，缺少动力。政府部门只是受公众委托履行监督职责而不是这项公共服务的最终使用者，因此缺乏足够动力进行项目的监管。第二，多重身份。监管部门与项目参与方之间的身份界限模糊，使得监管机构难以独立履行其监督职责。第三，专业性不足。监管部门对于供水行业运营方提供水质和经营信息的辨别和鉴定往往需要一定专业知识。因此，政府部门可以就供水行业发起设立由政府主管部门、监管机构、专业咨询机构、项目公司代表、公众、媒体等多方共同参与的独立的监管机构，来负责制定和规范项目运营的政策和规则，并落实定期监督。
参考文献
[1]雷震，袁汝华.基于博弈理论的PPP公共服务项目合谋问题分析——以供水项目为例[J].水利经济，2015，（05）：39-42+47+79.
[2]姚东旻，刘思旋，李军林.基于行业比较的PPP模式探究[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2015，（04）：23-33.
[3]本刊采编部.徐州市骆马湖水源地及原水管线PPP项目介绍[J].中国政府采购，2016，（05）：41-43.
[4]叶晓甦，杨俊萍.基于多目标规划模型的PPP项目定价方式研究[J].统计与决策，2012，（06）：74-77.
作者简介：彭雪溶，女，汉族，江苏盐城人，苏州大学东吴商学院金融专业在读本科生。