如何在更高层次上推动全省军民融合深度发展，谱写“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”的新篇章，是江苏在新时代面临的重要课题。为此，中共江苏省委党校第32期省管干部进修班课题组赴江苏部分“民参军”企业，通过实地考察、调研座谈、问题会诊等方式，分析制约军民融合发展的重点难点问题，围绕“优势互补、融合发展”主题，研究探索江苏省军民融合深度发展的路径方法，并提出了相关对策建议。

一、江苏“民参军”现状及存在问题

　　在国家实施军民融合发展战略的大背景下，民口企业参与军工科研生产（“民参军”）渐入佳境，后劲十足。江苏“民参军”发展迅速，全省通过保密资格认证的企业900余家，取得武器装备科研生产许可证的企业300余家，南京华讯方舟、苏州东菱振动、南通中天科技等一大批具有关键核心技术、发展前景好的民营企业的拳头产品已广泛应用于战机、军舰以及周边海防建设等多个领域，成为全省国防科技工业的一支重要力量。全省48家民企入选全国军民融合发展重点民营企业库（全国共300家），其中，中简科技入选全国军民融合发展创新实践典型案例（第二批）。“民参军”对于建立和完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系，走出一条中国特色军民融合的发展道路具有重要意义。但“民参军”之路并不平坦，尽管党中央、国务院高度重视，相继出台一系列鼓励支持的政策法规并取得了一定成效，但由于涉及国防科技工业和装备采购体制等根本制度的改革，关系到原有利益格局的重新分配，具体实践过程中存在诸多问题。
　　自然垄断导致成本增加。军工行业属于典型的资本密集型、技术密集型产业，大型武器装备研发生产投资动辄数以亿计、十亿计。这些巨额投资很大一部分投入与武器装备研发生產有关的专用设施设备上，难以转移到其他用途，或者转移后“大材小用”，形成了巨额“沉没成本”。当一个行业存在巨大规模的“沉没成本”时，进入者就不得不“三思而行”。在和平时期，绝大部分军品订货量很小，达不到规模经济的拐点。而且，自成体系的军用标准形成了进入壁垒，与其他壁垒相比，这种壁垒更具有隐蔽性。从我国现实情况看，当前军标、民标相互独立，各行业条块分割，产品技术标准难于统一，致使民口企业承接军品任务时，为了满足自成体系的军用标准，有时不得不在原有设施设备之外另起炉灶，导致效率降低，成本增加。徐工集团是苏北地区民口企业参军的典型代表，该集团有着几十年军工产品生产的历史，长期以来和军方保持着密切的合作关系，集团基于工程机械领域的技术积累，对“民参军”报以极大的热情。但目前企业在发展中也遇到了一些困惑，由于军用标准自成体系，为了满足军品标准需求，企业往往投入巨额资金进行研发，或投入大量资金对现有生产设备和技术进行改造，但来自部队的采购需求缺乏平稳性和计划性，订单可能非常小，投入与产出不成正比。急冷急热的订单给企业日常生产经营造成很大困扰，尤其是在投资较大项目时，投资多了，长时间没订单等不起，投资少了，订单来了又接不住。
　　行政垄断导致负担繁重。从调研情况看，行政垄断是制约民口企业进入军工领域的重要因素。一是民品企业常常不具备从事军品科研生产的资质。因为各个领域、各个部门几乎都设置了相应的门槛，甚至延伸到军工企业层面。这种行政许可的重复设置实际上反映了不同部门的利益之争，却给企业增加了不小的负担。二是部分许可认证的检查与维护费用偏高，有些检查过于频繁，增加了企业的经营成本。企业对军工领域设置一定的进入门槛甚至门槛较高都表示理解，但认为程序、手续过于烦琐，费用偏高。三是“许可”“认证”不仅名目繁多，而且不少政策程序还相互矛盾。例如，申请保密资格认证需要首先承担军品任务，或出具合同意向证明。但在军品项目招标时，一般均要求投标企业首先要通过保密资格认证。这些规定几乎使想进入军工领域的企业在申请认证时就已经陷入“死循环”。
　　需求不明确导致“参军”无门。调研中发现，许多非军工企业反映没有获得军品信息的渠道，造成无论是军事需求部门还是生产研制部门都处于双向不透明状态，信息沟通很不顺畅。民口企业往往对军事需求的现状和发展趋势不甚了解，军事需求信息对民口企业公开有限，部分军地领导对军民融合发展的支持还仅仅停留在口头上。作为江苏省碳纤维复合材料生产和应用的典型企业，江苏恒神坚持“军民协同创新”“以民养军”的发展模式，也是国内唯一一家高性能碳纤维全部进入重大装备应用验证的企业。该公司领导层认为，军民融合融入国家战略需要雄伟气魄，需要宏大谋略，如果小富即安就目光短浅，如果只有小我就自私自利，面对国家的需要，企业家需要具备高瞻远瞩的战略谋划，从长远处着想，向最高处攀登。但在实际调研中发现，虽然该企业有一腔报国情怀，现实却不尽如人意，恒神生产的碳纤维及复合材料是军品的关键材料，但是碳纤维进入军品配套市场还面临许可资质、进入型号验证周期较长、军品需求信息不对称等壁垒，前期成本居高不下，为维持恒神的正常运转，该公司十年来累计投入46亿元。进入碳纤维领域的这些年，公司一直面对着只有投入没有产出的困境，每年都要顶着近6亿元的资金压力。
　　政策不公导致竞争乏力。一是投资补贴政策不平等。现行国防科技工业的投资补贴等财政政策大多面向传统军工企业。例如，每年数以百亿计的国防技术改造费和科研生产条件保障费等国家投资只有军工企业才能享有，民口企业难以同等享受，致使民口企业在竞争中处于先天劣势。在这种情况下，民口企业一旦研发失败，或者军方不采纳，企业基本就会陷入绝境。二是税收政策不平等。国防军工的免税政策通常以“隶属关系”或“出身”来确定是否免税。尽管一些民企已经事实上承担了武器装备的科研生产，但土地税、流转税和增值税等并没有得到相应的减免。调研中发现，军品项目研发任务重、投入大、回报周期长，民企不仅要拼技术实力，还要拼经济实力，资金压力对民企压力非常大，而政府在支持企业发展方面没有实质性的举措。以南京华讯方舟为例，该公司开展了军品前瞻性研究和应用研发，由于产品用途的保密性、特殊性，加之政策支持、体制机制等原因，无法和其他产品一样申请奖励和补贴。由于军品不断更新换代，对产品的技术指标要求越来越严格，民营企业希望政府在给予资金扶持的同时，也能提供人才、技术的服务，搭建企业与部队人才合作的平台，让部队人才与企业一起开发新品，解决技术难题，从而使企业为部队提供更多更优质的合格产品。 　　在“民参军”方面，国家层面虽然建立了经济建设贯彻军事需求的长远规划，但仍然缺乏打破军地二元结构的政策手段，民品进入军工领域还存在大量壁垒，军地双向对接机制尚未有效建立。

二、打破军地二元结构，深刻分析军民融合发展的内在机理

　　打破军地二元结构，着力解决“民参军”深层次问题，需要立足军民融合发展实际，注重实践探索，加大理论研究，认清军民融合的内在机理。
　　资源共用是军民融合发展的基本要求。军民融合要求军地双方在基础设施、科技创新、服务保障、装备制造以及人才培养等方面，充分考虑到企业资源的军民共享，从而使有限的资源发挥出最大效益。对于新建项目、军民两用产品，应从具备军地双重使用功能入手，避免重复投资和建设，最大限度地实现资源共享。一方面需要加强沟通协调，扩大民用产品的影响力，增强企业既要为国防建设服务也要为经济建设服务的双重责任意识。另一方面要完善利益补偿、政策支持和制度保障机制，最大限度地发挥民营企业的军用效益。
　　利益共享是军民融合发展的动力源泉。从国家安全利益上看，军民融合发展产出的结果是富国强军;从军事利益讲，是战斗力的提升和军队保障能力的提高。当前需要加快军民融合过程中的军事转化，通过减少内耗、多余环节，降低成本和增加效益，尽快形成集约高效的运行机制。从社会经济效益上看，军民融合发展产出的是经济社会的极大发展和国家综合实力的不断增长，这是军事经济与社会经济的共享利益，是军民融合最为厚实的发展基础和强劲动力。江苏在筹划和制定军民融合发展“十四五”规划的过程中，要注重对全省军品企业进行一次大摸底，无论是“民参军”还是“军转民”企业，都要整体设计、统一规划，注重在产业布局、结构调整、生产转型、技术升级等方面宏观布局，不断为军民融合发展提供不竭动力。
　　军地需求是军民融合发展的牵引桥梁。军地需求是军民融合的指向，也是化解军地利益矛盾、提高融合效益的抓手，在军民融合大棋局中发挥着关键性作用。军地需求融合就是把军事需求与地方经济需求有机结合起来，实现军地共建、互利共赢。军地双方要把经济建设和国防建设作为相互渗透、互为支撑的有机整体，军队要坚持解放和发展战斗力，为经济社会发展提供重要战略支撑;地方要坚持解放和发展生产力，为推进国防建设和拓展深化军事斗争准备提供动力源泉，生产力建设和战斗力建设这两者相互促进。
　　市场化运作是军民融合发展的重要手段。市场化运作是市场经济的基本运行方式和本质要求，也是军民融合发展的重要手段。军民融合是在社会主义市场经济条件下的融合，必须按照市场经济规律办事，按照市场经济法则运行。在推进军民融合的过程中，无论是国家主导的项目还是军队牵引的建设，无论是共同合作、双方委托还是独自承担，都必须放在市场经济的大背景下，在这个统一的平台上遵循市场规律去实施。要体现市场竞争，确保在竞争中将最先进的技术、最优良的质量、最完善的服务纳入国防和军队建设。在武器装备科研生产等各个实践环节，尤其是在组织招标、采购、入围、审核等关键环节，必须充分体现和尊重市场竞争原则，确保军民企业的良性竞争与融合发展。

三、推动全省军民企业融合深度发展的对策建议

　　推进更多企业在更深层次实现军民融合，当务之急是从理念、机制、政策等多方面着手，谋划全省“十四五”的军民融合发展，注重顶层筹划与顶层推动。
　　树立“民参军”融合理念。一是要强化全局意识。打破狭隘的本位主义、部门利益至上的观念束缚，增强军民融合的责任感、使命感和紧迫感，确保地方利益服从中央利益，军队利益服从国家利益，行业利益、部门利益服从全局利益。二是要强化开放意识。各级地方政府要更新观念，不能把在經济建设中贯彻军事需求作为一种负担，而应当将其作为关系地区全面、协调、可持续发展的重要工作来抓，以高度的责任感和使命感来推进这项工作。军队在谋划国防和军队建设时，不能把眼光仅仅局限于军队和国防体系内部，而是要主动根据地方经济社会发展的全局来规划，主动考虑军地资源共同发展的可能，主动加强与地方党委、政府和企业的沟通交流。三是要强化共赢意识。军地双方都要充分意识到融合发展有利于优化资源配置和提高发展效益，积极发现双方利益的交叉点和结合点，增强融合的主动性、积极性和创造性。
　　拓宽“民参军”对接渠道。一是拓宽民企“参军”通道。优化“民参军”审查流程，对符合条件的企业认定为军民融合企业并纳入企业名录管理。鼓励民口企业在军民融合重点领域，由参与一般军工配套向分系统、整机总装升级。二是畅通信息交互渠道。加强军地信息通道建设，多渠道公布军民融合产品市场信息，积极争取在江苏设立涉密信息查询点，及时提供信息分发和查询服务。三是搭建供需对接平台。跟踪国家军民融合综合公共服务平台建设，推动全省军民融合综合公共服务平台建设。加强军地双方互动交流，充分利用世界智能制造大会等平台资源，实现军队需求与地方企业供给的无缝对接。
　　探索“民参军”保障方法。一是创新投融资支持方式。出台江苏省《关于推进军民融合深度发展的财政政策实施意见》，统筹利用好政府投资、企业债券、银行贷款、产业基金等投融资工具。整合各类省级专项资金，支持军民融合重点项目建设。推动国家级军民融合产业投资基金加大对江苏的投资力度，积极引导各类地区性、行业性军民融合产业投资基金发展，统筹利用好各类基金资源。二是推动“民参军”制度改革。继续深化市场准入制度改革，支持装备承制资格管理和质量管理体系认证“两证合一”，推动武器装备科研生产许可和装备承制资格管理融合改革，探索开展武器装备承制单位资格注册制改革。三是推进军民融合科技创新。加快全省军民融合创新平台建设，依托军地融合科研优势培育打造一批军民融合创新平台，完善军民融合科技创新布局。四是以开放促进共享。立足江苏省大院大所资源优势，推进全省国家重点实验室、国防科技重点实验室、重大科技基础设施、相关试验设备设施等科技资源开放共享。五是加强军地人才培育。加大军地人才培养力度，健全军地人才交流机制，支持军地院校培养军民两用人才。推进退役军人工作改革，引导退役军人向优秀民企集聚。定期组织“民参军”企业负责人培训，解读政策法规，提升军民融合发展能力和水平。
　　完善“民参军”政策体系。一方面，要健全政策体系。针对当前面临的主要瓶颈问题，确定军民融合领域政策制度设计的侧重点。在投资政策方面，进一步扩大国防投资范围，细化国防投资的准入和退出政策，为民营企业提供更多的投资机会;在完善市场管理政策方面，着力完善军品价格政策，创新价格生成办法，构建利益补偿激励政策，以充分调动地方单位承担国防义务的积极性;在技术标准方面，建立军民通用技术标准体系联合制定制度，及时完善技术标准体系，构建军地公用标准信息平台;在知识产权保护方面，按照《江苏省知识产权军民融合试点实施方案》部署要求，建立完善知识产权军民融合的政策、服务和保护体系，提高国防知识产权双向转化率，建立重点军民融合企业知识产权联系机制，加大对国防知识产权的保护力度;在安全保密方面，制定安全保密规定，加强保密管理，严格规定保密审查的程序，确定公开生产和保密生产的范围，确保不发生泄密和技术扩散行为。另一方面，要完善法规体系。围绕军民融合发展的实际需要制定和完善相关法规制度，尽快研究出台军民融合法、武器装备采购法、军地投资协调规则等新法规，为推进军民融合发展开辟空间。及时修订完善相关法规，在既有法规中补充军民融合的相关条款，充实关于军民融合发展相关的内容。开展不正当竞争行为专项治理，全面清理和坚决废止阻碍民营经济市场主体参与公平竞争的地方性法规、规章和政策文件，依法查处滥用行政权力排除、限制竞争的典型案例，严格落实公平竞争审查制度，为推进军民融合发展铺平道路。
　　（执笔人：马绪春，江苏省军民融合办公室副主任）
　　责任编辑：刘志刚