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摘要：农村宅基地使用权是否允许流转在《物权法》起草过程中曾引起过激烈争论，最终《物权法》采取了回避的态度，为今后的立法留下了空间。时至今日，宅基地使用权流转不仅为实践所突破，而且理论上的争论依然没有停止。本文将这一问题作为研究对象，主要从当前实践、法学理论、制度设计出发，对宅基地使用权流转问题进行研究和探讨。
关键词：宅基地 使用权 流转
对于农民而言，农村宅基地是其从农村集体经济组织中获得的一项重要财产，是建设村民房屋的载体，是其拥有的为数不多的基本生产生活资料。受现行法律的约束，农民拥有的宅基地是无法进行合法流转和公开转让的。这一规定将土地和劳动力全部束缚，既不利于推进河北省城市化进程，也不利于有效合理地实现城乡统筹规划。因此，如何处理农村宅基地的流转是我国城市化进程中必须高度关注和解决的一个社会问题。
一、我国农村宅基地使用权流转的现状
（一）宅基地管理混乱，规划缺位
伴随农村经济的发展和农民生活水平的稳步提高，农村地区的“建房热”正愈演愈烈，农村土地利用面临着宅基地管理不到位、难调协的问题。由于土地管理措施不到位，宅基地流转制度和程序不规范，很多农民建设新宅后，就将原有的宅基地废弃，但该宅基地上的房屋却并未被按要求拆除，更不会进行退耕。而且目前虽然国家进行新农村建设的文件接连出台，但各地以“拆旧建新”为主要模式的新农村建设仅仅处于起步状态，村镇规划相当混乱。没有相关责任主体对村内的空闲地和旧宅基地进行及时地收回、开发、整理，并且由于缺乏约束机制，这些废旧宅基地依然长时间由原户占有，这对农村土地的使用秩序造成了不良影响。
（二）宅基地闲置严重，利用效率低下
调查发现，多方面的因素造成农村宅基地闲置现象严重。首先，一户多宅的合法存在。宅基地取得及使用具有无偿无限期性，基于对宅基地上的房屋的合法继承关系，农民在申请到一处宅基地之后又通过继承关系合法获得另一处甚至两处宅基地的情况并不少见。其次，缺乏闲置宅基地收回制度，只能任其闲置。由于法律禁止宅基地使用权流转，农民对于多余的宅基地及其房屋无法通过市场进行转让，且管理措施不到位，没有相应的回收机制，这些多余的宅基地及其房屋也只能被迫闲置起来。
（三）流转无法可依，宅基地隐形交易屡禁不止
调查发现，在一些城市的城郊地区，因农民与市民需求互补、经济利益的驱动等原因，宅基地出租、抵押、买卖等各种形式的流转已然大量存在，甚至已经形成了以自发流转为特征的农民宅基地流转的地下市场。但在这些隐形交易过程中，由于缺乏法律规范，无法可依，无论是买方还是卖方，其利益都得不到法律的保障，因此产生的法律纠纷不断。其间政府也曾多次出台相关政策禁止农村宅基地的流转，但政策的实施并未达到理想的效果。
二、阻碍我国农村宅基地使用权自由流转的因素
（一）我国现行立法对宅基地使用权流转设置了诸多障碍
我国一直奉行土地用途管制制度，从城乡二元社会体制出发，为维护社会稳定、保护农民既得利益，制定了许多限制宅基地流转的政策。我国《宪法》第10条规定，城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。……任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。1998年《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第6条规定：依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。同时，1999年国务院办公厅在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》第2条第2款规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建筑和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2004年11月2日国土资源部《关于加强农村宅基地管理的通知》中规定，禁止城镇居民购置宅基地，禁止为城镇居民购买和违法建造的住宅发放土地使用证。《物权法》第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。这些法律法规在制度层面一直遵循限制农村宅基地流转的基本原则，没有实质性的突破与创新。
（二）我国农村宅基地产权不明晰
农村宅基地市场是一个迫切需要明晰和完善产权的市场，宅基地产权完整是农村土地流转市场建立的基础。宅基地产权明晰与使用权市场化流转能减少交易费用，节约交易成本，促进合作和交易的产生。但我国农村宅基地产权虽然在构成上进行了土地所有权、农民的使用权的划分，但是相互之间的界定界限模糊，所有权的代表者是哪一级行政组织也并不明确。
（三）我国宅基地使用权流转市场体系不健全
宅基地流转市场化的意义在于其能够对产权提供有效的保护、进而激励产权所有者更好地利用和保护土地资源达到我国流转土地的目的。但是目前宅基地使用权流转市场信息服务体系不健全，缺乏相应的中介组织。流转信息不畅通造成买卖信息不对称；缺少科学的对农村房屋特别是对宅基地价值的房地产估价体系，影响了宅基地流转市场的公平交易；没有独立的档案管理机构，使得流转的风险进一步加大。
三、实现我国农村宅基地使用权顺畅流转的制度建设
（一）通过立法赋予农村宅基地使用权自由流转的权利
现阶段，想要实现宅基地使用权自由流转，必须通过法律加以确立。目前我国《物权法》对有关农村宅基地流转的问题虽有专章规定，但内容简要，其主要规定其实在《土地管理法》及相关的配套法规中，但这些法律制度的位阶比较低，并且与其他法律法规之间存在相互矛盾之处，如“一户一宅”的规定与财产继承的现实之间的冲突等。所以要使农村宅基地使用权实现自由流转，必须首先通过立法改变当前现状，制定上位法统一下位法，确立宅基地使用权可以自由流转的原则。
（二）建立农村宅基地强制登记制度
明晰的产权界定有利于物的流转的实现。因此，对农民拥有的宅基地，如果符合规定面积标准的，应予以确权登记。通过严格界定宅基地四至边界和产权性质，为宅基地使用权的规范流转奠定物质基础。具体可由基层国土资源管理部门负责对本地宅基地进行逐户逐宗核查清理，在核查过程中，对符合用地条件且未超出规定面积的如实登记，并发给相应的宅基地使用权证书。对那些超出规定面积或无正当理由多占的宅基地则不予登记，要求当事人限期归还。普查结束后，国土资源管理部门要根据普查的结果绘制本地地籍图，进行存档，以便日后监督和管理。
（三）建立完善的农村宅基地使用权转让规范和相应的管理制度
一套完整的农村宅基地转让程序应该包括转让价格评估、转让期限规定、村集体经济组织审核与政府的批准等几个方面。基于农村宅基地价格在评估和认定上存在特殊性，因此在转让价格的确认上，应该建立交易价格核准制度。只有核准制度才能保障交易的安全正常进行，有效防止农村宅基地流转中的投机和权力寻租行为的出现。同时通过建立宅基地的转让期限管理制度，规定宅基地的使用期限以及在使用期内的转让才具有合法性。再辅之以宅基地闲置罚金制度和收回制度，规定一个合理的期限，在闲置时间达到该期限后，需要每年向所有权主体缴纳一定数额的宅基地闲置费，从缴纳土地闲置费开始，达到一定期限，所有权主体可以无偿收回该宅基地。以科学的制度促进宅基地使用权的有效流转。
（四）建立独立的政府机构组织协调
农村宅基地的自由流转是我国现行农村宅基地管理制度的一项突破性尝试，涉及政府、农村集体、农民等方方面面的利益，需要进行大量的工作以及各个环节的共同努力，因而必须有相应的政府部门牵头进行。各级政府可以成立一个自上而下垂直管理的专门机构来负责和协调各方面工作，针对农村宅基地流转过程中出现的问题及时总结经验，将“保持集体所有、允许上市转让”这一改革模式逐步完善。
〔本文系河北省科技厅科技计划项目《河北省农村土地使用权流转制度法律研究——以城乡统筹发展为视角》（项目编号：11457202D-55）阶段性成果〕
（邢琳，1979年生，河北保定人，河北金融学院法律系副教授。研究方向：经济法。王宝娜，1975年生，河北保定人，河北金融学院法律系副教授。研究方向：经济法）
关键词：宅基地 使用权 流转
对于农民而言，农村宅基地是其从农村集体经济组织中获得的一项重要财产，是建设村民房屋的载体，是其拥有的为数不多的基本生产生活资料。受现行法律的约束，农民拥有的宅基地是无法进行合法流转和公开转让的。这一规定将土地和劳动力全部束缚，既不利于推进河北省城市化进程，也不利于有效合理地实现城乡统筹规划。因此，如何处理农村宅基地的流转是我国城市化进程中必须高度关注和解决的一个社会问题。
一、我国农村宅基地使用权流转的现状
（一）宅基地管理混乱，规划缺位
伴随农村经济的发展和农民生活水平的稳步提高，农村地区的“建房热”正愈演愈烈，农村土地利用面临着宅基地管理不到位、难调协的问题。由于土地管理措施不到位，宅基地流转制度和程序不规范，很多农民建设新宅后，就将原有的宅基地废弃，但该宅基地上的房屋却并未被按要求拆除，更不会进行退耕。而且目前虽然国家进行新农村建设的文件接连出台，但各地以“拆旧建新”为主要模式的新农村建设仅仅处于起步状态，村镇规划相当混乱。没有相关责任主体对村内的空闲地和旧宅基地进行及时地收回、开发、整理，并且由于缺乏约束机制，这些废旧宅基地依然长时间由原户占有，这对农村土地的使用秩序造成了不良影响。
（二）宅基地闲置严重，利用效率低下
调查发现，多方面的因素造成农村宅基地闲置现象严重。首先，一户多宅的合法存在。宅基地取得及使用具有无偿无限期性，基于对宅基地上的房屋的合法继承关系，农民在申请到一处宅基地之后又通过继承关系合法获得另一处甚至两处宅基地的情况并不少见。其次，缺乏闲置宅基地收回制度，只能任其闲置。由于法律禁止宅基地使用权流转，农民对于多余的宅基地及其房屋无法通过市场进行转让，且管理措施不到位，没有相应的回收机制，这些多余的宅基地及其房屋也只能被迫闲置起来。
（三）流转无法可依，宅基地隐形交易屡禁不止
调查发现，在一些城市的城郊地区，因农民与市民需求互补、经济利益的驱动等原因，宅基地出租、抵押、买卖等各种形式的流转已然大量存在，甚至已经形成了以自发流转为特征的农民宅基地流转的地下市场。但在这些隐形交易过程中，由于缺乏法律规范，无法可依，无论是买方还是卖方，其利益都得不到法律的保障，因此产生的法律纠纷不断。其间政府也曾多次出台相关政策禁止农村宅基地的流转，但政策的实施并未达到理想的效果。
二、阻碍我国农村宅基地使用权自由流转的因素
（一）我国现行立法对宅基地使用权流转设置了诸多障碍
我国一直奉行土地用途管制制度，从城乡二元社会体制出发，为维护社会稳定、保护农民既得利益，制定了许多限制宅基地流转的政策。我国《宪法》第10条规定，城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。……任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。1998年《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第6条规定：依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。同时，1999年国务院办公厅在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》第2条第2款规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建筑和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2004年11月2日国土资源部《关于加强农村宅基地管理的通知》中规定，禁止城镇居民购置宅基地，禁止为城镇居民购买和违法建造的住宅发放土地使用证。《物权法》第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。这些法律法规在制度层面一直遵循限制农村宅基地流转的基本原则，没有实质性的突破与创新。
（二）我国农村宅基地产权不明晰
农村宅基地市场是一个迫切需要明晰和完善产权的市场，宅基地产权完整是农村土地流转市场建立的基础。宅基地产权明晰与使用权市场化流转能减少交易费用，节约交易成本，促进合作和交易的产生。但我国农村宅基地产权虽然在构成上进行了土地所有权、农民的使用权的划分，但是相互之间的界定界限模糊，所有权的代表者是哪一级行政组织也并不明确。
（三）我国宅基地使用权流转市场体系不健全
宅基地流转市场化的意义在于其能够对产权提供有效的保护、进而激励产权所有者更好地利用和保护土地资源达到我国流转土地的目的。但是目前宅基地使用权流转市场信息服务体系不健全，缺乏相应的中介组织。流转信息不畅通造成买卖信息不对称；缺少科学的对农村房屋特别是对宅基地价值的房地产估价体系，影响了宅基地流转市场的公平交易；没有独立的档案管理机构，使得流转的风险进一步加大。
三、实现我国农村宅基地使用权顺畅流转的制度建设
（一）通过立法赋予农村宅基地使用权自由流转的权利
现阶段，想要实现宅基地使用权自由流转，必须通过法律加以确立。目前我国《物权法》对有关农村宅基地流转的问题虽有专章规定，但内容简要，其主要规定其实在《土地管理法》及相关的配套法规中，但这些法律制度的位阶比较低，并且与其他法律法规之间存在相互矛盾之处，如“一户一宅”的规定与财产继承的现实之间的冲突等。所以要使农村宅基地使用权实现自由流转，必须首先通过立法改变当前现状，制定上位法统一下位法，确立宅基地使用权可以自由流转的原则。
（二）建立农村宅基地强制登记制度
明晰的产权界定有利于物的流转的实现。因此，对农民拥有的宅基地，如果符合规定面积标准的，应予以确权登记。通过严格界定宅基地四至边界和产权性质，为宅基地使用权的规范流转奠定物质基础。具体可由基层国土资源管理部门负责对本地宅基地进行逐户逐宗核查清理，在核查过程中，对符合用地条件且未超出规定面积的如实登记，并发给相应的宅基地使用权证书。对那些超出规定面积或无正当理由多占的宅基地则不予登记，要求当事人限期归还。普查结束后，国土资源管理部门要根据普查的结果绘制本地地籍图，进行存档，以便日后监督和管理。
（三）建立完善的农村宅基地使用权转让规范和相应的管理制度
一套完整的农村宅基地转让程序应该包括转让价格评估、转让期限规定、村集体经济组织审核与政府的批准等几个方面。基于农村宅基地价格在评估和认定上存在特殊性，因此在转让价格的确认上，应该建立交易价格核准制度。只有核准制度才能保障交易的安全正常进行，有效防止农村宅基地流转中的投机和权力寻租行为的出现。同时通过建立宅基地的转让期限管理制度，规定宅基地的使用期限以及在使用期内的转让才具有合法性。再辅之以宅基地闲置罚金制度和收回制度，规定一个合理的期限，在闲置时间达到该期限后，需要每年向所有权主体缴纳一定数额的宅基地闲置费，从缴纳土地闲置费开始，达到一定期限，所有权主体可以无偿收回该宅基地。以科学的制度促进宅基地使用权的有效流转。
（四）建立独立的政府机构组织协调
农村宅基地的自由流转是我国现行农村宅基地管理制度的一项突破性尝试，涉及政府、农村集体、农民等方方面面的利益，需要进行大量的工作以及各个环节的共同努力，因而必须有相应的政府部门牵头进行。各级政府可以成立一个自上而下垂直管理的专门机构来负责和协调各方面工作，针对农村宅基地流转过程中出现的问题及时总结经验，将“保持集体所有、允许上市转让”这一改革模式逐步完善。
〔本文系河北省科技厅科技计划项目《河北省农村土地使用权流转制度法律研究——以城乡统筹发展为视角》（项目编号：11457202D-55）阶段性成果〕
（邢琳，1979年生，河北保定人，河北金融学院法律系副教授。研究方向：经济法。王宝娜，1975年生，河北保定人，河北金融学院法律系副教授。研究方向：经济法）