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中图分类号:D926.5 文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)05—0257—02
高校处罚法是指高校为了维护和保障基本教学秩序,完成各项教学任务,实现对学生的教育管理,对违反法律、法规、规章的学生依法进行处罚并接受司法审查和监督的法律规范的总称。新中国成立后到改革开放前,高校都是公立学校,由国家投资并拨款设立,隶属于政府及其教育行政主管部门,并由其授权行使部分行政职权,包括进行学生管理的职权。因此,高校处罚法在传统上属于广义的行政处罚法的一部分。然而,随着高校管理体制的改革以及高校自主权的扩大,公立与民办高校并存,高校筹资渠道多元化、办学类别多样化,其原有事业单位的性质和事业单位法人的法律地位受到了质疑和挑战。高校已经或正在成为第三部门和非盈利组织,高校处罚法已开始演变为第三部门法①的一种。高校处罚法的性质演变凸显我国高校处罚法的立法不足。主要表现在三个方面:(1)基本法尚付阙如。我国至今仍然没有一部叫做《高校处罚法》或类似名称的法律,学界甚至尚无“高校处罚法”这一提法。高校处罚法尚没有被列入立法规划。然而,高校管理中的混乱现象和学生维权难的客观现实却在呼唤它的尽早出台。(2)相关法律规范零乱分散。我国有关高校处罚权的法律规范主要有《教育法》、《高等教育法》、《行政诉讼法》、《事业单位登记管理暂行条例》、《学位条例》、教育部发布的《普通高等学校学生管理规定》、《高等学校学生行为准则》等。此外,我国《宪法》第19条、24条、46条、53条也对高校处罚权作了原则性规定,内容涉及学籍管理、奖惩管理、考试管理、学位管理、学业证书管理、申诉管理、诉讼等方面。(3)一些法律、法规、规章亟待制定。我国应尽快出台《高校处罚仲裁法》、《高校学生申诉条例》、《普通高等学校学生管理规定实施细则》、《高校处罚程序若干规定》(其中应规定处分学生事先告知制度、前置听证会制度和事后说明制度)等法律、法规和规章。为了进一步规范和加强高校管理,构建校方与学生方的新型互助合作关系,维护各方合法权益,实现校园和谐、社会稳定,有必要从以下三个方面完善我国高校处罚立法。
一、完善高校处罚立法应坚持育人为本的立法理念
有学者提出,育人为本是体现大学精神的关键②。笔者认为,育人为本还应成为高校处罚法的立法理念。所谓育人为本,就是高校把培养社会所需人才作为根本目标。就本质而论,高校处罚法是制度文明的产物。作为一种社会组织,大学是从中世纪的欧洲发轫的。近千年来大学组织虽几经变化,但它的核心特征并未改变,即以教师为主导,以学生为主体,以知识(课程、学科或专业)为中心,以知识传承、知识创新和知识服务为职能的特征基本未变。高校教学的核心是“育人”,包括“教书育人、管理育人、服务育人”,而育人的关键是用制度约束人、靠制度塑造人、给制度以人性。从宪法的角度来看,“育人为本”反映的是人权思想,学生是社会中的普通一员,享有宪法规定的受教育权等基本人权;从经济法的角度来看,高校与学生的关系是教育者与高等教育消费者的关系,校方与学生方的权利义务关系构成高等教育法律关系,而高校处罚法律关系是高等教育法律关系的一种。高校的育人功能高于一切。在学生管理中,高校要运用法律、法规、规章等来调节和规范校方与学生方之间因处罚而发生的权利义务关系,依法育人,育人为本。
二、完善高校处罚法应坚持五项基本原则
1.处罚法定原则。一是实施高校处罚行为的主体及其职权法定。高校处罚行为只能由法定的高校在法定的范围内实施。法定的高校是指依法成立的高等学校。法定的范围是指高校可以实施的处罚行为类别,如《重庆三峡学院学生违纪处分管理规定(修订)》中就有多达24条的相关规定。
收稿日期:2010—04—21
作者简介:李振东,男,河南财政税务高等专科学校副教授。
二是高校处罚的依据法定。高校对哪些行为应予处罚、哪些行为不应处罚或免予处罚以及如何处罚等都必须有法律依据,这些依据包括法律、法规和规章的规定。法无明文规定的,不得处罚。三是高校处罚的程序法定。程序法定是法治文明的重要体现。高校处罚行为必须依据法定程序作出,否则处罚决定应被撤销。河南省新乡市某高校开除替考学生一案中,法院撤销了学校开除学籍的处罚决定,撤销原因正是处罚程序不全,由此导致处罚过重。
2.公开、公正原则。公开原则是指高校处罚的实体规范和程序规范应当公开,具体包括处罚范围、方法和条件公开、处罚操作规程公开等。公正原则是指高校执法机构和执法人员在处罚过程中要态度公正、程序公正、结论公正。态度公正是指不能挟嫌报复、贪利受贿,而要中规中矩、秉公执法;程序公正是指处罚程序应体现形式正义,不得违犯法定程序;结论公正是指处罚结论要经得起司法审查和实践检验,冤假错案要及时予以纠正。现实中有的高校为了“保全学校名声”而对一些学生的盗窃行为隐瞒不报,有的高校对考试作弊的认定不够慎重,这些现象不仅可能使一些学生受到不公正的待遇,而且会造成极坏的社会影响。
3.过罚相当原则。高校处罚的适用罚种和处罚力度要与被处罚学生的过错程度相适应,既不能轻过重罚,也不能重过轻罚,避免出现处罚偏颇。要做到过罚相当,首先应全面了解被处罚学生的年龄、精神状况等基本情况,以及被处罚事实、拟处罚学生的行为目的、动机、手段和后果、认错态度、立功表现等各种情节。其次,要正确认定被处罚行为在性质上是构成犯罪,还是违法、违纪。再次,要正确选择适用法律、法规,把握相关法律规范的时效性、针对性和适应性。最后,要正确行使自由裁量权,即根据被处罚学生的过错程度和认错态度,在法定范围内选择最适当的处罚幅度。
4.处罚与教育相结合原则。首先,高校应尽力消除处罚行为的消极影响,扩大处罚行为的正面效果,使被处罚学生切实受到教育,而不是为罚而罚,一罚了之。现实中有的高校没收学生违规使用的电器、考试作弊用的手机后不归还的行为,就有失处罚目的的纯正,属于侵占行为。其次,高校要作好相关法律、法规、规章的宣传教育工作,传授法律知识,培养学生的守法意识。最后,高校要将对具体行为的处罚决定和处罚过程公开,让社会公众了解和监督。
5.权利保障与责任追究并重原则。该原则包括两方面内容:一是权利保障原则。被处罚学生对高校的处罚决定和过程应享有陈述权、申辩权,其有权依法申请行政复议、仲裁或者提起诉讼,其合法权益因高校违法实施处罚而受到侵害的,有权依法要求民事赔偿或国家赔偿。二是责任追究原则。高校对学生的处罚事件经审核被确认为错案的,有关部门应当划分责任,使作出处罚决定和具体设施处罚者各负其责。当然,责任追究中也要体现权利保障,对可能被错误追究责任的有关领导和直接责任人员要设定相应的救济措施。
三、完善高校处罚法的具体制度构想
第一,认真调查研究,形成《高校处罚法》的初步立法方案。建议立法机关在制定《高校处罚法》的过程中广泛征集社会各界的意见特别是高校的意见。在高校内部,不仅要征求学校管理部门的意见,还要听取院系学生和教师的意见。在此基础上进行立法草案的起草工作,并于适当时机综合各地的高校处罚法立法建议稿,形成全国统一的《高校处罚法》(草案)。第二,总结我国相关立法经验,借鉴国外有关高校处罚立法的理论和实践,对《高校处罚法》(草案)进行修改。当前我国《宪法》和《高等教育法》等法律对高校处罚权已经有了一些规定,这些规定虽然比较粗糙或过于原则,但其中有些内容如取消勒令退学的规定可以作为立法的基础进行保持或补充。第三,对于侵犯学生重要权利的管理行为,实行法律保留和司法介入。所谓法律保留,是指凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项,或者只能由法律规定,或者必须在法律明确授权的情况下,由行政机关在其所制定的行政规范中作出规定。我国《宪法》第62条、67条,《立法法》第8条、9条,《行政处罚法》第9—13条等对必须由法律规定的事项已有原则性规定。③法律保留是保护人权的一项重要原则,该原则对高校学生合法权益的保护同样适用。所谓司法介入,是指校方作出事关学生重大权益的处罚决定之后,应当允许学生寻求并获得司法救济。我国《教育法》第42条规定,受教育者有权“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼”。一些地方性法规还规定,高等学校依法对学生作出处分决定的,应当经校长办公会议讨论通过,保障学生的知情权、申辩权,并报主管教育部门备案。第四,要区分学术权利与公务权力(或称行政权力),前者由学校自主行使,后者的行使应允许司法介入。因为学术权利的运作旨在确保高校作为教学、科研机构的基本属性,公务权力的行使则是其加强教育管理包括学生管理的重要手段。第五,科学分析归纳,明确在校大学生触犯法律、法规、校规、校纪的行为类型,将其合理归纳后入法并作为实行不同处罚或免予处罚的事实依据。第六,设立和完善一些具体制度,如学校处罚决定审核备案制度、处罚回避制度、申辩制度、事先告知制度、听证会制度、事后说明制度、仲裁制度、诉讼制度等,以更好地推动高校处罚法的完善和实施。
注释
①公私法兼融的法律部门如经济法、社会法、劳动法等通常被称为第三部门法。②陈彬、杨承运:《“育人为本”是体现大学精神的关键》,《科学时报》2008年9月16日。③参见应松年主编《行政法》,北京大学出版社,2010年,第15页。
责任编辑:吴 燕
文章编号:1003—0751(2010)05—0257—02
高校处罚法是指高校为了维护和保障基本教学秩序,完成各项教学任务,实现对学生的教育管理,对违反法律、法规、规章的学生依法进行处罚并接受司法审查和监督的法律规范的总称。新中国成立后到改革开放前,高校都是公立学校,由国家投资并拨款设立,隶属于政府及其教育行政主管部门,并由其授权行使部分行政职权,包括进行学生管理的职权。因此,高校处罚法在传统上属于广义的行政处罚法的一部分。然而,随着高校管理体制的改革以及高校自主权的扩大,公立与民办高校并存,高校筹资渠道多元化、办学类别多样化,其原有事业单位的性质和事业单位法人的法律地位受到了质疑和挑战。高校已经或正在成为第三部门和非盈利组织,高校处罚法已开始演变为第三部门法①的一种。高校处罚法的性质演变凸显我国高校处罚法的立法不足。主要表现在三个方面:(1)基本法尚付阙如。我国至今仍然没有一部叫做《高校处罚法》或类似名称的法律,学界甚至尚无“高校处罚法”这一提法。高校处罚法尚没有被列入立法规划。然而,高校管理中的混乱现象和学生维权难的客观现实却在呼唤它的尽早出台。(2)相关法律规范零乱分散。我国有关高校处罚权的法律规范主要有《教育法》、《高等教育法》、《行政诉讼法》、《事业单位登记管理暂行条例》、《学位条例》、教育部发布的《普通高等学校学生管理规定》、《高等学校学生行为准则》等。此外,我国《宪法》第19条、24条、46条、53条也对高校处罚权作了原则性规定,内容涉及学籍管理、奖惩管理、考试管理、学位管理、学业证书管理、申诉管理、诉讼等方面。(3)一些法律、法规、规章亟待制定。我国应尽快出台《高校处罚仲裁法》、《高校学生申诉条例》、《普通高等学校学生管理规定实施细则》、《高校处罚程序若干规定》(其中应规定处分学生事先告知制度、前置听证会制度和事后说明制度)等法律、法规和规章。为了进一步规范和加强高校管理,构建校方与学生方的新型互助合作关系,维护各方合法权益,实现校园和谐、社会稳定,有必要从以下三个方面完善我国高校处罚立法。
一、完善高校处罚立法应坚持育人为本的立法理念
有学者提出,育人为本是体现大学精神的关键②。笔者认为,育人为本还应成为高校处罚法的立法理念。所谓育人为本,就是高校把培养社会所需人才作为根本目标。就本质而论,高校处罚法是制度文明的产物。作为一种社会组织,大学是从中世纪的欧洲发轫的。近千年来大学组织虽几经变化,但它的核心特征并未改变,即以教师为主导,以学生为主体,以知识(课程、学科或专业)为中心,以知识传承、知识创新和知识服务为职能的特征基本未变。高校教学的核心是“育人”,包括“教书育人、管理育人、服务育人”,而育人的关键是用制度约束人、靠制度塑造人、给制度以人性。从宪法的角度来看,“育人为本”反映的是人权思想,学生是社会中的普通一员,享有宪法规定的受教育权等基本人权;从经济法的角度来看,高校与学生的关系是教育者与高等教育消费者的关系,校方与学生方的权利义务关系构成高等教育法律关系,而高校处罚法律关系是高等教育法律关系的一种。高校的育人功能高于一切。在学生管理中,高校要运用法律、法规、规章等来调节和规范校方与学生方之间因处罚而发生的权利义务关系,依法育人,育人为本。
二、完善高校处罚法应坚持五项基本原则
1.处罚法定原则。一是实施高校处罚行为的主体及其职权法定。高校处罚行为只能由法定的高校在法定的范围内实施。法定的高校是指依法成立的高等学校。法定的范围是指高校可以实施的处罚行为类别,如《重庆三峡学院学生违纪处分管理规定(修订)》中就有多达24条的相关规定。
收稿日期:2010—04—21
作者简介:李振东,男,河南财政税务高等专科学校副教授。
二是高校处罚的依据法定。高校对哪些行为应予处罚、哪些行为不应处罚或免予处罚以及如何处罚等都必须有法律依据,这些依据包括法律、法规和规章的规定。法无明文规定的,不得处罚。三是高校处罚的程序法定。程序法定是法治文明的重要体现。高校处罚行为必须依据法定程序作出,否则处罚决定应被撤销。河南省新乡市某高校开除替考学生一案中,法院撤销了学校开除学籍的处罚决定,撤销原因正是处罚程序不全,由此导致处罚过重。
2.公开、公正原则。公开原则是指高校处罚的实体规范和程序规范应当公开,具体包括处罚范围、方法和条件公开、处罚操作规程公开等。公正原则是指高校执法机构和执法人员在处罚过程中要态度公正、程序公正、结论公正。态度公正是指不能挟嫌报复、贪利受贿,而要中规中矩、秉公执法;程序公正是指处罚程序应体现形式正义,不得违犯法定程序;结论公正是指处罚结论要经得起司法审查和实践检验,冤假错案要及时予以纠正。现实中有的高校为了“保全学校名声”而对一些学生的盗窃行为隐瞒不报,有的高校对考试作弊的认定不够慎重,这些现象不仅可能使一些学生受到不公正的待遇,而且会造成极坏的社会影响。
3.过罚相当原则。高校处罚的适用罚种和处罚力度要与被处罚学生的过错程度相适应,既不能轻过重罚,也不能重过轻罚,避免出现处罚偏颇。要做到过罚相当,首先应全面了解被处罚学生的年龄、精神状况等基本情况,以及被处罚事实、拟处罚学生的行为目的、动机、手段和后果、认错态度、立功表现等各种情节。其次,要正确认定被处罚行为在性质上是构成犯罪,还是违法、违纪。再次,要正确选择适用法律、法规,把握相关法律规范的时效性、针对性和适应性。最后,要正确行使自由裁量权,即根据被处罚学生的过错程度和认错态度,在法定范围内选择最适当的处罚幅度。
4.处罚与教育相结合原则。首先,高校应尽力消除处罚行为的消极影响,扩大处罚行为的正面效果,使被处罚学生切实受到教育,而不是为罚而罚,一罚了之。现实中有的高校没收学生违规使用的电器、考试作弊用的手机后不归还的行为,就有失处罚目的的纯正,属于侵占行为。其次,高校要作好相关法律、法规、规章的宣传教育工作,传授法律知识,培养学生的守法意识。最后,高校要将对具体行为的处罚决定和处罚过程公开,让社会公众了解和监督。
5.权利保障与责任追究并重原则。该原则包括两方面内容:一是权利保障原则。被处罚学生对高校的处罚决定和过程应享有陈述权、申辩权,其有权依法申请行政复议、仲裁或者提起诉讼,其合法权益因高校违法实施处罚而受到侵害的,有权依法要求民事赔偿或国家赔偿。二是责任追究原则。高校对学生的处罚事件经审核被确认为错案的,有关部门应当划分责任,使作出处罚决定和具体设施处罚者各负其责。当然,责任追究中也要体现权利保障,对可能被错误追究责任的有关领导和直接责任人员要设定相应的救济措施。
三、完善高校处罚法的具体制度构想
第一,认真调查研究,形成《高校处罚法》的初步立法方案。建议立法机关在制定《高校处罚法》的过程中广泛征集社会各界的意见特别是高校的意见。在高校内部,不仅要征求学校管理部门的意见,还要听取院系学生和教师的意见。在此基础上进行立法草案的起草工作,并于适当时机综合各地的高校处罚法立法建议稿,形成全国统一的《高校处罚法》(草案)。第二,总结我国相关立法经验,借鉴国外有关高校处罚立法的理论和实践,对《高校处罚法》(草案)进行修改。当前我国《宪法》和《高等教育法》等法律对高校处罚权已经有了一些规定,这些规定虽然比较粗糙或过于原则,但其中有些内容如取消勒令退学的规定可以作为立法的基础进行保持或补充。第三,对于侵犯学生重要权利的管理行为,实行法律保留和司法介入。所谓法律保留,是指凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项,或者只能由法律规定,或者必须在法律明确授权的情况下,由行政机关在其所制定的行政规范中作出规定。我国《宪法》第62条、67条,《立法法》第8条、9条,《行政处罚法》第9—13条等对必须由法律规定的事项已有原则性规定。③法律保留是保护人权的一项重要原则,该原则对高校学生合法权益的保护同样适用。所谓司法介入,是指校方作出事关学生重大权益的处罚决定之后,应当允许学生寻求并获得司法救济。我国《教育法》第42条规定,受教育者有权“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼”。一些地方性法规还规定,高等学校依法对学生作出处分决定的,应当经校长办公会议讨论通过,保障学生的知情权、申辩权,并报主管教育部门备案。第四,要区分学术权利与公务权力(或称行政权力),前者由学校自主行使,后者的行使应允许司法介入。因为学术权利的运作旨在确保高校作为教学、科研机构的基本属性,公务权力的行使则是其加强教育管理包括学生管理的重要手段。第五,科学分析归纳,明确在校大学生触犯法律、法规、校规、校纪的行为类型,将其合理归纳后入法并作为实行不同处罚或免予处罚的事实依据。第六,设立和完善一些具体制度,如学校处罚决定审核备案制度、处罚回避制度、申辩制度、事先告知制度、听证会制度、事后说明制度、仲裁制度、诉讼制度等,以更好地推动高校处罚法的完善和实施。
注释
①公私法兼融的法律部门如经济法、社会法、劳动法等通常被称为第三部门法。②陈彬、杨承运:《“育人为本”是体现大学精神的关键》,《科学时报》2008年9月16日。③参见应松年主编《行政法》,北京大学出版社,2010年,第15页。
责任编辑:吴 燕