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摘要：检察建议是检察机关在履行法律监督职能过程中，主动参与社会管理所运用的重要方法，具有多种积极作用。在司法实践中，制度化后的检察建议仍存在一定的不足之处。本文拟对检察建议制度进行简析，并提出相应的建设性意见，旨在更好地发挥检察建议的“正能量”作用。
关键词：制度化；作用；不足；完善建议
在多年的司法实践中我们可以看出，检察建议具有化解社会矛盾、防范社会风险、弘扬社会正气、服务经济发展、促进社会稳定等重要作用，因此广受社会赞誉。但我们必须看到，检察建议制度仍然需要进一步完善、解决。如何更加充分地发挥检察建议的作用，是检察机关需要探索的一项课题。
一、俯视制度化下的检察建议
检察建议是检察机关自觉把检察工作放在经济社会发展全局中通盘谋划的重要体现之一。为了进一步规范检察建议的适用，更为充分地发挥出检察建议的积极作用，最高人民检察院于2009年颁布了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（下文简称为：《规定》），明确对检察机关检察建议工作做出了细化规范。其内容涉及：提出检察建议的原则、检察建议的提出对象、检察建议的内容、提出检察建议的情形、检察建议审批流程、检察建议落实、回访制度等。将检察建议制度化，无疑是高明之举。只有具体规范检察建议的提出，才能更好地体现出检察机关检力下沉的服务主动性，使检察建议的正面作用发挥得更为淋漓尽致。
二、检察建议的积极作用
检察建议对整个社会传递“正能量”的途径众多，笔者仅就其中几种具有典型性的积极作用加以介绍。
1、规范政府行政行为，预防公共权力腐败。在办理职务犯罪案件或与政府行政行为相关联的案件中，发现政府行政措施不力或者存在公职人员贪污受贿、挪用公款等情况，以检察建议方式完善政府的行政行为、强化政府内部纪检监督，防止权力腐败。如：我院在审查某起诈骗案件中，发现系辖区内某村在地上房屋及增值附属物（装修费用等）拆迁评估过程中，镇政府忽视对其聘请的评估企业进行监督管理，评估企业个别员工与部分村民勾结私自篡改原始评估数据及书面单据，意图骗取政府拆迁费用，险些造成极其巨大的经济损失，并在一定程度上导致政府公信力的下降，使整体拆迁工作停滞不前。针对此情况，我院及时向相关镇政府提出检察建议，要求其以本案的发生为教训，制定严谨的土地整合评估方案严格落实，对评估公司加强监管，派员了解、掌握并参与评估公司评估工作进程，以使用电子密码工具等方法与评估公司共同保存电子设备中原始评估数据，在最终与拆迁户签订协议前，仔细核对评估数据，防止评估数据被私自篡改。镇政府接到检察建议后高度重视，按照检察建议堵塞了漏洞并及时将整改情况书面反馈至我院，最终拆迁评估工作得以重新启动并顺利完成，取得了良好的法律效果和社会效果。
2、促成发案企业、单位建章立制，防范风险。针对企业、单位的盗窃、抢劫类犯罪案件多发，通过检察建议形式唤醒发案企业、单位对安全保卫工作的重视，并通过建立健全内部安全保卫制度、增加安保人员及安保器材、规范贵重物品放置地点、重点区域加装监控设备并定时巡视等方式有针对性地堵塞已存在各种风险和漏洞，为安全生产、经营提供更为有力的保障。如：我院在审查结伙多次盗窃辖区内多个企业的犯罪案件中，通过对犯罪嫌疑人讯问发现因我院向某被盗单位发出的检察建议被及时采纳并加以整改，使得企图再次对该被盗单位实施盗窃行为的犯罪嫌疑人不得不放弃盗窃作案计划。从这一侧面恰恰体现出了检察建议的价值所在。
3、堵塞漏洞，规范被建议单位的内部管理机制。针对企业、单位发生的内部员工职务侵占案件，通过检察建议提醒发案企业、单位更加注重财会账目、资材管理等工作，并通过健全内部财会细则、资材管理细则等方式，强化自身建设，规范内部管理制度。如：我院在审查辖区某著名企业下属一对外办事处负责人职务侵占一案中，发现犯罪嫌疑人利用办事处财会缺乏监管、账目混乱之机，借职务之便侵占该企业销售款数十万元。我院针对性地发出检察建议，涉案企业根据检察建议严肃整改落实，将包括涉案办事处在内的所有对外办事处均统一进行了财会账目新规定并严格落实、选派内部人员不定期巡查账目，适时打消了部分内部员工企图以同种手段作案的侥幸心理，为企业的健康发展做出了积极贡献。
4、弘扬社会正气，传递“正能量”。在办理交通肇事、抢劫、盗窃等案件过程中，发现有协助抢救伤员、提供重要破案线索、协助抓获犯罪嫌疑人（被告人）等见义勇为的个人、行为出现，以检察建议形式建议相关部门核实情况、促成表彰。
不但鼓励了个人，更重要的是向整个社会传递出“正能量”，有利于树立良好的社会风尚。如我院在审查数起交通肇事案件过程中，发现案中有多名群众存在协助抢救伤员、提供重要线索侦破案件、协助公安机关抓获犯罪嫌疑人的行为，而公安机关仅仅注重刑事案件本身的处理，忽略了上述群众表现出的积极作用。因此我院及时发出了数份检察建议书建议公安机关对相关群众予以表彰、鼓励。公安机关经审查后采纳我院意见，最终对上述群众授予“见义勇为先进个人”荣誉称号，使上述群众颇感“意外收获”的同时，“以点带面”，营造出良好的社会道德氛围。
三、检察建议制度的不足
《规定》出台后，使得检察建议有据可依。但在实践中，检察机关运用检察建议的过程中仍存在一定的不足之处，主要表现为：
1、疲于应付上级检察机关考核需要而滥发检察建议充数的情况屡见不鲜，一定程度上损害了作为法律监督者的检察机关长期应有的良好社会形象。
2、检察建议格式不一，欠缺规范性。在内容方面常常存在空洞、缺乏针对性的情况。导致无法引起被建议一方的重视，从而达不到检察建议的发送目的和预期效果。
3、由于检察建议的“建议性”，致使不能强令被建议方采纳并整改回复，导致检方主动寻求沟通亦不能达到与被建议一方的共识，不能得到回复或得不到积极回复。
四、检察建议制度之完善建议
为更好地完善检察建议制度，笔者结合《规定》，从如下几个方面提出与之相匹配的意见：
1、优化检察建议考核制度。省、直辖市级检察机关在制定考核制度时，应考虑优化检察建议考核制度。不以检察建议的发送、回复数量为单纯考核评价标准，而应以数量加质量的方式予以考核。建议为基层院设定最低考核数（每年度检察建议不低于五份），同时每年度随机抽取各基层院的检察建议书予以逐一评查，表彰其中优秀的检察建议并列为范本，并对质量不高的检察建议书面剖析存在的问题，改变干警应付心态，激发干警的主观能动性，使得检察建议书的质量、效果进一步提升。
2、规范文书，提高检察建议质量。检察建议书质量的优劣，直接影响到检察建议的作用实现，所以必须规范文书制作，提高文书质量，慎重发送检察建议。在严格落实《规定》要求的同时，规范检察建议文书格式，并注重对行文措辞的严谨性、内容的针对性、整改建议的丰富性及可操作性予以全面把握。严格实施审批流程规定，层层把关，确保检察建议书发出时的优质性。另外，还需要紧密结合检察工作实际，加强检察建议理论研究，不断提高各种类型犯罪案件的检察建议书撰写水平及文书质量。
3、针对检察建议出台区域规范性办理文件。与政府相关部门磋商，制定符合本区域实际的行政机关办理检察建议具体细则规定，并将行政机关办理检察建议的具体情况列为行政工作考核评价内容之一。为进一步强化行政机关接受法律监督的意识，由政府相关部门、人民检察院协商根据现实需要制定辖区内行政机关办理检察建议规定，并严格实行。明确收到检察建议的行政机关应当予以采纳并规范办理，根据不同情况限时书面回复整改情况。对于不属于本机关职责范围的问题无法相应整改的，仍应当书面说明情况并及时做好解释、沟通工作。在行政机关将检察建议办理完毕后限时将检察建议及具体办理情况书面报送上级主管部门及辖区政府法制工作机构备案。由法制工作机构对行政机关办理检察建议的情况实施监督，对行政机关的检察建议办理情况据实给予指导。此举可为全面推进依法行政和法治政府建设提供良好的法律监督助力。
（作者通讯地址：天津市津南区人民检察院，天津市 津南区 300350）
关键词：制度化；作用；不足；完善建议
在多年的司法实践中我们可以看出，检察建议具有化解社会矛盾、防范社会风险、弘扬社会正气、服务经济发展、促进社会稳定等重要作用，因此广受社会赞誉。但我们必须看到，检察建议制度仍然需要进一步完善、解决。如何更加充分地发挥检察建议的作用，是检察机关需要探索的一项课题。
一、俯视制度化下的检察建议
检察建议是检察机关自觉把检察工作放在经济社会发展全局中通盘谋划的重要体现之一。为了进一步规范检察建议的适用，更为充分地发挥出检察建议的积极作用，最高人民检察院于2009年颁布了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（下文简称为：《规定》），明确对检察机关检察建议工作做出了细化规范。其内容涉及：提出检察建议的原则、检察建议的提出对象、检察建议的内容、提出检察建议的情形、检察建议审批流程、检察建议落实、回访制度等。将检察建议制度化，无疑是高明之举。只有具体规范检察建议的提出，才能更好地体现出检察机关检力下沉的服务主动性，使检察建议的正面作用发挥得更为淋漓尽致。
二、检察建议的积极作用
检察建议对整个社会传递“正能量”的途径众多，笔者仅就其中几种具有典型性的积极作用加以介绍。
1、规范政府行政行为，预防公共权力腐败。在办理职务犯罪案件或与政府行政行为相关联的案件中，发现政府行政措施不力或者存在公职人员贪污受贿、挪用公款等情况，以检察建议方式完善政府的行政行为、强化政府内部纪检监督，防止权力腐败。如：我院在审查某起诈骗案件中，发现系辖区内某村在地上房屋及增值附属物（装修费用等）拆迁评估过程中，镇政府忽视对其聘请的评估企业进行监督管理，评估企业个别员工与部分村民勾结私自篡改原始评估数据及书面单据，意图骗取政府拆迁费用，险些造成极其巨大的经济损失，并在一定程度上导致政府公信力的下降，使整体拆迁工作停滞不前。针对此情况，我院及时向相关镇政府提出检察建议，要求其以本案的发生为教训，制定严谨的土地整合评估方案严格落实，对评估公司加强监管，派员了解、掌握并参与评估公司评估工作进程，以使用电子密码工具等方法与评估公司共同保存电子设备中原始评估数据，在最终与拆迁户签订协议前，仔细核对评估数据，防止评估数据被私自篡改。镇政府接到检察建议后高度重视，按照检察建议堵塞了漏洞并及时将整改情况书面反馈至我院，最终拆迁评估工作得以重新启动并顺利完成，取得了良好的法律效果和社会效果。
2、促成发案企业、单位建章立制，防范风险。针对企业、单位的盗窃、抢劫类犯罪案件多发，通过检察建议形式唤醒发案企业、单位对安全保卫工作的重视，并通过建立健全内部安全保卫制度、增加安保人员及安保器材、规范贵重物品放置地点、重点区域加装监控设备并定时巡视等方式有针对性地堵塞已存在各种风险和漏洞，为安全生产、经营提供更为有力的保障。如：我院在审查结伙多次盗窃辖区内多个企业的犯罪案件中，通过对犯罪嫌疑人讯问发现因我院向某被盗单位发出的检察建议被及时采纳并加以整改，使得企图再次对该被盗单位实施盗窃行为的犯罪嫌疑人不得不放弃盗窃作案计划。从这一侧面恰恰体现出了检察建议的价值所在。
3、堵塞漏洞，规范被建议单位的内部管理机制。针对企业、单位发生的内部员工职务侵占案件，通过检察建议提醒发案企业、单位更加注重财会账目、资材管理等工作，并通过健全内部财会细则、资材管理细则等方式，强化自身建设，规范内部管理制度。如：我院在审查辖区某著名企业下属一对外办事处负责人职务侵占一案中，发现犯罪嫌疑人利用办事处财会缺乏监管、账目混乱之机，借职务之便侵占该企业销售款数十万元。我院针对性地发出检察建议，涉案企业根据检察建议严肃整改落实，将包括涉案办事处在内的所有对外办事处均统一进行了财会账目新规定并严格落实、选派内部人员不定期巡查账目，适时打消了部分内部员工企图以同种手段作案的侥幸心理，为企业的健康发展做出了积极贡献。
4、弘扬社会正气，传递“正能量”。在办理交通肇事、抢劫、盗窃等案件过程中，发现有协助抢救伤员、提供重要破案线索、协助抓获犯罪嫌疑人（被告人）等见义勇为的个人、行为出现，以检察建议形式建议相关部门核实情况、促成表彰。
不但鼓励了个人，更重要的是向整个社会传递出“正能量”，有利于树立良好的社会风尚。如我院在审查数起交通肇事案件过程中，发现案中有多名群众存在协助抢救伤员、提供重要线索侦破案件、协助公安机关抓获犯罪嫌疑人的行为，而公安机关仅仅注重刑事案件本身的处理，忽略了上述群众表现出的积极作用。因此我院及时发出了数份检察建议书建议公安机关对相关群众予以表彰、鼓励。公安机关经审查后采纳我院意见，最终对上述群众授予“见义勇为先进个人”荣誉称号，使上述群众颇感“意外收获”的同时，“以点带面”，营造出良好的社会道德氛围。
三、检察建议制度的不足
《规定》出台后，使得检察建议有据可依。但在实践中，检察机关运用检察建议的过程中仍存在一定的不足之处，主要表现为：
1、疲于应付上级检察机关考核需要而滥发检察建议充数的情况屡见不鲜，一定程度上损害了作为法律监督者的检察机关长期应有的良好社会形象。
2、检察建议格式不一，欠缺规范性。在内容方面常常存在空洞、缺乏针对性的情况。导致无法引起被建议一方的重视，从而达不到检察建议的发送目的和预期效果。
3、由于检察建议的“建议性”，致使不能强令被建议方采纳并整改回复，导致检方主动寻求沟通亦不能达到与被建议一方的共识，不能得到回复或得不到积极回复。
四、检察建议制度之完善建议
为更好地完善检察建议制度，笔者结合《规定》，从如下几个方面提出与之相匹配的意见：
1、优化检察建议考核制度。省、直辖市级检察机关在制定考核制度时，应考虑优化检察建议考核制度。不以检察建议的发送、回复数量为单纯考核评价标准，而应以数量加质量的方式予以考核。建议为基层院设定最低考核数（每年度检察建议不低于五份），同时每年度随机抽取各基层院的检察建议书予以逐一评查，表彰其中优秀的检察建议并列为范本，并对质量不高的检察建议书面剖析存在的问题，改变干警应付心态，激发干警的主观能动性，使得检察建议书的质量、效果进一步提升。
2、规范文书，提高检察建议质量。检察建议书质量的优劣，直接影响到检察建议的作用实现，所以必须规范文书制作，提高文书质量，慎重发送检察建议。在严格落实《规定》要求的同时，规范检察建议文书格式，并注重对行文措辞的严谨性、内容的针对性、整改建议的丰富性及可操作性予以全面把握。严格实施审批流程规定，层层把关，确保检察建议书发出时的优质性。另外，还需要紧密结合检察工作实际，加强检察建议理论研究，不断提高各种类型犯罪案件的检察建议书撰写水平及文书质量。
3、针对检察建议出台区域规范性办理文件。与政府相关部门磋商，制定符合本区域实际的行政机关办理检察建议具体细则规定，并将行政机关办理检察建议的具体情况列为行政工作考核评价内容之一。为进一步强化行政机关接受法律监督的意识，由政府相关部门、人民检察院协商根据现实需要制定辖区内行政机关办理检察建议规定，并严格实行。明确收到检察建议的行政机关应当予以采纳并规范办理，根据不同情况限时书面回复整改情况。对于不属于本机关职责范围的问题无法相应整改的，仍应当书面说明情况并及时做好解释、沟通工作。在行政机关将检察建议办理完毕后限时将检察建议及具体办理情况书面报送上级主管部门及辖区政府法制工作机构备案。由法制工作机构对行政机关办理检察建议的情况实施监督，对行政机关的检察建议办理情况据实给予指导。此举可为全面推进依法行政和法治政府建设提供良好的法律监督助力。
（作者通讯地址：天津市津南区人民检察院，天津市 津南区 300350）