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摘 要：山东省从2009年开始试点省直管县财政体制改革。虽然各省在启动改革的过程中，要针对本省的省情的采取不同的模式，但对其他现行省份的初步效果、做法，要吸取经验。对改革过程中已经出现的矛盾与问题加以预防。本文在借鉴的基础上，指出了山东省目前省管县存在的问题，并且提出了相关改革措施，这样在改革的过程就能少走弯路，达到事半功倍的效果，才能科学、有序地推进省直管县财政体制改革。
关键词：财政体制；省直管县；改革
中图分类号：D912.2 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）10-0157-02
为了促进县域经济发展，推进城乡经济和区域经济的协调发展，中央积极倡导地方财政管理体制实行从市管县到省直管县体制改革。并明确到2012年符合条件的省全部实行省管县财政体制。山东省人民政府按照财政部的改革意见,在借鉴其他省市的经验基础上，结合本地区的实际，选取了部分县进行省管县财政改革试点。省管县财政体制已是大势所趋。因此，本文拟对这个问题进行探讨。
一、“省管县”财政管理体制改革的背景
实质上的市管县体制始于20世纪90年代初期，以1982年中共中央51号文件为标志，拉开了“市管县”体制大幕。二十多年的“市管县”体制在协调城乡发展、壮大中心城区、减少省级管理难度等方面起到了积极作用。在市场经济发展后，市级政府利用行政权利，控制财权，优先保证自身发展所需的资源，并且还把省级支持县级经济发展的资金，通过各种方式截留下来，用于市级经济社会建设。特别是中央提出省管县以来，市级为了提高以后的既得利益，通过制定相关的政策集中县级财力，市管县体制在一定程度上阻碍了县域经济发展，导致了县级财政困难进一步加剧。2005年10月18日，《中共中央关于制定十一五规划的建议》里明确指出了未来的五年，理顺省级以下财政管理体制，“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”；2006年9月1日至2日，国务院在北京召开全国农村综合改革工作会议上，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝强调，继续推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革试点；2009年7月9日财政部公布了“省直管县”财政改革的意见，明确提出到2012年底前将在全国大部分地区推进这一改革。
二、山东试点省直管县具体做法
2009年9月山东省人民政府出台了《山东省人民政府关于实行省直接管理县（市）财政体制改革试点的通知》（鲁政发［2009］110号），明确了商河县等20个县（市）作为改革的试点。改革的指导思想就是理顺县以下财政分配关系，更好地调动市县发展经济的积极性，推动市县政府加快职能转变。
改革试点的主要内容：
（一）财政收入划分。以属地划分为原则，保持中央省级收入分享范围和比例不变，设区市不再参与分享直管县（市）的税收收入和各项非税收入。
（二）财政支出责任界定。1、省级要将财政性转移支付和专款补助单独核定下达到直管县。2、对改革前设区市用自身财力安排给直管县的补助，通过核定基数，保证直管县的既得利益。3、对改革后设区的市分享的直管县非税收入，设区的市按照承担的事权责任相应承担直管县的支出。
（三）具体的管理方式。省直接对直管县办理财政结算；直管县直接向省级申报财政资金项目；省财政直接核定直管县的税收留用比例，直接对直管县高度和拨付资金；涉及非税收入等各类省财政政策性审批事项，直接审批到直管县。
三、改革的经验借鉴
(一)全面放权的浙江省直管县模式。浙江省的改革思路是:“抓两头,带中间,分类指导”,即对60%的发达县,30%的贫困县和10%的中等县实行不同的政策。它包括:对强县扩权,下放行政审批权,赋予某些县实施地(市)级的经济权力；财政和地税合一的组织机构及增量改革。
（二）积极稳妥的江苏模式。江苏省财政管理体制改革的具体做法就是在保证市、县分税制财政体制和政策规定范围内的合理既得利益的情况下,调整财政体制关系，建立省与市、省与县直接联系的财政体制。
四、改革存在的问题
（一）行政管理体制和财政管理体制不相适应省直管县以后，在行政上，县级仍隶属于市级管辖，市级对县级的财政管理权与行政管理权相分离。县级财政实行省直管后,财力和资金都由省统一管理,但行政体制人事任免权却归市管,这就必然形成县级在财政上归属省政府，行政上各项事务请示市政府，这样，县级政府的工作难度不论是行政上还是事务管理上都显著增大了。面对省市两个“婆婆”,有些关系不好处理,无形中造成行政资源的额外浪费。
（二）管理幅度增加，考验着省级财政的调控能力，“省直接管理县”以后,省级财政需要面对多于市几倍多的县,管理单位数量激增,省级财政处于“一对多”的博弈中。县级的资金往来，项目申报，预决算的编制上报都要直接与省财政相联系。同时县与市之间关系的协调，全省的宏观经济调控，各个方面都需要省级政府出面，这就无形中增加了省政府财政的工作压力，这些均考验着省一级的调控能力。因此，如何把握各县的社会经济发展状况和政策需求，加强信息沟通和工作指导等财政管理工作，将给省级财政带来巨大挑战。
五、建议
（一）加快行政体制改革财政实行“省直管县”制度改革可以优化政府财政层级，有利于政府间事权和财权的合理配置，特别是随着一般转移支付和专项转移支付资金直接到县，市级政府在资金上“上截省、下拿县”等突出问题可以得到有效解决，从而提高财政分配效率，有效缓解县级财政困难，促进县域经济发展。但这些均不是财政体制改革的最终目的，财政实行“省直管县”改革是仅仅只是实行全面的“省管县”制度体制的一部分。是为下一步的行政“直管县”奠定基础。目前财政体制改革层面出现的一些矛盾，表面上看属财政问题，其实与经济体制改革、社会转轨和管理体制改革配套不到位有着直接关系。所以，深化省直管县财政体制改革决不只是一个单纯的财政问题，更是一个综合性的社会经济与政治问题。为进一步促进县域经济发展,省级政府可以选择经济较发达的县市,以便与财政直管县体制相衔接，减少社会经济事务审批程序，最大限度地降低行政运行成本，以更好发促进县域经济快速发展。
（二）加快“金财工程”建设。实行财政“省直管县”体制后，省财政的管理由原来对应十来个市的管理，变为了省对县的全方位管理，管理力度加大。如果县级各种预算管理如部门预算编制仍然还是采用手工利用EXCEL编制的话，这样省级财政管理工作强度就会很大，在工作较集中地时间如年底结算决算省级财政可能就不能忙过来了。因此必须在管理方式、管理水平、管理效率方面进行全方位的改革。因此，要尽快实现省、县、乡三级财政网络平台实现纵向贯通和横向互联；尽快建立财税库专网。与此同时，再细化管理上，尽快开发全省统一的工资统发系统、非税收入系统、预算执行系统、预算管理系统、乡财县管系统、财税库横向联网系统等财政核心应用系统，尽快把预算管理基础数据数字化，保证了所有业务应用系统基础数据的一致性、完整性和规范性。通过这些系统建设，实现全省联网，保证了预算编制到执行的无缝贯通，管理流程进一步规范，为预算编制到执行的科学化、精细化管理提供了有力的技术支撑。因此,应从硬件、软件、人员技能培训方面,加快“金财工程”建设,以便在较短的时间内提高省与县之间信息、政策、资金等沟通的效率。
（三）进一步理顺省市县政府之间的关系，加强制度的配套建设省管县财政体制改革是一个系统工程,如果不同时进行必要的配套改革,可能会出现县级政府的行为偏差。同时，在省管县财政管理体制下，明确市级政府的权力和责任。市级财政要继续承担对县级经济建设的指导、支持和监督职责，发挥市级政府在调查研究、决策、监督等方面的作用。
作者单位：山东省微山县财政局
参考文献:
[1]骆祖春.江苏省直管县财政体制改革成效、问题及对策[J].地方财政研.究.2010,4.
[2]朱柏铭.浙江省直管县财政体制创新研究[J].地方财政研究.2010,3.
[3]贾康,于长革.“省直管县”财政改革的意义、内容及建议[J].中国税务.2010,4.
[4]倪秀英.“省直管县”财政改革中的难题及其破解[J].商业时代.2010,8.
[5]林筱文,宋保庆,李伟,徐丽.财政“省直管县”改革分析与政策建议.集美大学学报(哲学社会科学版).2010,2.
关键词：财政体制；省直管县；改革
中图分类号：D912.2 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）10-0157-02
为了促进县域经济发展，推进城乡经济和区域经济的协调发展，中央积极倡导地方财政管理体制实行从市管县到省直管县体制改革。并明确到2012年符合条件的省全部实行省管县财政体制。山东省人民政府按照财政部的改革意见,在借鉴其他省市的经验基础上，结合本地区的实际，选取了部分县进行省管县财政改革试点。省管县财政体制已是大势所趋。因此，本文拟对这个问题进行探讨。
一、“省管县”财政管理体制改革的背景
实质上的市管县体制始于20世纪90年代初期，以1982年中共中央51号文件为标志，拉开了“市管县”体制大幕。二十多年的“市管县”体制在协调城乡发展、壮大中心城区、减少省级管理难度等方面起到了积极作用。在市场经济发展后，市级政府利用行政权利，控制财权，优先保证自身发展所需的资源，并且还把省级支持县级经济发展的资金，通过各种方式截留下来，用于市级经济社会建设。特别是中央提出省管县以来，市级为了提高以后的既得利益，通过制定相关的政策集中县级财力，市管县体制在一定程度上阻碍了县域经济发展，导致了县级财政困难进一步加剧。2005年10月18日，《中共中央关于制定十一五规划的建议》里明确指出了未来的五年，理顺省级以下财政管理体制，“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”；2006年9月1日至2日，国务院在北京召开全国农村综合改革工作会议上，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝强调，继续推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革试点；2009年7月9日财政部公布了“省直管县”财政改革的意见，明确提出到2012年底前将在全国大部分地区推进这一改革。
二、山东试点省直管县具体做法
2009年9月山东省人民政府出台了《山东省人民政府关于实行省直接管理县（市）财政体制改革试点的通知》（鲁政发［2009］110号），明确了商河县等20个县（市）作为改革的试点。改革的指导思想就是理顺县以下财政分配关系，更好地调动市县发展经济的积极性，推动市县政府加快职能转变。
改革试点的主要内容：
（一）财政收入划分。以属地划分为原则，保持中央省级收入分享范围和比例不变，设区市不再参与分享直管县（市）的税收收入和各项非税收入。
（二）财政支出责任界定。1、省级要将财政性转移支付和专款补助单独核定下达到直管县。2、对改革前设区市用自身财力安排给直管县的补助，通过核定基数，保证直管县的既得利益。3、对改革后设区的市分享的直管县非税收入，设区的市按照承担的事权责任相应承担直管县的支出。
（三）具体的管理方式。省直接对直管县办理财政结算；直管县直接向省级申报财政资金项目；省财政直接核定直管县的税收留用比例，直接对直管县高度和拨付资金；涉及非税收入等各类省财政政策性审批事项，直接审批到直管县。
三、改革的经验借鉴
(一)全面放权的浙江省直管县模式。浙江省的改革思路是:“抓两头,带中间,分类指导”,即对60%的发达县,30%的贫困县和10%的中等县实行不同的政策。它包括:对强县扩权,下放行政审批权,赋予某些县实施地(市)级的经济权力；财政和地税合一的组织机构及增量改革。
（二）积极稳妥的江苏模式。江苏省财政管理体制改革的具体做法就是在保证市、县分税制财政体制和政策规定范围内的合理既得利益的情况下,调整财政体制关系，建立省与市、省与县直接联系的财政体制。
四、改革存在的问题
（一）行政管理体制和财政管理体制不相适应省直管县以后，在行政上，县级仍隶属于市级管辖，市级对县级的财政管理权与行政管理权相分离。县级财政实行省直管后,财力和资金都由省统一管理,但行政体制人事任免权却归市管,这就必然形成县级在财政上归属省政府，行政上各项事务请示市政府，这样，县级政府的工作难度不论是行政上还是事务管理上都显著增大了。面对省市两个“婆婆”,有些关系不好处理,无形中造成行政资源的额外浪费。
（二）管理幅度增加，考验着省级财政的调控能力，“省直接管理县”以后,省级财政需要面对多于市几倍多的县,管理单位数量激增,省级财政处于“一对多”的博弈中。县级的资金往来，项目申报，预决算的编制上报都要直接与省财政相联系。同时县与市之间关系的协调，全省的宏观经济调控，各个方面都需要省级政府出面，这就无形中增加了省政府财政的工作压力，这些均考验着省一级的调控能力。因此，如何把握各县的社会经济发展状况和政策需求，加强信息沟通和工作指导等财政管理工作，将给省级财政带来巨大挑战。
五、建议
（一）加快行政体制改革财政实行“省直管县”制度改革可以优化政府财政层级，有利于政府间事权和财权的合理配置，特别是随着一般转移支付和专项转移支付资金直接到县，市级政府在资金上“上截省、下拿县”等突出问题可以得到有效解决，从而提高财政分配效率，有效缓解县级财政困难，促进县域经济发展。但这些均不是财政体制改革的最终目的，财政实行“省直管县”改革是仅仅只是实行全面的“省管县”制度体制的一部分。是为下一步的行政“直管县”奠定基础。目前财政体制改革层面出现的一些矛盾，表面上看属财政问题，其实与经济体制改革、社会转轨和管理体制改革配套不到位有着直接关系。所以，深化省直管县财政体制改革决不只是一个单纯的财政问题，更是一个综合性的社会经济与政治问题。为进一步促进县域经济发展,省级政府可以选择经济较发达的县市,以便与财政直管县体制相衔接，减少社会经济事务审批程序，最大限度地降低行政运行成本，以更好发促进县域经济快速发展。
（二）加快“金财工程”建设。实行财政“省直管县”体制后，省财政的管理由原来对应十来个市的管理，变为了省对县的全方位管理，管理力度加大。如果县级各种预算管理如部门预算编制仍然还是采用手工利用EXCEL编制的话，这样省级财政管理工作强度就会很大，在工作较集中地时间如年底结算决算省级财政可能就不能忙过来了。因此必须在管理方式、管理水平、管理效率方面进行全方位的改革。因此，要尽快实现省、县、乡三级财政网络平台实现纵向贯通和横向互联；尽快建立财税库专网。与此同时，再细化管理上，尽快开发全省统一的工资统发系统、非税收入系统、预算执行系统、预算管理系统、乡财县管系统、财税库横向联网系统等财政核心应用系统，尽快把预算管理基础数据数字化，保证了所有业务应用系统基础数据的一致性、完整性和规范性。通过这些系统建设，实现全省联网，保证了预算编制到执行的无缝贯通，管理流程进一步规范，为预算编制到执行的科学化、精细化管理提供了有力的技术支撑。因此,应从硬件、软件、人员技能培训方面,加快“金财工程”建设,以便在较短的时间内提高省与县之间信息、政策、资金等沟通的效率。
（三）进一步理顺省市县政府之间的关系，加强制度的配套建设省管县财政体制改革是一个系统工程,如果不同时进行必要的配套改革,可能会出现县级政府的行为偏差。同时，在省管县财政管理体制下，明确市级政府的权力和责任。市级财政要继续承担对县级经济建设的指导、支持和监督职责，发挥市级政府在调查研究、决策、监督等方面的作用。
作者单位：山东省微山县财政局
参考文献:
[1]骆祖春.江苏省直管县财政体制改革成效、问题及对策[J].地方财政研.究.2010,4.
[2]朱柏铭.浙江省直管县财政体制创新研究[J].地方财政研究.2010,3.
[3]贾康,于长革.“省直管县”财政改革的意义、内容及建议[J].中国税务.2010,4.
[4]倪秀英.“省直管县”财政改革中的难题及其破解[J].商业时代.2010,8.
[5]林筱文,宋保庆,李伟,徐丽.财政“省直管县”改革分析与政策建议.集美大学学报(哲学社会科学版).2010,2.