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摘 要：随着城市轨道交通的快速发展，政府财政支出有限，PPP模式在城市轨道交通的应用越来越广泛，本文通过分析现阶段城市轨道交通PPP项目存在的问题，提出了推动PPP模式推广使用的建议。
关键词：PPP模式;问题;建议
中图分类号：F293 文献标识码：A
0 引言
城市轨道交通在缓解城市交通供需矛盾的同时，对带动城市经济增长、改善城市环境、优化城市功能发挥了重要作用，逐渐成为地方政府投资的重要选择。而城市轨道建设成本高、投资需求大，地方政府债务逐年上升，截至2020年末，地方政府债务余额25.66万亿元，同比增长20%。为缓解政府财政压力，各大城市借助PPP模式引入社会资本共同参与轨道交通建设运营。据RT轨道交通不完全数据统计，2020年新开工了50条城市轨道交通线路，其中，PPP中标项目13条，投资总额3 359.75亿元。PPP模式逐渐成为众多城市建设城市轨道交通的首选方案。PPP模式自2014年鼓励地方政府应用以来，在降低政府融资风险、带动城市经济高质量发展等方面起推动作用。然而制度缺位、人才缺失等问题，导致PPP模式在解决城市轨道交通问题中出现瓶颈。
1 PPP模式快速发展存在问题
1.1 法律体系不健全
我国自2014—2019年出臺了不少政策指南，但多数从投融资角度规范，并未形成系统的法律体系。第一，PPP模式参与主体多，缺少法律明确界定相关主体责权，推诿现象时有发生。城市轨道交通投资大、建设周期长，受经济波动等外部因素影响，变更签证、材料调差等方面存在争议，影响社会资本方的积极性。而现有的政策未统一明确规范，各地方根据地方政策运行。第二，PPP项目涉及招标、采购、合同等多种法律。每种法律都有自己的适用范围，在涉及PPP项目具体某一环节时，缺乏针对性，客观上制约了PPP模式的应用和发展。2016年财政部收集了关于《中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》相关意见，从立法角度规范了PPP行业有序发展，但具体落实时间尚未明确。
1.2 政府引领作用不到位
PPP模式中政府和社会资本方处于平等地位，它的广泛应用需要政府在管理、监督、服务等方面更好的发挥引领作用。然而政府旧常态的思维模式成为阻碍PPP发展的问题之一。第一，政府角色定位不准，甚至发生错位[1]。PPP模式中政府对项目没有控制权和经营权，而一直以来政府处于主导地位，履行监管、服务职责不到位，对过程中出现的问题不能高效解决，增加社会资本方参与项目的成本。如由于政府职能发挥不同，与港铁公司合作的北京地铁4号线实现盈利，而同样与港铁公司合作的杭州地铁1号线却连年亏损[2]。第二，诚信和契约精神薄弱。PPP项目全过程通过合约约束，整个过程中注重契约精神，但政府往往因财政资金短缺、信用环境差等问题，不能按合同约定支付，尤其是在政府换届、领导人更替时，政府之间推诿现象时有发生，损害社会资本的合法权益。虽然合同中有违约约定，但未能明确赔偿、投诉和救济机制，政府政务失信成本不高。
1.3 PPP专业机构和专业人才缺失
城市轨道交通是一项庞大而又复杂的系统性工程，需要法律、财务、金融、管理等复合型人才。同时，需要专业的第三方服务机构在项目前期准备、招投标、PPP合同制定、可行性缺口补助机制设计、后期运营等方面提供专业咨询服务。由于PPP模式在中国起步较晚，应用到城市轨道交通更是新兴模式，政府和企业对PPP模式认识不足，专业机构经验欠缺，前期论证、采购考虑不周，问题和矛盾在实施中不断暴露，影响项目的高效运行。
1.4 项目收益不确定大
为保障城市轨道交通PPP项目正常运营及社会资本方收回成本并获取合理回报，一般采用“使用者付费+可行性缺口补助”的回报机制。使用者付费主要是票务收入和商业开发、广告、租赁等非票务收入。由于城市轨道交通项目经济效益正外部化，半公益性明显，政府主导定价，票务收入较低，非票务收入主要取决于商业开发程度及附加业务拓展能力，项目收益不确定，存在较大的资金回收风险。而使用者付费获取的收入不足以弥补运营成本和资本金投入，往往需要地方财政给予可行性缺口补贴。各地方城市轨道交通的客流、管理、运营、盈利模式不同，具体的回报形式存在差异，导致同一种回报机制中的不同回报形式可能造成不同的盈利亏损结果[3]。国内除北京地铁4号线、深圳地铁6号线等几条屈指可数的项目盈利外，其余均处于亏损状态。政府部门补贴压力大、运营成本高、风险大等因素增加了收益的不确定性，对建设质量及运营效率有很大影响。
1.5 风险共担机制不成熟
城市轨道交通建设周期长、涉及环节多，税收、法律、不可抗力等风险大。通过引入资金实力和项目管理、运营经验丰富的社会资本方，可以有效分散风险，实现政府和参与方风险共担。但目前PPP项目风险共担机制不成熟，没有对项目各环节中可能出现的风险进行梳理，制定可参考的预案、应急措施和化解风险的办法。各地方出现一个风险，考察、解决一个风险，建设运营成本高、代价大。
2 PPP模式在城市轨道交通中快速发展的对策
2.1 完善法律法规体系
第一，尽快出台PPP项目系统性法规，将PPP模式的适用范围、选择合作方的标准、定价机制、回报机制、争端解决机制、监督与管理、退出机制等环节以法律的形式明确。规范政府和社会资本方的权利义务、职责职权，减少实施过程中的争议，提升合作效率。第二，建立城市轨道交通PPP不同模式标准示范合同，将各环节可能出现的风险、争端纳入，减少项目风险。
2.2 发挥政府引领作用
第一，转换政府职能。PPP模式下，政府要由主导角色转为合作者，为项目的有效运行提供监督、指导、服务。政府应积极支持PPP模式的发展，加大宣传，采取各种政策促进PPP项目的有效运行。第二，设立专门的机构发挥政府的监管和服务职能，一方面参与PPP项目各环节监督、管理，促进资源的优化配置，维护公众利益，实现社会利益最大化，另一方面为项目提供政策咨询、技术支持、协调相关部门等服务，充分发挥PPP模式的优势，实现社会效益和经济效益。第三，通过立法形式，增强政府契约意识。财政部、发改委在大力推进PPP模式的相关文件中，对地方政府的部分不合规行为做了明确规定，但力度不够，依然出现由于政府无法兑现承诺而导致PPP项目失败，合作双方利益受损的情况[4]。2019年中共中央国务院出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，虽完善了相关制度，但仍需以立法形式，加大对政务失信行为惩戒力度，促进PPP项目健康发展。 2.3 培养专业机构和专业人才
第一，建立专门负责PPP项目设计开发、招投标、绩效管理、项目评估及经济评价等PPP全过程咨询机构。一方面加强政府部门、社会资本方及行业主管部门之间的相互沟通和协调，确保参与者之间信息流动的透明化和最优化，有效防范参与方的矛盾，另一方面因其掌握国内外丰富的PPP项目资源，可以利用大数据，对PPP项目进行全过程网络化监管，吸收、借鉴成功经验，规避过程中可能出现的政策、法律、税收、自然灾害等风险，保证PPP项目高质量发展。第二，城市轨道交通PPP模式操作复杂，涉及招标、谈判、融资、建设、运营、管理等许多程序，需要培养复合人才。加强行业间人员的交流、学习，分享实际案例，聘请专家讲解PPP知识，实现知识共享，同时利用高等院校、科研机构，系统地培养PPP人才，提高我国相关人才的数量和质量，保障人才队伍的稳定。
2.4 拓展收益渠道
我国几乎所有的城市轨道交通项目处于亏损状态，而政府也不愿意一直处在高位补贴运行之中，势必影响PPP项目各方的收益，影响社会资本方参与运营的积极性。因此，政府需要给予社会资本方适度的沿线土地开发政策，实现PPP与TOD结合[5]。地铁一响，黄金万两，积极拓展城市轨道交通項目的收益来源，提高项目收益率，几乎成为行内共识。通过PPP与TOD的结合，综合开发城市轨道交通沿线和站点周边土地资源，推进地铁上盖物业项目，吸引客流量，获取土地增值效益，为建设和运营带来反哺。同时，随着线路的网络化及客流量的增长，进一步提升资源开发的商业价值，增加资金的回收能力。
2.5 建立有效的风险共担机制
英国等国家成功经验表明，PPP项目的核心是风险共担机制[6]。为保障PPP项目的正常运行，必须建立有效的风险共担机制。一方面，针对不同的PPP模式，对运行过程中可能出现的风险进行总结、梳理，并深入分析原因，制定预案及应对措施，形成手册或标准，从风险识别、风险排序、风险分担、风险监控等方面，为参与各方提供参考依据，并根据权利义务及风险承担能力，承担相应的风险。另一方面，完善PPP项目库信息，充分利用项目库信息平台，将PPP咨询机构、社会资本方、金融机构、实施机构、项目公司、专家集中到信息平台，加强PPP项目信息透明度，使参与各方提前了解项目情况，减少后期合作的矛盾。
3 结束语
本文从城市轨道交通PPP项目快速发展过程中存在的问题着手分析，系统地提出防范、控制措施，保障PPP项目有效实施、快速推广。
参考文献：
[1]储跃星.我国城市轨道交通PPP的问题及对策[J].区域治理，2018（5）：32-33.
[2]王寅.地铁PPP模式起步[J].中国报道，2015（8）：60-61.
[3]肖诗琪，庄越.基于激励机制的城市轨道交通PPP项目回报机制[J].现代商贸工业，2020（8）：217-218.
[4]刘智丽，于向阳，鲁放.城市轨道交通项目PPP模式应用研究及建议[J].现代轨道交通，2020（5）：1-4.
[5]周兰萍，樊晓丽，江杰慧，城市轨道交通的问题与对策[J].都市快轨交通，2019（5）：8-12.
[6]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].科技与社会，2015（9）：82-95.
关键词：PPP模式;问题;建议
中图分类号：F293 文献标识码：A
0 引言
城市轨道交通在缓解城市交通供需矛盾的同时，对带动城市经济增长、改善城市环境、优化城市功能发挥了重要作用，逐渐成为地方政府投资的重要选择。而城市轨道建设成本高、投资需求大，地方政府债务逐年上升，截至2020年末，地方政府债务余额25.66万亿元，同比增长20%。为缓解政府财政压力，各大城市借助PPP模式引入社会资本共同参与轨道交通建设运营。据RT轨道交通不完全数据统计，2020年新开工了50条城市轨道交通线路，其中，PPP中标项目13条，投资总额3 359.75亿元。PPP模式逐渐成为众多城市建设城市轨道交通的首选方案。PPP模式自2014年鼓励地方政府应用以来，在降低政府融资风险、带动城市经济高质量发展等方面起推动作用。然而制度缺位、人才缺失等问题，导致PPP模式在解决城市轨道交通问题中出现瓶颈。
1 PPP模式快速发展存在问题
1.1 法律体系不健全
我国自2014—2019年出臺了不少政策指南，但多数从投融资角度规范，并未形成系统的法律体系。第一，PPP模式参与主体多，缺少法律明确界定相关主体责权，推诿现象时有发生。城市轨道交通投资大、建设周期长，受经济波动等外部因素影响，变更签证、材料调差等方面存在争议，影响社会资本方的积极性。而现有的政策未统一明确规范，各地方根据地方政策运行。第二，PPP项目涉及招标、采购、合同等多种法律。每种法律都有自己的适用范围，在涉及PPP项目具体某一环节时，缺乏针对性，客观上制约了PPP模式的应用和发展。2016年财政部收集了关于《中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》相关意见，从立法角度规范了PPP行业有序发展，但具体落实时间尚未明确。
1.2 政府引领作用不到位
PPP模式中政府和社会资本方处于平等地位，它的广泛应用需要政府在管理、监督、服务等方面更好的发挥引领作用。然而政府旧常态的思维模式成为阻碍PPP发展的问题之一。第一，政府角色定位不准，甚至发生错位[1]。PPP模式中政府对项目没有控制权和经营权，而一直以来政府处于主导地位，履行监管、服务职责不到位，对过程中出现的问题不能高效解决，增加社会资本方参与项目的成本。如由于政府职能发挥不同，与港铁公司合作的北京地铁4号线实现盈利，而同样与港铁公司合作的杭州地铁1号线却连年亏损[2]。第二，诚信和契约精神薄弱。PPP项目全过程通过合约约束，整个过程中注重契约精神，但政府往往因财政资金短缺、信用环境差等问题，不能按合同约定支付，尤其是在政府换届、领导人更替时，政府之间推诿现象时有发生，损害社会资本的合法权益。虽然合同中有违约约定，但未能明确赔偿、投诉和救济机制，政府政务失信成本不高。
1.3 PPP专业机构和专业人才缺失
城市轨道交通是一项庞大而又复杂的系统性工程，需要法律、财务、金融、管理等复合型人才。同时，需要专业的第三方服务机构在项目前期准备、招投标、PPP合同制定、可行性缺口补助机制设计、后期运营等方面提供专业咨询服务。由于PPP模式在中国起步较晚，应用到城市轨道交通更是新兴模式，政府和企业对PPP模式认识不足，专业机构经验欠缺，前期论证、采购考虑不周，问题和矛盾在实施中不断暴露，影响项目的高效运行。
1.4 项目收益不确定大
为保障城市轨道交通PPP项目正常运营及社会资本方收回成本并获取合理回报，一般采用“使用者付费+可行性缺口补助”的回报机制。使用者付费主要是票务收入和商业开发、广告、租赁等非票务收入。由于城市轨道交通项目经济效益正外部化，半公益性明显，政府主导定价，票务收入较低，非票务收入主要取决于商业开发程度及附加业务拓展能力，项目收益不确定，存在较大的资金回收风险。而使用者付费获取的收入不足以弥补运营成本和资本金投入，往往需要地方财政给予可行性缺口补贴。各地方城市轨道交通的客流、管理、运营、盈利模式不同，具体的回报形式存在差异，导致同一种回报机制中的不同回报形式可能造成不同的盈利亏损结果[3]。国内除北京地铁4号线、深圳地铁6号线等几条屈指可数的项目盈利外，其余均处于亏损状态。政府部门补贴压力大、运营成本高、风险大等因素增加了收益的不确定性，对建设质量及运营效率有很大影响。
1.5 风险共担机制不成熟
城市轨道交通建设周期长、涉及环节多，税收、法律、不可抗力等风险大。通过引入资金实力和项目管理、运营经验丰富的社会资本方，可以有效分散风险，实现政府和参与方风险共担。但目前PPP项目风险共担机制不成熟，没有对项目各环节中可能出现的风险进行梳理，制定可参考的预案、应急措施和化解风险的办法。各地方出现一个风险，考察、解决一个风险，建设运营成本高、代价大。
2 PPP模式在城市轨道交通中快速发展的对策
2.1 完善法律法规体系
第一，尽快出台PPP项目系统性法规，将PPP模式的适用范围、选择合作方的标准、定价机制、回报机制、争端解决机制、监督与管理、退出机制等环节以法律的形式明确。规范政府和社会资本方的权利义务、职责职权，减少实施过程中的争议，提升合作效率。第二，建立城市轨道交通PPP不同模式标准示范合同，将各环节可能出现的风险、争端纳入，减少项目风险。
2.2 发挥政府引领作用
第一，转换政府职能。PPP模式下，政府要由主导角色转为合作者，为项目的有效运行提供监督、指导、服务。政府应积极支持PPP模式的发展，加大宣传，采取各种政策促进PPP项目的有效运行。第二，设立专门的机构发挥政府的监管和服务职能，一方面参与PPP项目各环节监督、管理，促进资源的优化配置，维护公众利益，实现社会利益最大化，另一方面为项目提供政策咨询、技术支持、协调相关部门等服务，充分发挥PPP模式的优势，实现社会效益和经济效益。第三，通过立法形式，增强政府契约意识。财政部、发改委在大力推进PPP模式的相关文件中，对地方政府的部分不合规行为做了明确规定，但力度不够，依然出现由于政府无法兑现承诺而导致PPP项目失败，合作双方利益受损的情况[4]。2019年中共中央国务院出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，虽完善了相关制度，但仍需以立法形式，加大对政务失信行为惩戒力度，促进PPP项目健康发展。 2.3 培养专业机构和专业人才
第一，建立专门负责PPP项目设计开发、招投标、绩效管理、项目评估及经济评价等PPP全过程咨询机构。一方面加强政府部门、社会资本方及行业主管部门之间的相互沟通和协调，确保参与者之间信息流动的透明化和最优化，有效防范参与方的矛盾，另一方面因其掌握国内外丰富的PPP项目资源，可以利用大数据，对PPP项目进行全过程网络化监管，吸收、借鉴成功经验，规避过程中可能出现的政策、法律、税收、自然灾害等风险，保证PPP项目高质量发展。第二，城市轨道交通PPP模式操作复杂，涉及招标、谈判、融资、建设、运营、管理等许多程序，需要培养复合人才。加强行业间人员的交流、学习，分享实际案例，聘请专家讲解PPP知识，实现知识共享，同时利用高等院校、科研机构，系统地培养PPP人才，提高我国相关人才的数量和质量，保障人才队伍的稳定。
2.4 拓展收益渠道
我国几乎所有的城市轨道交通项目处于亏损状态，而政府也不愿意一直处在高位补贴运行之中，势必影响PPP项目各方的收益，影响社会资本方参与运营的积极性。因此，政府需要给予社会资本方适度的沿线土地开发政策，实现PPP与TOD结合[5]。地铁一响，黄金万两，积极拓展城市轨道交通項目的收益来源，提高项目收益率，几乎成为行内共识。通过PPP与TOD的结合，综合开发城市轨道交通沿线和站点周边土地资源，推进地铁上盖物业项目，吸引客流量，获取土地增值效益，为建设和运营带来反哺。同时，随着线路的网络化及客流量的增长，进一步提升资源开发的商业价值，增加资金的回收能力。
2.5 建立有效的风险共担机制
英国等国家成功经验表明，PPP项目的核心是风险共担机制[6]。为保障PPP项目的正常运行，必须建立有效的风险共担机制。一方面，针对不同的PPP模式，对运行过程中可能出现的风险进行总结、梳理，并深入分析原因，制定预案及应对措施，形成手册或标准，从风险识别、风险排序、风险分担、风险监控等方面，为参与各方提供参考依据，并根据权利义务及风险承担能力，承担相应的风险。另一方面，完善PPP项目库信息，充分利用项目库信息平台，将PPP咨询机构、社会资本方、金融机构、实施机构、项目公司、专家集中到信息平台，加强PPP项目信息透明度，使参与各方提前了解项目情况，减少后期合作的矛盾。
3 结束语
本文从城市轨道交通PPP项目快速发展过程中存在的问题着手分析，系统地提出防范、控制措施，保障PPP项目有效实施、快速推广。
参考文献：
[1]储跃星.我国城市轨道交通PPP的问题及对策[J].区域治理，2018（5）：32-33.
[2]王寅.地铁PPP模式起步[J].中国报道，2015（8）：60-61.
[3]肖诗琪，庄越.基于激励机制的城市轨道交通PPP项目回报机制[J].现代商贸工业，2020（8）：217-218.
[4]刘智丽，于向阳，鲁放.城市轨道交通项目PPP模式应用研究及建议[J].现代轨道交通，2020（5）：1-4.
[5]周兰萍，樊晓丽，江杰慧，城市轨道交通的问题与对策[J].都市快轨交通，2019（5）：8-12.
[6]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].科技与社会，2015（9）：82-95.