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摘 要 19世纪中后叶，随着英国工业化完成及城市化推进，工人阶级的住房资源紧张及居住环境恶化，成为社会关注的焦点，住房问题由此成为议会立法的关注对象。19世纪英国的住房政策，经历了3个阶段的变化。19世纪中叶，英国出台公共卫生及住房法案，旨在对社会下层住所的卫生及环境进行治理;19世纪70年代的住房法案，授权地方政府清理贫民窟，由私人公司兴建住房并“重新安置”居民;19世纪末的住房法案，强化了地方政府在“重新安置”方面的义务，政府取代私人公司成为安置住房的主要建设者。在19世纪中后叶的50年间，英国住房政策的焦点完成了从关注质量到关注数量的转型，在住房供应来源上完成了从间接管控转为直接干预的转变。政府在住房市场中地位的强化逐步成为社会共识，这为20世纪英国住房政策的完善奠定了基础。
关键词 英国，住房政策，卫生治理，重新安置
中图分类号 K14 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2021）10-0039-07
住房资源紧张及居住环境恶化是工业化与城市化进程中的普遍现象。作为工业化和城市化的先驱，英国是最早受到住房问题困扰并率先出台住房政策的国家。英国社会对于社会下层住房问题的关注，始于19世纪中叶的公共卫生运动，1848年《公共卫生法》（Public Health Act，1848）首次对社会下层住房的建筑质量、环境及卫生治理等做出规定;1875年《技工和劳工住房改善法》（Artisans’ and Laborers’ Dwelling Improvement Act，
1875）开始关注住房数量，致力于贫民窟的清理及外迁居民的“重新安置”①; 1890年《工人阶级住房法》（Housing of the Working Classes Act，1890），强化了“重新安置”原则中地方政府的义务，政府成为安置住房的主要提供者。从19世纪英国住房政策的演进中，可以看出英国政府职能的变化，即自由放任遭遇危机，国家干预逐步兴起。
国外学界对于近代英国的住房立法及政策，已有较为充分的研究，这些研究成果对于工人阶级的住房状况、政府对于住房问题的应对之策、住房立法及实践等做了多层面的分析，为我们认识与把握英国住房政策提供了重要参考。②国内学界近年来也陆续涌现了一些关注英国贫民窟问题、住房问题及对策的论文，③但对于作为起源阶段的19世纪英国住房立法及政策，仍缺乏专题性、系统性探究。有鉴于此，本文将对19世纪中后叶英国住房政策的演变加以分析探讨，尤其关注住房政策变迁背后的经济社会因素及其实践中的成效，并从不断变迁的住房政策中透视19世纪中后叶经济社会领域政府职能的变化。
一、19世纪中叶：以卫生治理为中心
住房问题既关系到城市居民的物质环境，又直接影响到城市居民的身心健康，因而一直为英国城市治理的重中之重。英国中世纪的住房一般以自用为主，房主在建造时会自发考虑房屋的卫生和美观。近代以来，随着工业化和城市化的推进，工业城市纷纷涌现。但城市中数目庞大的居民显然无法全部自行建房，一般工厂主或私人开发商会建造住房，出租或出售给工人。此时，“住房成为商品，建筑目的也由自用转为以获利为主”。①在这种情况下，为节约成本，城市住房大多质量低下、居住环境恶劣，还往往由于人口过多、租金过高而产生拥挤问题。
住房资源紧张、房屋质量低下和居住环境恶劣是英国19世纪城市住房问题的主要表现。城市人口的快速增长，远远超过房屋建设的速度，导致出现住房供不应求的局面。大量低收入、无法支付高额房租的工人群体只能挤入高密度的住房。为了追求高额利润，建筑商在建造房屋时往往尽量降低成本，忽视质量且疏于维护，进而导致住房缺乏各种必要的供水和排污设施。排到街道上的污水会污染作为饮用水源的地下水，而饮用水污染是导致霍乱传播的决定因素。②根本不宜作为住宅的地下室非常潮湿，经常引起热病、结核病。③19世纪30年代英国瘟疫流行，公共卫生专家认为其与城市卫生环境密切相关，公共卫生运动随之兴起，成为英国城市规划诞生的标志。以城市卫生环境治理为主要目标的公共卫生运动，在住房方面关注的重点是治理住房的环境卫生，这构成英国早期住房政策的主要内容。
英国早期的住房政策主要在公共卫生框架内进行，具体手段是通过公共卫生法案管控住房的环境卫生和建筑質量。譬如1848年《公共卫生法》规定，地方政府可以要求私人开发商在动工前提交房屋或街道排水系统的设计图，有权对房屋排水系统进行维修，以保证其正常运作并决定下水道的铺设线路。1866年《卫生法》（Sanitary Act，1866），则首次将任何居住人口密度过大以至于危害居民健康的房屋以及所有肮脏、拥挤的工厂和车间规定为“滋扰”（nuisance），地方当局得以对此类建筑进行整治。1875年《公共卫生法》（Public Health Act，1875）授权市政当局制定地方条例，以规范建筑的通风、卫生、防火、排水设施的标准;地方当局可以任命调查员对辖区内的建筑进行检查，并有权拆除或改建不符合标准的建筑。A. E. 霍尔曼（A. E. Holmans）将公共卫生法案中的住房政策总结为“控制新建筑的质量，阻止已存在的建筑以不卫生的方式继续使用，以及对有碍健康的住房条件进行补救”。④
根据卫生法案的授权，地方政府开始着手治理住房的卫生条件，以改善房屋质量和住户的生活环境。一方面，地方政府注重解决已建成住房的排水和排污问题，从而改善室内的卫生状况。在曼彻斯特，房屋的排水排污设施由坑厕改为桶厕，后者更易于替换和清理，从而避免无法得到及时清理的粪堆污染附近的土壤，进而污染水井、导致瘟疫。⑤曼彻斯特市议会成立的“建筑和卫生控制委员会”（Building and Sanitary Regulation Committee），在1844—1851年间共组织翻新或改造了17927套不卫生住房，超过曼彻斯特住房总数的35%。⑥另一方面，地方政府还以提请通过地方法案和条例的形式，对新建筑施加特定标准，从而避免新建的住房质量低下，保证城市未来的建筑质量。譬如1851年《伯明翰改善法》（Birmingham：Improvement Act，1851）要求所有未来的新建住房必须要安装合适的排水排污设施，房屋的前端要求至少与街道中心位置相距7码。⑦ 除了公共卫生法案中含有住房治理内容之外，英国在19世纪中期还颁布了数部住房法案。1851年英国颁布了首部住房法案，即《劳工阶级租房法》（Laboring Classes’ Lodging House Act，1851）。法案授权市议会或地方卫生委员会自行在适宜的土地上为勞工阶级建造出租住房，或将其他用途的建筑物改造为劳工阶级出租住房，地方当局也可以授权私人或公司修建、改建、扩大和维护出租住房。另一部1868年《技工与劳工住房法》（Artizans’ and Laborers’ Dwellings Act，1868），则授权地方政府可要求不卫生房屋的房主对房产进行修缮，强制关闭或拆除单独的、不卫生或不适合居住的住房。从两部法案的内容来看，英国政府已经开始意识到住房问题不仅体现在房屋的卫生条件、质量和结构方面，更体现在数量方面。伊妮德·高尔迪（Enid Gauldie）认为：“政府应对住房负有责任、住房应得到政府借款、地方政府应收税用以建房，诸如此类的呼声在19世纪中叶已经出现在议会。”①但这两部法案都属授权性而非强制性，因此成效有限。鉴于城市建筑用地有限，地方政府只有清理小规模地产的权力，仅哈德斯菲尔德（Huddersfield）、利物浦（Liverpool）和诺丁汉（Nottingham）等地的市政当局为劳工阶级建造了出租住房。②
以卫生治理为中心的住房政策实施后，英国城市中许多卫生条件恶劣的住房得以拆除或改造，住房内部的环境卫生和建筑质量得到较大幅度的提升。著名规划家雷蒙德·昂温（Raymond Unwin）总结：“过度拥挤的状况已受到限制，最低标准的间距、光照和通风得到保障。我们确实在这些方面奠定了良好基础，确保了健康生活环境所必需的诸多要素。”③但这种住房政策有先天缺陷，正如高尔迪所总结的：“将住房问题仅仅视作公共卫生问题的一部分，而未视作单独的经济研究和政治行动的目标，是无法将其成功解决的主要原因。”④
二、19世纪70年代：私人公司主导下的“重新安置”
19世纪中叶以来，随着公共卫生运动的开展，城市部分住房的环境卫生和建筑质量得到了显著改善。然而由于城市人口的持续增加，大量工人阶层因无法负担房租而聚集在贫民窟地区。贫民窟问题实质是“工人住房短缺的反映，其不仅危及城市的环境，也影响社会秩序的稳定，并由此衍生传染病与犯罪问题”。⑤在大量工人阶级负担不起适宜住宅的情况下，已有住房内拥挤、混乱、不卫生的居住环境问题亦无法得到根治。1874年，英国“慈善组织协会”（Charity Organisation Society）起草了一份请愿书，声称：“虽然已有对小规模房产的清理，但发起者不是为了穷人的福祉。这导致因清理而被迫迁出的人们遭受巨大苦难，有时还使得周边的社区变得更加拥挤和脏乱。只有当拥有更广泛职权的公共机构承担责任时，这种恶果才能得到有效解决。伦敦市政当局和都市工作委员会（Metropolitan Board of Works）应作为承担这一责任的机构，如果这些机构负责发起和规范改善方案，私人企业将会愿意承担建设工程。”⑥这份请愿书令时任英国内政大臣的理查德·克罗斯（Richard Cross）深受触动，其于次年倡导发起了住房改革，并最终推动颁布了1875年《技工和劳工住房改善法》，即《克罗斯法》。该法案授权地方政府购买贫民窟所在土地并拆除其上建筑，以实施“改善方案”（improvement scheme）的方式对清理地区进行整体治理;若地方当局实施了改善方案，则其有义务在拆除旧房之后重新安置迁出住户，为其提供合适住房。
1875年法案首次提出了“重新安置”原则，具体包含如下内容：第一，若要实施改善方案，地方政府必须购买贫民窟所在土地并拆除其上的建筑，然后将清理好的土地出售给私人公司，后者负责建造工人阶级住房、对迁出人口重新安置;第二，新建住房必须位于清理原址或临近地区;第三，新建住房可容纳的人数，最少要与从贫民窟搬出的人数相等。可见，“重新安置”被规定为地方政府进行改善方案的同时必须承担的一种法定义务，标志着英国政府已经意识到贫民窟清理必须与新建住房同步进行，才可以在改善城市物质环境的同时有效缓解住房紧张的问题，且住房建设需要政府的参与才能弥补私人力量和市场作用的不足。因此，“重新安置”原则可被视作近代英国住房政策从关注质量转向关注数量，并着手在住房供应领域实施行政干预的分水岭。《法律时报》（Law Times）发文称：“自由放任原则在相当长的时间内是英国政治领域的指导原则，而1875年《克罗斯法》与《公共卫生法》完全背离了此原则。这两部法案暗示了对放任政策的背弃以及向古典信仰的回归，即国家因其人民的福祉而存在。”①
但1875年法案中的“重新安置”条款，在对被清理土地用途的严格限制、对新建住房数量的硬性要求、高额赔偿金制度以及中央政府强制力等方面存在缺陷，阻碍了其实践推行。1875—1889年间，伦敦都市工作委员会实施了16个改善方案，地产购置和清理的花费远远高于将土地卖给私人建筑商的所得，损失高达1323415英镑。②再加上1875年法案并未规定地方政府有实施改善方案的义务，因而在实践中很少有地方政府会积极地援引法案开展贫民窟清理和住户的重新安置工作。这就迫使英国政府分别在1879、1882年对1875年法案进行修订和增补，由此出台了1879年《技工和劳工住房法案增补法》（Artizans’ and Labors’ Dwellings Act [1868] Amendment Act，1879）以及1882年《技工住房法》（Artizans’ Dwelling Act，1882）。
1879年法案对“重新安置”的内容重新进行了界定，使其具有更强的可操作性：第一，地方政府有责任对不卫生住房进行清理，若其忽视职责，则都市工作委员会可以将相关地产收归所有并代为执行法案，这在一定程度上改变了1875年法案的许可性原则。第二，地方政府可以将清理好的地产出售、出租，但地产可不必用于修建工人阶级住房。这项规定等于允许地方政府将位于市中心清理好的地产高价出售用于商业建筑，而将迁出人口重新安置在地价较低的市郊。这种调整被认为是缓解地方政府经济压力、促进其实施改善的有效措施。第三，法案授权地方政府根据实际情况，灵活调整对新建住房数量和重新安置人数的要求。这意味着减轻了私人公司的建房压力，促使其愿意购买地产建设住房。第四，如果负责建房的私人公司执行不力，则这块地产、连同建筑材料和工具都要移交给地方政府，以继续执行改善方案。这使得地方政府可以直接干预私人公司的建房行动，并获权自行为工人阶级建房。由此可见，1879年法案不仅调整了重新安置的位置和任务量，还使地方政府获得了自行建房的权力，并可以从改善中获取一定利润，这使得各地方政府进行贫民窟清理改善的积极性明显得到增强。 根据1875年和1879年法案规定，在清理好的地产上为迁出住户建房安置的工作需由私人公司承担，所以19世纪中后叶可被视作以私人公司为中心的“重新安置”阶段。在1875年之前，“私人力量在新建优质住房方面无能为力，主要原因为其无法获得适宜建房的土地”，③而现在地方政府已为此做好了前期准备。根据1875年法案，清理后的市中心土地必须用以重新安置迁出人口，私人资本不允许为此地产竞价，慈善建筑公司从而成为购买政府土地、为工人阶层新建住房的主要力量。譬如当时最有影响力的慈善住房公司“皮博迪信托”（Peabody Trust）参与了伦敦都市工作委员会发起的“白教堂和莱姆豪斯地区改善方案”（Whitechapel and Limehouse Improvement Scheme），
以1万英镑的价格购置了方案内的部分土地，于1880年建成9座公寓，安置了3600人，与迁出人口的数目相当。④当时几家主要的慈善建筑公司的建房数量都很可观：伦敦市中心地区最大的慈善建筑公司“改善工人住房公司”（Improved Industrial Dwellings Company）至19世纪末为3万人提供了住房;“皮博迪信托”至1894年为1.9万人提供了5000套住房。⑤
但不容忽视的是，慈善公司作为新建住房、实施重新安置的主体也存在不足。高尔迪总结发现，“慈善建筑公司在获得土地、迁走住户后，在申请人中只接受更体面者成为公司的租户”。⑥英国住房改革的积极推动者、1851年住房法案的发起人沙夫茨伯里伯爵（Lord Shaftesbury），同时也是慈善公司“技工、劳工和大众住房公司”（Artisans’，Labourers’ and General Dwellings Company）的第一任主席，但即便是他也无法否认这样的指责：最需要住房的人，即那些因为贫穷而无法按时缴纳房租的人，不会被他的公司接纳为租户。①截至1905 年，伦敦9家主要的慈善住房公司和信托机构仅为12.3万工人提供了住房，这一数字仅略多于大伦敦地区1年半的人口增长数。②此外，尽管根据1879年法案，重新安置的地点可以不在原处，投机建筑商开始在市郊地区兴建住房，但这些住房一方面与上文提到的慈善住房一样价格偏高，另一方面在当时还没有廉价高速交通工具配合的情况下，工人阶级仍然主要集中在城市中心地区，导致市中心地区住房不足的情况依然严重。
1882年《技工住房法》规定，伦敦政府只需对清理贫民窟后迁出人口的1/2进行“重新安置”，其他城市地方政府的这一义务则被完全撤销，为工人阶级新建住房的权力也随之被取消。与1875年法案相比，1882年法案是一种严重的退步。此后尽管地方政府清除贫民窟的工程仍在继续，市容也得到了进一步改善，但其不愿也无力再对迁出人口进行重新安置。伦敦都市工作委员会实施的55個改善方案中，只有16个方案对迁出人口提供了重新安置。③而在无须履行重新安置义务的邓迪市（Dundee），新建住房的数量从1871—1880年间的9303套锐减到1881—1890年间的1783套。④从全国范围来看，1875—1884年间，全国只有11座城市向中央政府申请拟实施改善法案，有9座城市真正实施，而只有4座城市对迁出人口进行了安置。⑤
概而言之，19世纪下半期，随着“重新安置”条款的提出，英国地方政府开始在清理贫民窟、整顿市容的同时，注重为迁出住户新建住房，从而在住房供应领域实施干预。法案规定新建住房的主要力量为私人公司，其在住房供应方面存在着偏重工人阶级上层的现象，导致大量下层工人阶级住房紧张的情况仍然非常严重。地方政府虽然在对私人公司建房行为进行监督和鼓励的同时，初步获得了自行建房的权力，但市政公房所占比例和范围都相当有限，英国著名城市规划学家谷义仁（Ian Cook）将原因总结为“自由放任的思想意识、政府角色的放弃、过分追逐盈利和漠视穷人等”。⑥正如1875年法案发起人克罗斯在引入草案时称：“政府没有义务为任何阶级提供任何生活必需品，其中包括最重要的必需品——适宜居住的良好住房。”⑦市场调节的失灵和私人力量的不足，意味着英国政府在住房供应领域的作用亟须加强。
三、19世纪90年代：政府与公司合作下的“重新安置”
维多利亚时代中期，住房供求被认为应由“看不见的手”来进行调节以达到供求平衡，而无须国家干预。这种观点在1875年住房法案将建房任务交给私人公司的规定中得到一定体现。地方政府承担“重新安置”的义务被不断弱化甚至免除，在政府基本不直接参与建造住房的情况下，租金低廉的市政住房数量极少，市场调节的后果就是供不应求，导致了高额租金，工人阶级无法承担，使得住房不足的问题一直无法得到有效解决。19世纪末，英国开始重新审视其住房政策，随着“重新安置”原则的重新提出和最终确立，政府与私人公司共同成为住房供应的提供者，这标志着英国以“重新安置”为中心的住房政策进入一个新阶段。
1884年，英国成立了以查尔斯·迪尔克（Charles Dilke）为主席的“工人阶级住房皇家委员会”（Royal Commission on the Housing of the Working Classes）。委员会在对工人阶级住房情况进行了详尽调查和取证之后，公布了长达6卷的报告。报告认为，1879年和1882年法案呈现出过于关注拆除、却忽视重新安置迁出住户的趋势，尤其认为1882年法案是国家干预的不充分形式。因此委员会建议进一步强化中央集权，将1851年法案中授权地方政府为工人阶级建造公寓的许可性条款转为强制性，授权地方政府部（中央政府的负责机构）强制市政当局重新安置迁出住户。⑧
根据皇家委员会的建议，1885年《工人阶级住房法》（Housing of the Working Classes Act，1885）出台。这部法案恢复了地方政府为工人阶级新建住房的权力，并修改了地方政府为此目的购买地产的手段和对地产主赔偿金额的裁定方式。1885年法案授权地方政府部（Local Government Board）指派1名仲裁员，由其负责裁定地方当局对地产主赔付的金额，这使得前者无须费时费力与后者讨价还价。从此，地方政府实施改善方案的主动权大为增强，积极性也明显提高。法案还降低了地方政府用于住房建设的贷款利率，进一步减轻了其解决住房问题的经济负担。可以说，1885年法案虽然没有恢复地方政府“重新安置”的义务，但购地补偿金支付额度的仲裁决定方式和贷款条件的优惠政策，大大减轻了地方政府实施法案的财政负担，增加了实施贫民窟清理的积极性。而在获授权为工人阶级建房的情况下，有些地方政府还会主动为迁出住户进行安置。譬如以理查德·张伯伦（Richard Chamberlain）为主席的“伯明翰改善委员会”（Birmingham Improvement Committee），于1890年在莱德尔大街（Ryder Street）地区修建了22幢两层的房屋，很快便以每周5先令6便士的租金全部出租给工人阶级。① 为进一步解决社会下层的住房问题，英国议会又于1890年修订并通过了新的《工人阶级住房法》。这一法案合并了之前关于技工和劳工住房以及工人阶级住房的各部法案，集英国19世纪中后期住房立法之大成。1890年法案将“重新安置”重新提上日程，并且赋予其新的含义：第一，地方政府有义务对不卫生的贫民窟进行清理，并为迁出的工人阶级在距离原住址合适的范围内提供同等数量的适宜住房。第二，若地方政府部同意，地方政府可以在原址之外的其他地点为迁出人口提供合适住房，地方政府为此目的可以强制购买土地。第三，在特殊情况下，地方政府可以在地方政府部的同意下只履行部分义务，但至少要安置1/2的迁出人口。第四，地方政府可以自行为工人阶级新建住房，也可将土地出售或出租给私人公司，并有权对后者所建房屋进行检查和监督。第五，地方政府部在批准地方政府的改善方案时，可以要求后者添加特殊条款，确保对迁出的工人阶级重新安置。若地方政府将地产清理后，没有在5年之内出售土地或在土地上建造工人阶级住宅，则地方政府部有权要求其将土地公开拍卖或招标，获得地产者将继续执行改善方案。
由此可见，与最初1875年法案中的“重新安置”条款相比，1890年法案将改善贫民窟地区及重新安置迁出人口确定为地方政府的强制义务，地方政府部获得强制干预的权力，可以纠正地方政府在许可性法案中存在的回避和拖沓行为。此外，法案还增强了地方政府在建房、购地方面的权力，灵活调整了重新安置的地点和数量，并为这一行动提供了财政优惠政策。在压力与动力的双重作用下，地方政府更愿意也更有能力实施改善活动，并且从指导建房的干预者转为与私人公司合作直接建房的主体，也由此确立了英国政府以行政力量干预住房供应、直接兴建公共住房的新型住房政策。
1890年法案颁布实施后，英国各地方政府开始在贫民窟清理后积极承担部分住房的新建任务。新成立的伦敦郡议会很快就清理了一处位于界限街（Boundary Street）的贫民窟。这处贫民窟曾容納5700名住户，其中一半人口居住在3人/间的房屋中，死亡率是伦敦总体水平的两倍。郡议会于1893—1900年间在贫民窟原址上修建了一处有1000多个单元的公寓式建筑，其造型宏伟，设施齐全，周边还一并规划建造了商店、学校、教堂和中心公园，因此整个地产被誉为“风景如画的城中村”。郡议会还尝试在稍远的郊区新建住房，从而以更低的成本建造尽可能多的住房，譬如建在图汀（Tooting）地区的二层联排别墅，虽然建筑密度较高，但美观高质。②
为了鼓励和配合在郊区建房的趋势，英国还于1883年通过了《廉价火车法案》（Cheap Trains Act，1883），其规定所有铁路运营公司有义务为工人提供廉价早班列车。截至1914年，英国共有179个地方政府运用1890年法案的授权兴建了公共住房，其价格远远低于慈善公司住房，有效地缓解了住房紧张问题。③因此1890年法案被称为英国公共住房政策“性质转变的分水岭”。④
“重新安置”经过几番调整，最终确立，使得英国政府直接参与建房，并与私人公司合作成为实施主体。但由于重新安置迁出人口的数量在法律上无须达到原住户总量，加之地方政府兴建公共住房的利润很低，导致很多重新安置方案在地方政府无法获得通过，即便通过了也无法安置所有迁出住户。就全国的总体情况而言，1886—1902年间，地方政府部在全国范围内批准的改善方案共导致29442人从原有住房中迁出，其中只有21317人获得了重新安置。①尽管存在上述问题，但“重新安置”确立的政府对住房数量不足的问题负责、以行政力量干预住房供应的策略，已经成为社会普遍接受的共识，这使其成为20世纪英国住房政策的基石。
四、结 语
综上所述，从19世纪中后叶开始，英国开始关注并着力解决社会下层的住房问题，政府出台的住房政策则经历了从卫生治理到“重新安置”的演变，这种转变是其指导思想从古典自由主义向新自由主义转变的结果。“重新安置”是19世纪后半叶英国住房政策的核心，其从提出、调整到完善历经数十年，其内容也经历了与时俱进的变化：“重新安置”从地方政府的选择性权力演变为强制性义务，地方政府从为安置而新建住房的干预者、合作者变为主要供应者，这标志着在住房供应领域，地方政府从间接管控者转变为直接干预者，意味着政府职能的扩张与转变。从英国住房政策的演进中，还可以发现，在解决社会下层的住房问题上，英国政府并没有一蹴而就，而是依据现实状况，循序渐进地诉诸立法手段，逐步解决居住环境恶劣、住房紧张等问题。与英国历史发展道路相对应，英国的住房政策也体现出务实性、渐进性特点。作为现代化先行者，英国在解决社会下层住房问题、让“居者有其屋”方面所走过的道路及其经验教训，值得后来者借鉴。
【作者简介】梁远，山东大学翻译学院副教授、副院长，主要研究方向为英国城市规划史。
【责任编辑：豆艳荣】
关键词 英国，住房政策，卫生治理，重新安置
中图分类号 K14 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2021）10-0039-07
住房资源紧张及居住环境恶化是工业化与城市化进程中的普遍现象。作为工业化和城市化的先驱，英国是最早受到住房问题困扰并率先出台住房政策的国家。英国社会对于社会下层住房问题的关注，始于19世纪中叶的公共卫生运动，1848年《公共卫生法》（Public Health Act，1848）首次对社会下层住房的建筑质量、环境及卫生治理等做出规定;1875年《技工和劳工住房改善法》（Artisans’ and Laborers’ Dwelling Improvement Act，
1875）开始关注住房数量，致力于贫民窟的清理及外迁居民的“重新安置”①; 1890年《工人阶级住房法》（Housing of the Working Classes Act，1890），强化了“重新安置”原则中地方政府的义务，政府成为安置住房的主要提供者。从19世纪英国住房政策的演进中，可以看出英国政府职能的变化，即自由放任遭遇危机，国家干预逐步兴起。
国外学界对于近代英国的住房立法及政策，已有较为充分的研究，这些研究成果对于工人阶级的住房状况、政府对于住房问题的应对之策、住房立法及实践等做了多层面的分析，为我们认识与把握英国住房政策提供了重要参考。②国内学界近年来也陆续涌现了一些关注英国贫民窟问题、住房问题及对策的论文，③但对于作为起源阶段的19世纪英国住房立法及政策，仍缺乏专题性、系统性探究。有鉴于此，本文将对19世纪中后叶英国住房政策的演变加以分析探讨，尤其关注住房政策变迁背后的经济社会因素及其实践中的成效，并从不断变迁的住房政策中透视19世纪中后叶经济社会领域政府职能的变化。
一、19世纪中叶：以卫生治理为中心
住房问题既关系到城市居民的物质环境，又直接影响到城市居民的身心健康，因而一直为英国城市治理的重中之重。英国中世纪的住房一般以自用为主，房主在建造时会自发考虑房屋的卫生和美观。近代以来，随着工业化和城市化的推进，工业城市纷纷涌现。但城市中数目庞大的居民显然无法全部自行建房，一般工厂主或私人开发商会建造住房，出租或出售给工人。此时，“住房成为商品，建筑目的也由自用转为以获利为主”。①在这种情况下，为节约成本，城市住房大多质量低下、居住环境恶劣，还往往由于人口过多、租金过高而产生拥挤问题。
住房资源紧张、房屋质量低下和居住环境恶劣是英国19世纪城市住房问题的主要表现。城市人口的快速增长，远远超过房屋建设的速度，导致出现住房供不应求的局面。大量低收入、无法支付高额房租的工人群体只能挤入高密度的住房。为了追求高额利润，建筑商在建造房屋时往往尽量降低成本，忽视质量且疏于维护，进而导致住房缺乏各种必要的供水和排污设施。排到街道上的污水会污染作为饮用水源的地下水，而饮用水污染是导致霍乱传播的决定因素。②根本不宜作为住宅的地下室非常潮湿，经常引起热病、结核病。③19世纪30年代英国瘟疫流行，公共卫生专家认为其与城市卫生环境密切相关，公共卫生运动随之兴起，成为英国城市规划诞生的标志。以城市卫生环境治理为主要目标的公共卫生运动，在住房方面关注的重点是治理住房的环境卫生，这构成英国早期住房政策的主要内容。
英国早期的住房政策主要在公共卫生框架内进行，具体手段是通过公共卫生法案管控住房的环境卫生和建筑質量。譬如1848年《公共卫生法》规定，地方政府可以要求私人开发商在动工前提交房屋或街道排水系统的设计图，有权对房屋排水系统进行维修，以保证其正常运作并决定下水道的铺设线路。1866年《卫生法》（Sanitary Act，1866），则首次将任何居住人口密度过大以至于危害居民健康的房屋以及所有肮脏、拥挤的工厂和车间规定为“滋扰”（nuisance），地方当局得以对此类建筑进行整治。1875年《公共卫生法》（Public Health Act，1875）授权市政当局制定地方条例，以规范建筑的通风、卫生、防火、排水设施的标准;地方当局可以任命调查员对辖区内的建筑进行检查，并有权拆除或改建不符合标准的建筑。A. E. 霍尔曼（A. E. Holmans）将公共卫生法案中的住房政策总结为“控制新建筑的质量，阻止已存在的建筑以不卫生的方式继续使用，以及对有碍健康的住房条件进行补救”。④
根据卫生法案的授权，地方政府开始着手治理住房的卫生条件，以改善房屋质量和住户的生活环境。一方面，地方政府注重解决已建成住房的排水和排污问题，从而改善室内的卫生状况。在曼彻斯特，房屋的排水排污设施由坑厕改为桶厕，后者更易于替换和清理，从而避免无法得到及时清理的粪堆污染附近的土壤，进而污染水井、导致瘟疫。⑤曼彻斯特市议会成立的“建筑和卫生控制委员会”（Building and Sanitary Regulation Committee），在1844—1851年间共组织翻新或改造了17927套不卫生住房，超过曼彻斯特住房总数的35%。⑥另一方面，地方政府还以提请通过地方法案和条例的形式，对新建筑施加特定标准，从而避免新建的住房质量低下，保证城市未来的建筑质量。譬如1851年《伯明翰改善法》（Birmingham：Improvement Act，1851）要求所有未来的新建住房必须要安装合适的排水排污设施，房屋的前端要求至少与街道中心位置相距7码。⑦ 除了公共卫生法案中含有住房治理内容之外，英国在19世纪中期还颁布了数部住房法案。1851年英国颁布了首部住房法案，即《劳工阶级租房法》（Laboring Classes’ Lodging House Act，1851）。法案授权市议会或地方卫生委员会自行在适宜的土地上为勞工阶级建造出租住房，或将其他用途的建筑物改造为劳工阶级出租住房，地方当局也可以授权私人或公司修建、改建、扩大和维护出租住房。另一部1868年《技工与劳工住房法》（Artizans’ and Laborers’ Dwellings Act，1868），则授权地方政府可要求不卫生房屋的房主对房产进行修缮，强制关闭或拆除单独的、不卫生或不适合居住的住房。从两部法案的内容来看，英国政府已经开始意识到住房问题不仅体现在房屋的卫生条件、质量和结构方面，更体现在数量方面。伊妮德·高尔迪（Enid Gauldie）认为：“政府应对住房负有责任、住房应得到政府借款、地方政府应收税用以建房，诸如此类的呼声在19世纪中叶已经出现在议会。”①但这两部法案都属授权性而非强制性，因此成效有限。鉴于城市建筑用地有限，地方政府只有清理小规模地产的权力，仅哈德斯菲尔德（Huddersfield）、利物浦（Liverpool）和诺丁汉（Nottingham）等地的市政当局为劳工阶级建造了出租住房。②
以卫生治理为中心的住房政策实施后，英国城市中许多卫生条件恶劣的住房得以拆除或改造，住房内部的环境卫生和建筑质量得到较大幅度的提升。著名规划家雷蒙德·昂温（Raymond Unwin）总结：“过度拥挤的状况已受到限制，最低标准的间距、光照和通风得到保障。我们确实在这些方面奠定了良好基础，确保了健康生活环境所必需的诸多要素。”③但这种住房政策有先天缺陷，正如高尔迪所总结的：“将住房问题仅仅视作公共卫生问题的一部分，而未视作单独的经济研究和政治行动的目标，是无法将其成功解决的主要原因。”④
二、19世纪70年代：私人公司主导下的“重新安置”
19世纪中叶以来，随着公共卫生运动的开展，城市部分住房的环境卫生和建筑质量得到了显著改善。然而由于城市人口的持续增加，大量工人阶层因无法负担房租而聚集在贫民窟地区。贫民窟问题实质是“工人住房短缺的反映，其不仅危及城市的环境，也影响社会秩序的稳定，并由此衍生传染病与犯罪问题”。⑤在大量工人阶级负担不起适宜住宅的情况下，已有住房内拥挤、混乱、不卫生的居住环境问题亦无法得到根治。1874年，英国“慈善组织协会”（Charity Organisation Society）起草了一份请愿书，声称：“虽然已有对小规模房产的清理，但发起者不是为了穷人的福祉。这导致因清理而被迫迁出的人们遭受巨大苦难，有时还使得周边的社区变得更加拥挤和脏乱。只有当拥有更广泛职权的公共机构承担责任时，这种恶果才能得到有效解决。伦敦市政当局和都市工作委员会（Metropolitan Board of Works）应作为承担这一责任的机构，如果这些机构负责发起和规范改善方案，私人企业将会愿意承担建设工程。”⑥这份请愿书令时任英国内政大臣的理查德·克罗斯（Richard Cross）深受触动，其于次年倡导发起了住房改革，并最终推动颁布了1875年《技工和劳工住房改善法》，即《克罗斯法》。该法案授权地方政府购买贫民窟所在土地并拆除其上建筑，以实施“改善方案”（improvement scheme）的方式对清理地区进行整体治理;若地方当局实施了改善方案，则其有义务在拆除旧房之后重新安置迁出住户，为其提供合适住房。
1875年法案首次提出了“重新安置”原则，具体包含如下内容：第一，若要实施改善方案，地方政府必须购买贫民窟所在土地并拆除其上的建筑，然后将清理好的土地出售给私人公司，后者负责建造工人阶级住房、对迁出人口重新安置;第二，新建住房必须位于清理原址或临近地区;第三，新建住房可容纳的人数，最少要与从贫民窟搬出的人数相等。可见，“重新安置”被规定为地方政府进行改善方案的同时必须承担的一种法定义务，标志着英国政府已经意识到贫民窟清理必须与新建住房同步进行，才可以在改善城市物质环境的同时有效缓解住房紧张的问题，且住房建设需要政府的参与才能弥补私人力量和市场作用的不足。因此，“重新安置”原则可被视作近代英国住房政策从关注质量转向关注数量，并着手在住房供应领域实施行政干预的分水岭。《法律时报》（Law Times）发文称：“自由放任原则在相当长的时间内是英国政治领域的指导原则，而1875年《克罗斯法》与《公共卫生法》完全背离了此原则。这两部法案暗示了对放任政策的背弃以及向古典信仰的回归，即国家因其人民的福祉而存在。”①
但1875年法案中的“重新安置”条款，在对被清理土地用途的严格限制、对新建住房数量的硬性要求、高额赔偿金制度以及中央政府强制力等方面存在缺陷，阻碍了其实践推行。1875—1889年间，伦敦都市工作委员会实施了16个改善方案，地产购置和清理的花费远远高于将土地卖给私人建筑商的所得，损失高达1323415英镑。②再加上1875年法案并未规定地方政府有实施改善方案的义务，因而在实践中很少有地方政府会积极地援引法案开展贫民窟清理和住户的重新安置工作。这就迫使英国政府分别在1879、1882年对1875年法案进行修订和增补，由此出台了1879年《技工和劳工住房法案增补法》（Artizans’ and Labors’ Dwellings Act [1868] Amendment Act，1879）以及1882年《技工住房法》（Artizans’ Dwelling Act，1882）。
1879年法案对“重新安置”的内容重新进行了界定，使其具有更强的可操作性：第一，地方政府有责任对不卫生住房进行清理，若其忽视职责，则都市工作委员会可以将相关地产收归所有并代为执行法案，这在一定程度上改变了1875年法案的许可性原则。第二，地方政府可以将清理好的地产出售、出租，但地产可不必用于修建工人阶级住房。这项规定等于允许地方政府将位于市中心清理好的地产高价出售用于商业建筑，而将迁出人口重新安置在地价较低的市郊。这种调整被认为是缓解地方政府经济压力、促进其实施改善的有效措施。第三，法案授权地方政府根据实际情况，灵活调整对新建住房数量和重新安置人数的要求。这意味着减轻了私人公司的建房压力，促使其愿意购买地产建设住房。第四，如果负责建房的私人公司执行不力，则这块地产、连同建筑材料和工具都要移交给地方政府，以继续执行改善方案。这使得地方政府可以直接干预私人公司的建房行动，并获权自行为工人阶级建房。由此可见，1879年法案不仅调整了重新安置的位置和任务量，还使地方政府获得了自行建房的权力，并可以从改善中获取一定利润，这使得各地方政府进行贫民窟清理改善的积极性明显得到增强。 根据1875年和1879年法案规定，在清理好的地产上为迁出住户建房安置的工作需由私人公司承担，所以19世纪中后叶可被视作以私人公司为中心的“重新安置”阶段。在1875年之前，“私人力量在新建优质住房方面无能为力，主要原因为其无法获得适宜建房的土地”，③而现在地方政府已为此做好了前期准备。根据1875年法案，清理后的市中心土地必须用以重新安置迁出人口，私人资本不允许为此地产竞价，慈善建筑公司从而成为购买政府土地、为工人阶层新建住房的主要力量。譬如当时最有影响力的慈善住房公司“皮博迪信托”（Peabody Trust）参与了伦敦都市工作委员会发起的“白教堂和莱姆豪斯地区改善方案”（Whitechapel and Limehouse Improvement Scheme），
以1万英镑的价格购置了方案内的部分土地，于1880年建成9座公寓，安置了3600人，与迁出人口的数目相当。④当时几家主要的慈善建筑公司的建房数量都很可观：伦敦市中心地区最大的慈善建筑公司“改善工人住房公司”（Improved Industrial Dwellings Company）至19世纪末为3万人提供了住房;“皮博迪信托”至1894年为1.9万人提供了5000套住房。⑤
但不容忽视的是，慈善公司作为新建住房、实施重新安置的主体也存在不足。高尔迪总结发现，“慈善建筑公司在获得土地、迁走住户后，在申请人中只接受更体面者成为公司的租户”。⑥英国住房改革的积极推动者、1851年住房法案的发起人沙夫茨伯里伯爵（Lord Shaftesbury），同时也是慈善公司“技工、劳工和大众住房公司”（Artisans’，Labourers’ and General Dwellings Company）的第一任主席，但即便是他也无法否认这样的指责：最需要住房的人，即那些因为贫穷而无法按时缴纳房租的人，不会被他的公司接纳为租户。①截至1905 年，伦敦9家主要的慈善住房公司和信托机构仅为12.3万工人提供了住房，这一数字仅略多于大伦敦地区1年半的人口增长数。②此外，尽管根据1879年法案，重新安置的地点可以不在原处，投机建筑商开始在市郊地区兴建住房，但这些住房一方面与上文提到的慈善住房一样价格偏高，另一方面在当时还没有廉价高速交通工具配合的情况下，工人阶级仍然主要集中在城市中心地区，导致市中心地区住房不足的情况依然严重。
1882年《技工住房法》规定，伦敦政府只需对清理贫民窟后迁出人口的1/2进行“重新安置”，其他城市地方政府的这一义务则被完全撤销，为工人阶级新建住房的权力也随之被取消。与1875年法案相比，1882年法案是一种严重的退步。此后尽管地方政府清除贫民窟的工程仍在继续，市容也得到了进一步改善，但其不愿也无力再对迁出人口进行重新安置。伦敦都市工作委员会实施的55個改善方案中，只有16个方案对迁出人口提供了重新安置。③而在无须履行重新安置义务的邓迪市（Dundee），新建住房的数量从1871—1880年间的9303套锐减到1881—1890年间的1783套。④从全国范围来看，1875—1884年间，全国只有11座城市向中央政府申请拟实施改善法案，有9座城市真正实施，而只有4座城市对迁出人口进行了安置。⑤
概而言之，19世纪下半期，随着“重新安置”条款的提出，英国地方政府开始在清理贫民窟、整顿市容的同时，注重为迁出住户新建住房，从而在住房供应领域实施干预。法案规定新建住房的主要力量为私人公司，其在住房供应方面存在着偏重工人阶级上层的现象，导致大量下层工人阶级住房紧张的情况仍然非常严重。地方政府虽然在对私人公司建房行为进行监督和鼓励的同时，初步获得了自行建房的权力，但市政公房所占比例和范围都相当有限，英国著名城市规划学家谷义仁（Ian Cook）将原因总结为“自由放任的思想意识、政府角色的放弃、过分追逐盈利和漠视穷人等”。⑥正如1875年法案发起人克罗斯在引入草案时称：“政府没有义务为任何阶级提供任何生活必需品，其中包括最重要的必需品——适宜居住的良好住房。”⑦市场调节的失灵和私人力量的不足，意味着英国政府在住房供应领域的作用亟须加强。
三、19世纪90年代：政府与公司合作下的“重新安置”
维多利亚时代中期，住房供求被认为应由“看不见的手”来进行调节以达到供求平衡，而无须国家干预。这种观点在1875年住房法案将建房任务交给私人公司的规定中得到一定体现。地方政府承担“重新安置”的义务被不断弱化甚至免除，在政府基本不直接参与建造住房的情况下，租金低廉的市政住房数量极少，市场调节的后果就是供不应求，导致了高额租金，工人阶级无法承担，使得住房不足的问题一直无法得到有效解决。19世纪末，英国开始重新审视其住房政策，随着“重新安置”原则的重新提出和最终确立，政府与私人公司共同成为住房供应的提供者，这标志着英国以“重新安置”为中心的住房政策进入一个新阶段。
1884年，英国成立了以查尔斯·迪尔克（Charles Dilke）为主席的“工人阶级住房皇家委员会”（Royal Commission on the Housing of the Working Classes）。委员会在对工人阶级住房情况进行了详尽调查和取证之后，公布了长达6卷的报告。报告认为，1879年和1882年法案呈现出过于关注拆除、却忽视重新安置迁出住户的趋势，尤其认为1882年法案是国家干预的不充分形式。因此委员会建议进一步强化中央集权，将1851年法案中授权地方政府为工人阶级建造公寓的许可性条款转为强制性，授权地方政府部（中央政府的负责机构）强制市政当局重新安置迁出住户。⑧
根据皇家委员会的建议，1885年《工人阶级住房法》（Housing of the Working Classes Act，1885）出台。这部法案恢复了地方政府为工人阶级新建住房的权力，并修改了地方政府为此目的购买地产的手段和对地产主赔偿金额的裁定方式。1885年法案授权地方政府部（Local Government Board）指派1名仲裁员，由其负责裁定地方当局对地产主赔付的金额，这使得前者无须费时费力与后者讨价还价。从此，地方政府实施改善方案的主动权大为增强，积极性也明显提高。法案还降低了地方政府用于住房建设的贷款利率，进一步减轻了其解决住房问题的经济负担。可以说，1885年法案虽然没有恢复地方政府“重新安置”的义务，但购地补偿金支付额度的仲裁决定方式和贷款条件的优惠政策，大大减轻了地方政府实施法案的财政负担，增加了实施贫民窟清理的积极性。而在获授权为工人阶级建房的情况下，有些地方政府还会主动为迁出住户进行安置。譬如以理查德·张伯伦（Richard Chamberlain）为主席的“伯明翰改善委员会”（Birmingham Improvement Committee），于1890年在莱德尔大街（Ryder Street）地区修建了22幢两层的房屋，很快便以每周5先令6便士的租金全部出租给工人阶级。① 为进一步解决社会下层的住房问题，英国议会又于1890年修订并通过了新的《工人阶级住房法》。这一法案合并了之前关于技工和劳工住房以及工人阶级住房的各部法案，集英国19世纪中后期住房立法之大成。1890年法案将“重新安置”重新提上日程，并且赋予其新的含义：第一，地方政府有义务对不卫生的贫民窟进行清理，并为迁出的工人阶级在距离原住址合适的范围内提供同等数量的适宜住房。第二，若地方政府部同意，地方政府可以在原址之外的其他地点为迁出人口提供合适住房，地方政府为此目的可以强制购买土地。第三，在特殊情况下，地方政府可以在地方政府部的同意下只履行部分义务，但至少要安置1/2的迁出人口。第四，地方政府可以自行为工人阶级新建住房，也可将土地出售或出租给私人公司，并有权对后者所建房屋进行检查和监督。第五，地方政府部在批准地方政府的改善方案时，可以要求后者添加特殊条款，确保对迁出的工人阶级重新安置。若地方政府将地产清理后，没有在5年之内出售土地或在土地上建造工人阶级住宅，则地方政府部有权要求其将土地公开拍卖或招标，获得地产者将继续执行改善方案。
由此可见，与最初1875年法案中的“重新安置”条款相比，1890年法案将改善贫民窟地区及重新安置迁出人口确定为地方政府的强制义务，地方政府部获得强制干预的权力，可以纠正地方政府在许可性法案中存在的回避和拖沓行为。此外，法案还增强了地方政府在建房、购地方面的权力，灵活调整了重新安置的地点和数量，并为这一行动提供了财政优惠政策。在压力与动力的双重作用下，地方政府更愿意也更有能力实施改善活动，并且从指导建房的干预者转为与私人公司合作直接建房的主体，也由此确立了英国政府以行政力量干预住房供应、直接兴建公共住房的新型住房政策。
1890年法案颁布实施后，英国各地方政府开始在贫民窟清理后积极承担部分住房的新建任务。新成立的伦敦郡议会很快就清理了一处位于界限街（Boundary Street）的贫民窟。这处贫民窟曾容納5700名住户，其中一半人口居住在3人/间的房屋中，死亡率是伦敦总体水平的两倍。郡议会于1893—1900年间在贫民窟原址上修建了一处有1000多个单元的公寓式建筑，其造型宏伟，设施齐全，周边还一并规划建造了商店、学校、教堂和中心公园，因此整个地产被誉为“风景如画的城中村”。郡议会还尝试在稍远的郊区新建住房，从而以更低的成本建造尽可能多的住房，譬如建在图汀（Tooting）地区的二层联排别墅，虽然建筑密度较高，但美观高质。②
为了鼓励和配合在郊区建房的趋势，英国还于1883年通过了《廉价火车法案》（Cheap Trains Act，1883），其规定所有铁路运营公司有义务为工人提供廉价早班列车。截至1914年，英国共有179个地方政府运用1890年法案的授权兴建了公共住房，其价格远远低于慈善公司住房，有效地缓解了住房紧张问题。③因此1890年法案被称为英国公共住房政策“性质转变的分水岭”。④
“重新安置”经过几番调整，最终确立，使得英国政府直接参与建房，并与私人公司合作成为实施主体。但由于重新安置迁出人口的数量在法律上无须达到原住户总量，加之地方政府兴建公共住房的利润很低，导致很多重新安置方案在地方政府无法获得通过，即便通过了也无法安置所有迁出住户。就全国的总体情况而言，1886—1902年间，地方政府部在全国范围内批准的改善方案共导致29442人从原有住房中迁出，其中只有21317人获得了重新安置。①尽管存在上述问题，但“重新安置”确立的政府对住房数量不足的问题负责、以行政力量干预住房供应的策略，已经成为社会普遍接受的共识，这使其成为20世纪英国住房政策的基石。
四、结 语
综上所述，从19世纪中后叶开始，英国开始关注并着力解决社会下层的住房问题，政府出台的住房政策则经历了从卫生治理到“重新安置”的演变，这种转变是其指导思想从古典自由主义向新自由主义转变的结果。“重新安置”是19世纪后半叶英国住房政策的核心，其从提出、调整到完善历经数十年，其内容也经历了与时俱进的变化：“重新安置”从地方政府的选择性权力演变为强制性义务，地方政府从为安置而新建住房的干预者、合作者变为主要供应者，这标志着在住房供应领域，地方政府从间接管控者转变为直接干预者，意味着政府职能的扩张与转变。从英国住房政策的演进中，还可以发现，在解决社会下层的住房问题上，英国政府并没有一蹴而就，而是依据现实状况，循序渐进地诉诸立法手段，逐步解决居住环境恶劣、住房紧张等问题。与英国历史发展道路相对应，英国的住房政策也体现出务实性、渐进性特点。作为现代化先行者，英国在解决社会下层住房问题、让“居者有其屋”方面所走过的道路及其经验教训，值得后来者借鉴。
【作者简介】梁远，山东大学翻译学院副教授、副院长，主要研究方向为英国城市规划史。
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