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一.引言
基础设施（Infrastructure）一词最初作为工程术语用来指建筑物承重部分的结构问题。20世纪40年代末经济学家开始将“基础建设”引入经济领域，用来概括那些服务于国家、城市或区域的基本的设施和系统。1994 年世界银行发展报告对基础设施的定义为“永久性的工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务”。
一个国家的基础设施是该国居民生存和发展的必要基础和前提条件，是国家现代化的重要体现，也是评估该国投资环境的重要指标；同时，基础设施也是影响可持续发展的重要因素。在制约基础设施的诸多因素中，资金是核心因素。依据国际经验，在经济起飞的过程中，基础设施投资的增长应快于加工工业投资的增长。没有基础设施的超前发展，就不可能有经济的成功起飞。曾经我国在特定的体制背景下，过去基础设施的投资基本依靠政府进行，而目前政府财力又难以全部满足投资需求，国家预算内投资日渐减少。这使得其严重滞后于工业发展，成为经济起飞的瓶颈障碍。
基础设施对经济发展和人类的福祉具有重大影响，可以为经济增长、减轻贫困和环境可持续发展创造重大收益。近几十年来，发展中国家对基础设施进行了巨额投资，并且增加供应饮用水、卫生设施、电力、电信、和运输等服务。这些投资使居民和企业获得了巨大的收益。基础设施完备程度有助于决定一个国家能否实现生产多样化、扩大贸易，能否减轻贫困、改善环境等方面的问题。
二.基础设施的特点
1.社会性和公益性
在社会性上，绝大多数基础设施企业所提供的产品或服务是面向全社会的生产者和消费者的。它构成社会上所有单位包括企业和居民的基本投入物，对于市场价格水平有重要影响，也是直接解决居民福利的基本要素。因此，基础设施常常被视为国民经济的命脉。在公益性上，基础设施对社会公众生活具有改善作用。
2.基础建设周期长，需要高额的初始成本，投入产出比率一般较低
基础建设的资本规模和技术工程一般来讲是巨大的，而且投资具有不可分割性。由于基础建设周期长，资本流动性差，决定了基础建设的投资风险大而产出率较低。基础建设初始的固定成本很高，并且产品和服务的增加所需投入的边际成本很低，所以其提供的产品和服务的平均成本随着产品和服务量的增加而逐步下降。
3.非竞争性和非排他性
公共物品一旦被生产出来，生产者就无法决定谁来得到它，因为生产者在技术上无法排斥那些不付费而享用该物品的人，或者排斥的成本高到使排斥成为不经济。多数基础设施与自然垄断有关。
三.中国基础建设投融资模式的变迁
我国基础设施投融资体制的变迁与经济体制的变迁密切相关。建国以来，我国基础设施投融资体制的发展大致可分为以下四个阶段：
改革开放前，我国实行高度集中的计划经济体制，整个社会投资包括基础设施建设由政府包揽，投资决策权和项目审批权高度集中于政府；投资资金来源于财政预算拨款；投资运行靠行政系统和行政手段，忽视了市场调节作用。
改革开放以后，财政拨款已无法满足基础设施的建设需求，银行贷款成为基础设施建设最主要的资金来源。这期间，政府推出了《关于基本建设投资实行贷款办法》，开始实行“拨改贷”，同时在项目投资和建设领域建立投资项目评估制度，并开始在工程建设中推行项目建设投资包干措施。
20世纪80年代末到90年代中期，国家实行投资体制改革，中央政府不再包办全国的项目投资。各地纷纷建立自己的城市建设公司或城市投资公司，由政府授权对城市建设和维护资金进行筹措、使用和管理，提高了城建的融资能力和城建资金的使用效益。地方政府为了筹集建设资金，尝试让政府投资公司和大型国有企业集团参与城市基础设施建设。除此以外，地方政府纷纷建立举债机制，扩大政府投资规模。通过政府性投资公司，大量向世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织、外国政府及国内商业银行贷款。
20世纪90年代中期至今政府开始尝试放松对基础领域的管制，充分引入竞争，以广辟融资渠道、提高投资效率。2001年12月国家计委颁布了《国家计委关于促进和引导民间投资的若干意见》，鼓励和引导民间资本参与经营性基础设施和公益事业项目建设。目前，北京、上海、深圳等地开始尝试“政府引导、社会参与、市场运作”的基础设施融资新路。基础设施多元化融资渠道初步形成。与此同时，自1996年来相继颁布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》、《关于固定资产投资项目试行资本金制度》、《中华人民共和国招标投标法》等法规，加强了对基础设施项目投资的约束。
四.项目融资
1.项目融资的基本概念
传统的公司融资（Corporate Financing），是指一个公司为了建设一个项目时，利用公司本身的资信能力，以公司本身作为债务人而进行的融资方式。贷款方在作贷款决定时将该公司整体财务状况和资信情况作为评估的主要依据，而把该公司所要投资的某个具体项目的财务、风险等情况作为次要的参考因素加以分析。即使该具体项目失败了，贷款方还是可以从该公司的整体财务效益中得到本金和利息的偿还。
项目融资（Project Financing）是指投资者为了建设某一个项目时，首先设立一个项目公司，以该项目公司而不是投资者本身作为借款主体进行融资。银行等债务提供者，主要以该项目未来现金流量作为还款的来源，并且以项目公司本身的资产作为贷款的主要保障。
对比这两种融资方式可以发现：项目融资的情况下，民间资本较容易进入到基础设施建设的投融资领域。而在传统方式下，资金的来源无论是政府财政拨款、银行或国际组织的贷款，都在一定程度上阻碍了民间资本直接参与基础建设融资。
2.项目融资的基本特点
1.项目导向
以项目本身的现金流和资产作为融资安排的基础，而不是项目的投资者或发起人的资信为基础。根据项目自身的现金流量来安排还款计划，可以比一般的商业银行的贷款期限长。 2.风险共担
在项目融资的情况下，与项目建设营运有关的各种风险，将设计安排给投资者、其他利益相关的参与者，以及贷款银行，由所有各方进行分担。
3.突破投资者自身筹资能力的限制
有些大型项目的资金需求量巨大，超过了投资者意愿承受的程度，在传统公司融资的方式下，将很难融资，因为一旦该项目投资失败，投资者本身将面临破产的境地。如果利用项目本身的现金流量和资产来安排有限求索权的项目融资，则投资者承受的投资金额和投资风险控制在一定的范围之内，使得投资大型项目成为可能。
4.融资成本相对较高
与传统方式相比银行的风险相对加大，所以银行融资成本将加大。另外投资者和项目公司需承担其他额外的成本费用，如融资顾问费，律师费用等。
3.项目融资的常见模式
1. BOT模式
1.1 概述
BOT（build-operate-transfer）即建设——经营——移交。政府给予某些公司新项目建设的特许权时通常采取这种方式。私人愿意融资建设某些项目基础设施，并在一段时期内经营该设施，然后将此转让给政府部门或公共机构。
BOT涵义是，政府同私人部门的项目公司签订合同，由该项目公司筹资设计并承建一项具体项目，并在双方协定的一段时期内，由该项目公司通过经营该项目，偿还项目债务闭关回收投资，获取收益。协议期满后，项目产权无偿转让给所在国政府。政府让私人参与项目投资运作的方式有：（1）转让管理权 （2）转让资产权（3）转让特许权。在这其中，转让管理权是比较有限的民营化，在这种方式中政府仍然拥有传统的所有权，仅让私人参与管理。这种方式着重于降低服务成本。转让资产权则与此相反，是一种完全形式的民营化，私人实体向政府部门付现金获得国家资产进行经营。如果政府在这种民营化中只要创造出一个自由的市场环境，那么从长远来看，监督和规则可能更为重要。转让特许经营权则介于转让管理权与转让资产权之间，以政府的某种权力转让某些服务，通常是建设或运作某项特殊设施，这就是所谓的BOT，有时也被称为“公共工程特许权”。
1.2 BOT的功能
BOT是一种集融资、建设、经营的转让为一体的多功能投资方式。（1）融资功能。由私营公司及财团进行融资承包建设项目时，从融资方式看有汇集自有资金、银行贷款、出口信贷、银团联合贷款等。（2）建设功能。BOT建设项目是一项系统工程。在这个大系统中，既有项目主体、咨询设计、工程实施、还有经营等组织系统，因此BOT系列投资方式与国际工程承包方式密切联系。（3）经营功能。项目的经营功能是通过政府给予投资项目的特许经营权实现的。而项目经营管理方式涉及到投资合作方式、投资回报方式以及风险承担问题。因此BOT系列的经营又与国际技术贸易、补偿贸易、租赁贸易等相互结合。（4）转让功能。其转让的条件是随着投资合作方和转让内容的不同而不同，转让涉及到技术转让、股权转让、经营权转让和项目移交等多种转让合同。
1.3 BOT运作方式
一个典型的BOT项目要经过以下阶段：
第一阶段：确定项目。不是所有的项目都适合以BOT的方式进行，因此政府需要选择并确定哪些项目可采用BOT方式来建设。有时由于新技术的采用，存在一定的风险，金融机构不愿投入资金，或由于经济效益不佳，除非政府提供一定的补偿，私营企业不愿参与，还有些项目由于当地法律规定的原因，只有修订法律后项目才能实施。因此在此阶段，政府的工作就是进行技术、经济及法律上的可行性研究，确定适合进行BOT方式的建设项目。
第二阶段：招标准备及要约阶段。在该阶段中，政府准备一些招标和要约文件，提出招标的有关条件，邀请有兴趣参加投资建设的私人企业、金融机构或财团提出项目建设经营及贷款等方案和建议。
第三阶段：承建商投资前评估阶段。调查项目的可行性，准备基础设计；与贷款方协商；组成承揽项目的集团。
第四阶段：评价阶段。政府对所得到的方案和建议等进行综合分析、评价，在此基础上，选择具有承担此项工程经验和能力的承建商以及信誉较好的贷款机构。
第五阶段：谈判阶段。对项目的各方面条款进行协商，所有的法律文件都将在此阶段形成。
第六阶段：执行阶段。承建商与政府谈判，取得贷款方的承诺。
第七阶段：经营阶段。承建商按照与政府签订的合同，在规定期限内，对已建成的项目进行经营。
第八阶段：转让阶段。经营期满以后，承建商将项目的所有权按合同规定转让给政府。（未完待续）
（作者单位为中国银行长宁支行）
基础设施（Infrastructure）一词最初作为工程术语用来指建筑物承重部分的结构问题。20世纪40年代末经济学家开始将“基础建设”引入经济领域，用来概括那些服务于国家、城市或区域的基本的设施和系统。1994 年世界银行发展报告对基础设施的定义为“永久性的工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务”。
一个国家的基础设施是该国居民生存和发展的必要基础和前提条件，是国家现代化的重要体现，也是评估该国投资环境的重要指标；同时，基础设施也是影响可持续发展的重要因素。在制约基础设施的诸多因素中，资金是核心因素。依据国际经验，在经济起飞的过程中，基础设施投资的增长应快于加工工业投资的增长。没有基础设施的超前发展，就不可能有经济的成功起飞。曾经我国在特定的体制背景下，过去基础设施的投资基本依靠政府进行，而目前政府财力又难以全部满足投资需求，国家预算内投资日渐减少。这使得其严重滞后于工业发展，成为经济起飞的瓶颈障碍。
基础设施对经济发展和人类的福祉具有重大影响，可以为经济增长、减轻贫困和环境可持续发展创造重大收益。近几十年来，发展中国家对基础设施进行了巨额投资，并且增加供应饮用水、卫生设施、电力、电信、和运输等服务。这些投资使居民和企业获得了巨大的收益。基础设施完备程度有助于决定一个国家能否实现生产多样化、扩大贸易，能否减轻贫困、改善环境等方面的问题。
二.基础设施的特点
1.社会性和公益性
在社会性上，绝大多数基础设施企业所提供的产品或服务是面向全社会的生产者和消费者的。它构成社会上所有单位包括企业和居民的基本投入物，对于市场价格水平有重要影响，也是直接解决居民福利的基本要素。因此，基础设施常常被视为国民经济的命脉。在公益性上，基础设施对社会公众生活具有改善作用。
2.基础建设周期长，需要高额的初始成本，投入产出比率一般较低
基础建设的资本规模和技术工程一般来讲是巨大的，而且投资具有不可分割性。由于基础建设周期长，资本流动性差，决定了基础建设的投资风险大而产出率较低。基础建设初始的固定成本很高，并且产品和服务的增加所需投入的边际成本很低，所以其提供的产品和服务的平均成本随着产品和服务量的增加而逐步下降。
3.非竞争性和非排他性
公共物品一旦被生产出来，生产者就无法决定谁来得到它，因为生产者在技术上无法排斥那些不付费而享用该物品的人，或者排斥的成本高到使排斥成为不经济。多数基础设施与自然垄断有关。
三.中国基础建设投融资模式的变迁
我国基础设施投融资体制的变迁与经济体制的变迁密切相关。建国以来，我国基础设施投融资体制的发展大致可分为以下四个阶段：
改革开放前，我国实行高度集中的计划经济体制，整个社会投资包括基础设施建设由政府包揽，投资决策权和项目审批权高度集中于政府；投资资金来源于财政预算拨款；投资运行靠行政系统和行政手段，忽视了市场调节作用。
改革开放以后，财政拨款已无法满足基础设施的建设需求，银行贷款成为基础设施建设最主要的资金来源。这期间，政府推出了《关于基本建设投资实行贷款办法》，开始实行“拨改贷”，同时在项目投资和建设领域建立投资项目评估制度，并开始在工程建设中推行项目建设投资包干措施。
20世纪80年代末到90年代中期，国家实行投资体制改革，中央政府不再包办全国的项目投资。各地纷纷建立自己的城市建设公司或城市投资公司，由政府授权对城市建设和维护资金进行筹措、使用和管理，提高了城建的融资能力和城建资金的使用效益。地方政府为了筹集建设资金，尝试让政府投资公司和大型国有企业集团参与城市基础设施建设。除此以外，地方政府纷纷建立举债机制，扩大政府投资规模。通过政府性投资公司，大量向世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织、外国政府及国内商业银行贷款。
20世纪90年代中期至今政府开始尝试放松对基础领域的管制，充分引入竞争，以广辟融资渠道、提高投资效率。2001年12月国家计委颁布了《国家计委关于促进和引导民间投资的若干意见》，鼓励和引导民间资本参与经营性基础设施和公益事业项目建设。目前，北京、上海、深圳等地开始尝试“政府引导、社会参与、市场运作”的基础设施融资新路。基础设施多元化融资渠道初步形成。与此同时，自1996年来相继颁布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》、《关于固定资产投资项目试行资本金制度》、《中华人民共和国招标投标法》等法规，加强了对基础设施项目投资的约束。
四.项目融资
1.项目融资的基本概念
传统的公司融资（Corporate Financing），是指一个公司为了建设一个项目时，利用公司本身的资信能力，以公司本身作为债务人而进行的融资方式。贷款方在作贷款决定时将该公司整体财务状况和资信情况作为评估的主要依据，而把该公司所要投资的某个具体项目的财务、风险等情况作为次要的参考因素加以分析。即使该具体项目失败了，贷款方还是可以从该公司的整体财务效益中得到本金和利息的偿还。
项目融资（Project Financing）是指投资者为了建设某一个项目时，首先设立一个项目公司，以该项目公司而不是投资者本身作为借款主体进行融资。银行等债务提供者，主要以该项目未来现金流量作为还款的来源，并且以项目公司本身的资产作为贷款的主要保障。
对比这两种融资方式可以发现：项目融资的情况下，民间资本较容易进入到基础设施建设的投融资领域。而在传统方式下，资金的来源无论是政府财政拨款、银行或国际组织的贷款，都在一定程度上阻碍了民间资本直接参与基础建设融资。
2.项目融资的基本特点
1.项目导向
以项目本身的现金流和资产作为融资安排的基础，而不是项目的投资者或发起人的资信为基础。根据项目自身的现金流量来安排还款计划，可以比一般的商业银行的贷款期限长。 2.风险共担
在项目融资的情况下，与项目建设营运有关的各种风险，将设计安排给投资者、其他利益相关的参与者，以及贷款银行，由所有各方进行分担。
3.突破投资者自身筹资能力的限制
有些大型项目的资金需求量巨大，超过了投资者意愿承受的程度，在传统公司融资的方式下，将很难融资，因为一旦该项目投资失败，投资者本身将面临破产的境地。如果利用项目本身的现金流量和资产来安排有限求索权的项目融资，则投资者承受的投资金额和投资风险控制在一定的范围之内，使得投资大型项目成为可能。
4.融资成本相对较高
与传统方式相比银行的风险相对加大，所以银行融资成本将加大。另外投资者和项目公司需承担其他额外的成本费用，如融资顾问费，律师费用等。
3.项目融资的常见模式
1. BOT模式
1.1 概述
BOT（build-operate-transfer）即建设——经营——移交。政府给予某些公司新项目建设的特许权时通常采取这种方式。私人愿意融资建设某些项目基础设施，并在一段时期内经营该设施，然后将此转让给政府部门或公共机构。
BOT涵义是，政府同私人部门的项目公司签订合同，由该项目公司筹资设计并承建一项具体项目，并在双方协定的一段时期内，由该项目公司通过经营该项目，偿还项目债务闭关回收投资，获取收益。协议期满后，项目产权无偿转让给所在国政府。政府让私人参与项目投资运作的方式有：（1）转让管理权 （2）转让资产权（3）转让特许权。在这其中，转让管理权是比较有限的民营化，在这种方式中政府仍然拥有传统的所有权，仅让私人参与管理。这种方式着重于降低服务成本。转让资产权则与此相反，是一种完全形式的民营化，私人实体向政府部门付现金获得国家资产进行经营。如果政府在这种民营化中只要创造出一个自由的市场环境，那么从长远来看，监督和规则可能更为重要。转让特许经营权则介于转让管理权与转让资产权之间，以政府的某种权力转让某些服务，通常是建设或运作某项特殊设施，这就是所谓的BOT，有时也被称为“公共工程特许权”。
1.2 BOT的功能
BOT是一种集融资、建设、经营的转让为一体的多功能投资方式。（1）融资功能。由私营公司及财团进行融资承包建设项目时，从融资方式看有汇集自有资金、银行贷款、出口信贷、银团联合贷款等。（2）建设功能。BOT建设项目是一项系统工程。在这个大系统中，既有项目主体、咨询设计、工程实施、还有经营等组织系统，因此BOT系列投资方式与国际工程承包方式密切联系。（3）经营功能。项目的经营功能是通过政府给予投资项目的特许经营权实现的。而项目经营管理方式涉及到投资合作方式、投资回报方式以及风险承担问题。因此BOT系列的经营又与国际技术贸易、补偿贸易、租赁贸易等相互结合。（4）转让功能。其转让的条件是随着投资合作方和转让内容的不同而不同，转让涉及到技术转让、股权转让、经营权转让和项目移交等多种转让合同。
1.3 BOT运作方式
一个典型的BOT项目要经过以下阶段：
第一阶段：确定项目。不是所有的项目都适合以BOT的方式进行，因此政府需要选择并确定哪些项目可采用BOT方式来建设。有时由于新技术的采用，存在一定的风险，金融机构不愿投入资金，或由于经济效益不佳，除非政府提供一定的补偿，私营企业不愿参与，还有些项目由于当地法律规定的原因，只有修订法律后项目才能实施。因此在此阶段，政府的工作就是进行技术、经济及法律上的可行性研究，确定适合进行BOT方式的建设项目。
第二阶段：招标准备及要约阶段。在该阶段中，政府准备一些招标和要约文件，提出招标的有关条件，邀请有兴趣参加投资建设的私人企业、金融机构或财团提出项目建设经营及贷款等方案和建议。
第三阶段：承建商投资前评估阶段。调查项目的可行性，准备基础设计；与贷款方协商；组成承揽项目的集团。
第四阶段：评价阶段。政府对所得到的方案和建议等进行综合分析、评价，在此基础上，选择具有承担此项工程经验和能力的承建商以及信誉较好的贷款机构。
第五阶段：谈判阶段。对项目的各方面条款进行协商，所有的法律文件都将在此阶段形成。
第六阶段：执行阶段。承建商与政府谈判，取得贷款方的承诺。
第七阶段：经营阶段。承建商按照与政府签订的合同，在规定期限内，对已建成的项目进行经营。
第八阶段：转让阶段。经营期满以后，承建商将项目的所有权按合同规定转让给政府。（未完待续）
（作者单位为中国银行长宁支行）