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《规划环评条例》拓宽了法律责任面，但由于缺乏相应的信息公开和公众参与保障，能否从源头上遏制污染增长的态势，仍将考验决策者的智慧和神经
3月27日，由国家环境保护总局升格而成的环境保护部（下称环保部），正式在位于北京市车公庄附近的办公地点挂牌。
不无巧合的是，恰在同一天，被业内寄予厚望的《规划环境影响评价条例》（下称《规划环评条例》），在怀胎几乎整整两年之后，由国务院法制办正式向社会公布并征求意见。
“希望这个条例能尽快出台，最好在今年上半年就出来。它对于我们太重要了。”环保部政策法规司一位负责人告诉《财经》记者。
摆脱“末端治理”
上个世纪60年代和70年代，随着全球性的环境保护运动的兴起，人们开始思考，到底通过什么样的技术手段才能有效地遏制环境污染。
其中一个很重要的工具，就是引入“环境影响评价制度”（Environmental Impact Assessment，EIA）。也就是说，一个建设项目如果可能对环境产生重大影响，就必须在正式上马之前接受评价。只有被认定所造成的影响在可以接受的限度之内，才能获准开工。
到了上个世纪80年代，人们又逐渐意识到，仅仅依靠针对单一项目的环境影响评价，并不足以保证整个环境的改善。毕竟，这种评价仍然是被动的“末端治理”，局限于微观层面；而如果一开始政策、规划都是错的，即使单一项目的环境影响可以接受，也可能会造成环境灾难。
于是，“战略环评”（Strategy Environmental Assessment，SEA）开始浮出水面。也就是说，除了具体项目，对于政策、规划、计划等整体性战略也应该进行环境影响评估，以从根本上杜绝问题。
严格意义上，战略环评的萌芽可以追溯到1969年。这一年，美国政府颁布《国家环境政策法案》，要求对环境可能造成重大影响的联邦政府行为，无论是政策、法规还是具体的投资，都必须准备环境影响报告（EIS）。这一规定显然远不局限于具体的项目本身。
进入20世纪90年代后，包括荷兰、加拿大、韩国以及中国香港等国家和地区，都开始把战略环评的理念付诸行动。2001年，拥有25个成员国的欧盟通过了《战略环评指令》，并于2004年7月正式生效。
自1986年开始推行建设项目环评的中国，无论是决策层还是学术界，对于战略环评也都给予了持续的关注。早在1995年，中国国内就开始进行战略环评试点。2003年9月1日正式实施的《中华人民共和国环境影响评价法》（下称《环评法》），也正式把规划环评纳入其中。
然而，在中国推进战略环评注定困难重重。
细心者会留意到，在国际上流行的战略环评，在中国的立法中悄然演变成规划环评。环保部环境工程评估中心政策研究室主任张辉对《财经》记者指出，“规划环评”的概念，实际上比战略环评收窄了很多。在战略环评的架构中，环评对象不仅仅是具体的规划本身，还包括其他政府部门与环境、资源有关的政策、法规甚至行政程序等。所有这些，都可能从更宏观的层面上对整个环境产生战略性的影响。
即使是大大收窄了的规划环评，在实践中也是举步维艰。虽然《环评法》对于规划环评的法律地位作出了明确规定，但在审查程序上却存在明显的缺陷。因为除了环保部门，“其他部门”也被赋予了召集组成审查小组、对专项规划的环境影响报告书进行审查的权力。这导致在不少地方，行业主管部门代替环保部门“自编自审”的事情时有发生。
2005年，在《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中，明确把这一权限赋予了环保部门。但法律上的含混，仍然影响了很多专项规划环境审查的顺利启动。
利益纠葛下的妥协
在这种情况下，2006年4月，原国家环保总局正式委托北京大学法学院环境与资源法研究所教授汪劲等人，启动《规划环评条例》的立法进程。
仅仅一个多月后，该条例第一稿出炉，随后在环保系统内部广泛征求意见。当年底，草案正式上报至国务院法制办。
然而，在种种利益纠葛之中，立法进程一度陷入停滞。
参与这一条例起草的北京大学法学院环境与资源法研究所王社坤博士对《财经》记者表示，按照最初的草案，所有专项规划的环境审查召集权，都应该收归环保部门，这有利于顺利启动整个规划环评程序。
知情人士告诉《财经》记者，这一条款受到了国家发展和改革委员会、交通部以及建设部等部门的强烈反对。这些部门都属于专项规划编制“大户”，虽然规划环评只是提供最终决策的重要依据，并不具有法定否决权，但他们仍然担心这会对其决策形成掣肘。
最终，国务院法制办公布的征求意见稿，在《环评法》的框架下作了微调，即规定设区的市级以上人民政府审批的专项规划，由环保部门来负责召集审查；但省级以上人民政府有关部门，当然包括其它部委审批的专项规划，在审批前则由环境保护主管部门和专项规划审批机关，共同组织对环境影响报告书进行审查。
从最初的草案到最终的征求意见稿，妥协还远不止这些。在层层公开或者半公开乃至不公开的利益博弈之后，《规划环评条例》的篇幅也由最初的1.2万余字，急剧缩水成现在的约4200字。
其中被删除最多的，是有关公众参与的内容。从国际经验来看，无论是项目环评还是战略环评，公众参与都是确保其公正性的重要基石。而要保障公众参与权，就必须在法律中对其加以明确。
以中国香港为例，环评报告全文被要求上载到香港环境保护署的官方网站。同时，还会在三个固定地点放置印刷版的环评报告，以便公众查阅。
在韩国，同样规定环评报告全文必须公开。同时只要有30人以上要求召开听证会，主管部门就必须启动这一程序。
但在中国，无论是《环评法》，还是2006年颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，甚至今年5月1日开始正式实施的《环境信息公开办法（试行）》，都未能赋予公众充分的知情权以及参与权。
即使不涉及国家机密，公众要获得环评报告全本也是奢望。公众只根据少则几页、长则二三十页的环评报告简本，难以作出非常准确的判断。而到底在什么条件下必须举行听证会等，也是语焉不详。
知情人士对《财经》记者透露，在最初的草案中，“公众参与”占据了整整一章，其中对于信息公开的时间、方式，公众参与的具体形式，必须召开听证会的条件等，以及如何在最终决策中体现公众参与的成果，都有非常详细以及技术化的规定。草案还建议以行政复议、行政诉讼等方式，为公众参与的顺利实现提供法律保障。
遗憾的是，在此次公布的征求意见稿中，这些非常具有可操作性的规定，基本上都被以“过于超前”为由删去了。对于公众参与的规定，又重新简化并退回到之前的边界内。
北京大学法学院环境与资源法研究所王社坤博士对《财经》记者说，草案中原本对涉及的术语进行了专门解释，后来也被删除，这不能不说也是一个很大的缺憾。在西方的立法中，对涉及的术语进行解释已成一种惯例。比如，“公众”这个日常用语，在法律上如何界定，很可能会影响到具体的参与方式。
此外，像“专项规划中的指导性规划草案”这样生涩的用词，如果不作解释的话，普通人很难理解，从而给很多部门提供了更大的“蒙混过关”空间。
执行仍是考验
据《财经》记者了解，《规划环评条例》自公开征求意见以来，如北京绿家园这样的环保非政府组织，都已经就公众参与等方面的缺失提出了不同的看法。
不过，知情人士对《财经》记者坦言，完善这个征求意见稿固然重要，最重要的仍然是尽快出台这一条例，并最大程度地发挥其功能。毕竟，这一条例，还是明确了设区的市级以上人民政府审批的专项规划由环保部门来负责召集审查，使得环保部门有可能从源头上遏制这些规划可能导致的污染。
也正因为此，环保部在过去的一年中一直把《规划环评条例》作为工作重点之一来推进。
据悉，由于该条例已被国务院列入今年一类立法计划，年内出台应无悬念。
王社坤博士对《财经》记者强调，即将出台的条例扩大了法律责任面，也是一个进步。
根据之前的《环评法》，只有规划编制机关和规划审批机关需要承担责任。这一次，除了上述两个主体，审查召集机构、审查小组的专家以及规划环评服务机构，也被要求承担相应的法律责任。
“凡涉及的主体，都应该有相应的责任约束，这是原则。”他补充说。
然而，即使这一条例能在年内如期出台，其具体执行效果仍是一个疑虑。
以史为鉴，《环评法》实施四年多来，无论在宏观层面还是在微观层面，其效果都难以令人满意。
一位资深业内人士告诉《财经》记者，每年中国出的环评报告书数量，几乎超过了全世界主要发达国家历年环评报告书的总和，但超过99％以上的通过率，以及缺乏公开、透明以及独立监督、事后惩罚的评价体制，使得这一制度在很大程度流于形式。
如2007年，被《南方周末》等公开曝光的浙江杭州环保系统腐败案，共涉及杭州13个区县、90多人，环评暗箱操作和索取回扣就是一个重要“缺口”。
“这种情况在每个省都或多或少存在，环评在某种程度上被异化成了‘分肥’过程。”这位人士对《财经》记者坦言。
当然，这一条例的执行仅仅依靠环保部门自身的努力是远远不够的。
环保部环境工程评估中心政策研究室主任张辉对《财经》记者表示，国家环保总局已经升格为环保部，但职能分割并没有得到解决，很多环境要素的监管也还分布在农业部、水利部、国家林业局等多个部门。这些部门之间的信息渠道远谈不上畅通。
因此，即使做狭义的规划环评，在技术上和操作上也都面临种种困难。而如果像国际上那样，把社会影响评估也纳入规划环评，需要克服的障碍就更加庞大了。
此外，要使得规划环评真正起到效果，最重要的是尽早介入，并且要求规划编制部门同时提供合理的替代方案。这些，都需要进一步的制度保障。否则，如果规划环评变成事实上的“追认”，那么其主动性和提前预防功能就根本无从谈起。
据悉，早在《环保法》起草过程中，就有专家建议被审查的规划必须提供替代方案，但在讨论中被否决了。在实践中，虽然也有规划编制部门提供了所谓的替代方案，但很明显不具有可比性，也就使得环评结果根本无“第二条道路”可走。
“仅仅依靠一个条例的逐步推进，不可能解决所有这些问题；只有通过更彻底的‘自上而下’的变革，实现可持续发展战略才有希望。”张辉说。
3月27日，由国家环境保护总局升格而成的环境保护部（下称环保部），正式在位于北京市车公庄附近的办公地点挂牌。
不无巧合的是，恰在同一天，被业内寄予厚望的《规划环境影响评价条例》（下称《规划环评条例》），在怀胎几乎整整两年之后，由国务院法制办正式向社会公布并征求意见。
“希望这个条例能尽快出台，最好在今年上半年就出来。它对于我们太重要了。”环保部政策法规司一位负责人告诉《财经》记者。
摆脱“末端治理”
上个世纪60年代和70年代，随着全球性的环境保护运动的兴起，人们开始思考，到底通过什么样的技术手段才能有效地遏制环境污染。
其中一个很重要的工具，就是引入“环境影响评价制度”（Environmental Impact Assessment，EIA）。也就是说，一个建设项目如果可能对环境产生重大影响，就必须在正式上马之前接受评价。只有被认定所造成的影响在可以接受的限度之内，才能获准开工。
到了上个世纪80年代，人们又逐渐意识到，仅仅依靠针对单一项目的环境影响评价，并不足以保证整个环境的改善。毕竟，这种评价仍然是被动的“末端治理”，局限于微观层面；而如果一开始政策、规划都是错的，即使单一项目的环境影响可以接受，也可能会造成环境灾难。
于是，“战略环评”（Strategy Environmental Assessment，SEA）开始浮出水面。也就是说，除了具体项目，对于政策、规划、计划等整体性战略也应该进行环境影响评估，以从根本上杜绝问题。
严格意义上，战略环评的萌芽可以追溯到1969年。这一年，美国政府颁布《国家环境政策法案》，要求对环境可能造成重大影响的联邦政府行为，无论是政策、法规还是具体的投资，都必须准备环境影响报告（EIS）。这一规定显然远不局限于具体的项目本身。
进入20世纪90年代后，包括荷兰、加拿大、韩国以及中国香港等国家和地区，都开始把战略环评的理念付诸行动。2001年，拥有25个成员国的欧盟通过了《战略环评指令》，并于2004年7月正式生效。
自1986年开始推行建设项目环评的中国，无论是决策层还是学术界，对于战略环评也都给予了持续的关注。早在1995年，中国国内就开始进行战略环评试点。2003年9月1日正式实施的《中华人民共和国环境影响评价法》（下称《环评法》），也正式把规划环评纳入其中。
然而，在中国推进战略环评注定困难重重。
细心者会留意到，在国际上流行的战略环评，在中国的立法中悄然演变成规划环评。环保部环境工程评估中心政策研究室主任张辉对《财经》记者指出，“规划环评”的概念，实际上比战略环评收窄了很多。在战略环评的架构中，环评对象不仅仅是具体的规划本身，还包括其他政府部门与环境、资源有关的政策、法规甚至行政程序等。所有这些，都可能从更宏观的层面上对整个环境产生战略性的影响。
即使是大大收窄了的规划环评，在实践中也是举步维艰。虽然《环评法》对于规划环评的法律地位作出了明确规定，但在审查程序上却存在明显的缺陷。因为除了环保部门，“其他部门”也被赋予了召集组成审查小组、对专项规划的环境影响报告书进行审查的权力。这导致在不少地方，行业主管部门代替环保部门“自编自审”的事情时有发生。
2005年，在《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中，明确把这一权限赋予了环保部门。但法律上的含混，仍然影响了很多专项规划环境审查的顺利启动。
利益纠葛下的妥协
在这种情况下，2006年4月，原国家环保总局正式委托北京大学法学院环境与资源法研究所教授汪劲等人，启动《规划环评条例》的立法进程。
仅仅一个多月后，该条例第一稿出炉，随后在环保系统内部广泛征求意见。当年底，草案正式上报至国务院法制办。
然而，在种种利益纠葛之中，立法进程一度陷入停滞。
参与这一条例起草的北京大学法学院环境与资源法研究所王社坤博士对《财经》记者表示，按照最初的草案，所有专项规划的环境审查召集权，都应该收归环保部门，这有利于顺利启动整个规划环评程序。
知情人士告诉《财经》记者，这一条款受到了国家发展和改革委员会、交通部以及建设部等部门的强烈反对。这些部门都属于专项规划编制“大户”，虽然规划环评只是提供最终决策的重要依据，并不具有法定否决权，但他们仍然担心这会对其决策形成掣肘。
最终，国务院法制办公布的征求意见稿，在《环评法》的框架下作了微调，即规定设区的市级以上人民政府审批的专项规划，由环保部门来负责召集审查；但省级以上人民政府有关部门，当然包括其它部委审批的专项规划，在审批前则由环境保护主管部门和专项规划审批机关，共同组织对环境影响报告书进行审查。
从最初的草案到最终的征求意见稿，妥协还远不止这些。在层层公开或者半公开乃至不公开的利益博弈之后，《规划环评条例》的篇幅也由最初的1.2万余字，急剧缩水成现在的约4200字。
其中被删除最多的，是有关公众参与的内容。从国际经验来看，无论是项目环评还是战略环评，公众参与都是确保其公正性的重要基石。而要保障公众参与权，就必须在法律中对其加以明确。
以中国香港为例，环评报告全文被要求上载到香港环境保护署的官方网站。同时，还会在三个固定地点放置印刷版的环评报告，以便公众查阅。
在韩国，同样规定环评报告全文必须公开。同时只要有30人以上要求召开听证会，主管部门就必须启动这一程序。
但在中国，无论是《环评法》，还是2006年颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，甚至今年5月1日开始正式实施的《环境信息公开办法（试行）》，都未能赋予公众充分的知情权以及参与权。
即使不涉及国家机密，公众要获得环评报告全本也是奢望。公众只根据少则几页、长则二三十页的环评报告简本，难以作出非常准确的判断。而到底在什么条件下必须举行听证会等，也是语焉不详。
知情人士对《财经》记者透露，在最初的草案中，“公众参与”占据了整整一章，其中对于信息公开的时间、方式，公众参与的具体形式，必须召开听证会的条件等，以及如何在最终决策中体现公众参与的成果，都有非常详细以及技术化的规定。草案还建议以行政复议、行政诉讼等方式，为公众参与的顺利实现提供法律保障。
遗憾的是，在此次公布的征求意见稿中，这些非常具有可操作性的规定，基本上都被以“过于超前”为由删去了。对于公众参与的规定，又重新简化并退回到之前的边界内。
北京大学法学院环境与资源法研究所王社坤博士对《财经》记者说，草案中原本对涉及的术语进行了专门解释，后来也被删除，这不能不说也是一个很大的缺憾。在西方的立法中，对涉及的术语进行解释已成一种惯例。比如，“公众”这个日常用语，在法律上如何界定，很可能会影响到具体的参与方式。
此外，像“专项规划中的指导性规划草案”这样生涩的用词，如果不作解释的话，普通人很难理解，从而给很多部门提供了更大的“蒙混过关”空间。
执行仍是考验
据《财经》记者了解，《规划环评条例》自公开征求意见以来，如北京绿家园这样的环保非政府组织，都已经就公众参与等方面的缺失提出了不同的看法。
不过，知情人士对《财经》记者坦言，完善这个征求意见稿固然重要，最重要的仍然是尽快出台这一条例，并最大程度地发挥其功能。毕竟，这一条例，还是明确了设区的市级以上人民政府审批的专项规划由环保部门来负责召集审查，使得环保部门有可能从源头上遏制这些规划可能导致的污染。
也正因为此，环保部在过去的一年中一直把《规划环评条例》作为工作重点之一来推进。
据悉，由于该条例已被国务院列入今年一类立法计划，年内出台应无悬念。
王社坤博士对《财经》记者强调，即将出台的条例扩大了法律责任面，也是一个进步。
根据之前的《环评法》，只有规划编制机关和规划审批机关需要承担责任。这一次，除了上述两个主体，审查召集机构、审查小组的专家以及规划环评服务机构，也被要求承担相应的法律责任。
“凡涉及的主体，都应该有相应的责任约束，这是原则。”他补充说。
然而，即使这一条例能在年内如期出台，其具体执行效果仍是一个疑虑。
以史为鉴，《环评法》实施四年多来，无论在宏观层面还是在微观层面，其效果都难以令人满意。
一位资深业内人士告诉《财经》记者，每年中国出的环评报告书数量，几乎超过了全世界主要发达国家历年环评报告书的总和，但超过99％以上的通过率，以及缺乏公开、透明以及独立监督、事后惩罚的评价体制，使得这一制度在很大程度流于形式。
如2007年，被《南方周末》等公开曝光的浙江杭州环保系统腐败案，共涉及杭州13个区县、90多人，环评暗箱操作和索取回扣就是一个重要“缺口”。
“这种情况在每个省都或多或少存在，环评在某种程度上被异化成了‘分肥’过程。”这位人士对《财经》记者坦言。
当然，这一条例的执行仅仅依靠环保部门自身的努力是远远不够的。
环保部环境工程评估中心政策研究室主任张辉对《财经》记者表示，国家环保总局已经升格为环保部，但职能分割并没有得到解决，很多环境要素的监管也还分布在农业部、水利部、国家林业局等多个部门。这些部门之间的信息渠道远谈不上畅通。
因此，即使做狭义的规划环评，在技术上和操作上也都面临种种困难。而如果像国际上那样，把社会影响评估也纳入规划环评，需要克服的障碍就更加庞大了。
此外，要使得规划环评真正起到效果，最重要的是尽早介入，并且要求规划编制部门同时提供合理的替代方案。这些，都需要进一步的制度保障。否则，如果规划环评变成事实上的“追认”，那么其主动性和提前预防功能就根本无从谈起。
据悉，早在《环保法》起草过程中，就有专家建议被审查的规划必须提供替代方案，但在讨论中被否决了。在实践中，虽然也有规划编制部门提供了所谓的替代方案，但很明显不具有可比性，也就使得环评结果根本无“第二条道路”可走。
“仅仅依靠一个条例的逐步推进，不可能解决所有这些问题；只有通过更彻底的‘自上而下’的变革，实现可持续发展战略才有希望。”张辉说。