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摘要：本文在对徐州市环卫保洁市场化运作发展和现状分析的基础上，阐述了市场化运作产生的社会和经济效益以及环卫保洁市场化运作中存在的问题，有针对性的提出了相关建议和对策。
关键词：城市道路；清扫保洁；市场化
一、环卫保洁市场化运作发展和现状
1.市场化运作沿革
城市环卫保洁作业多年来一直由事业单位性质的环卫部门负责，随着经济的快速发展和城市化水平的不断提高，原有的环卫作业机制已不能适应经济、社会发展的需要。为深化环卫行业改革，加快环卫事业发展，按照“养事不养人”、“政府花钱买服务”的原则，2003年徐州市开始在淮海路、中山路两条主干道上试点进行市场化保洁，以委托的方式将保洁权交由民营物业公司；2005年以公开拍卖的形式扩展到5条道路的清扫保洁；2007年首次采用政府采购公开招标的方式，由市政府采购中心将市区15条道路保洁向社会公开招标；2008年8月，将公开招标范围扩展到区管道路；2009年，对市区200座公厕的保洁服务向社会公开招标，公厕保洁推向市场。2010年，进一步将原来由交通部门管理的三环路及城市出入口道路、交巡警部门管理的交通护栏、园林部门管理的道路绿化分隔带纳入了城区环卫保洁管理范围，统一由政府采购中心向社会公开招标，基本实现了保洁市场化、一体化全覆盖。
2.环卫市场化保洁现状
2.1场化保洁基本情况：截至2010年底，徐州市主城区实行市场化保洁的主次干道234条、计1336.54万平方米，街巷439条、计147.06万平方米，道路绿化带256.75万平方米，交通护栏6.3万米，公共厕所200座。
2.2机械化作业：市场化保洁作业单位投入各种专用车辆38台，其中扫路车24台，高压清洗车7台，洒水车5台，除雪机2台，道路机械清扫率为53%。
2.3作业公司的类型：目前参与环卫市场化保洁的作业单位共有10家，按照作业单位类型划分，实行企业化管理事业单位1家，国有企业1家，私营企业8家。
2.4经费投入和来源渠道：环卫保洁市场化运作后，主次干道保洁经费年投入约5200万元，其中主干道保洁由市财政全额承担，次干道由市、区财政两级财政各按照50%的比例分担。免费开放公厕保洁年投入经费约850万元，市、区财政两级财政各按照50%的比例分担。
2.5监管和考核：实行市、区两级监管，依据作业合同和质量标准对作业质量进行检查考核，对机械清扫保洁作业和冲洗洒水作业实行GPS监控，考核结果和作业经费的拨付挂钩，市、区两级考核权重各占50%。
二、市场化运作产生的社会和经济效益
1.提升了环卫保洁质量
长期以来，环卫行业一直归类于事业单位之列，由于体制的原因极易造成“吃大锅饭”、“人浮于事”、效率低下的格局，保洁质量不高，服务质量差，通过市场化运作，实现了政府花钱买服务，在市场竞争的压力下，服务质量得到明显提升，市区道路和公厕保洁整体水平明显提高。
2.提高了财政资金使用效率
未实行市场化保洁以前，环卫经费核算按人头核算，资金主要用于人员开支，事业单位工资普遍高于企业平均水平，使得资金利用率较低。通过市场化运作以后，经费按照作业量核算，在保洁质量不降低的前提下，节省了资金，提高了财政资金的使用效率
3.激发了市场的竞争活力
由于民营资本的进入，原国有企事业单位面临着激烈的竞争的压力，这种压力，有力的推动了环卫改革的进程。鼓楼、云龙两城区的环卫部门面对市场竞争，主动实行企业化管理，参与市场竞争，市场竞争的局面初步形成，竞争产生效率的现象已经出现。
4.促进了环卫部门职能的快速转变
通过政府购买服务，从原来的“以费养人”改为现在的“以费养事”，环卫管理部门的职能更加明确，对于保洁人员的管理由保洁作业单位进行，环卫管理部门不再向原来一样既要管事又要管人，现在可以专心管事，主要精力用于决策和监管，工作效率明显提高。
促进了就业、再就业工作。
在当前就业压力较大的形势下，在环卫保洁领域为进城务工农民、城市下岗工人等提供了较多的就业岗位。目前环卫保洁从业人员近5000人，主要是下岗失业人员和失地农民，减轻了社会就业负担，促进了社会稳定。
三、市场化发展中存在的问题
1.财政资金投入水平偏低，投入机制不完善
环卫作业财政资金投入总体水平仍然偏低，而且经费投入还没有形成完善的机制。由于种种原因，长期以来形成了市、区两级环境卫生管理财权、事权职责不清，市、区两级对于环卫资金投入机制没有明确，区级对环卫事业财政投入没有保障和制约机制，形成了各区环卫部门“等、靠、要”的思想。
2.市场准入和退出机制不健全，市场竞争不规范
道路清扫保洁作业相对于其他比较成熟的公共服务来说，尚未形成规范的市场主体，环卫作业企业的注册资本、专业技术人员、技术装备和作业业绩等条件良莠不齐，缺少竞争与淘汰机制，市场活力不强。环卫保洁服务招投标制度不健全，市场存在低价竞争和恶意压价的现象。
3.市场监管制度不完善，措施不到位
道路保洁作业市场化运作后，监管制度还不完善，市场监管仍沿袭传统模式，市、区两级市容环卫部门的市场监管职能不明晰，职责界面不清，相关的法规和规范不完善，还没有建立完善的监管制度体系。由于环卫作业具有分散性、流动性、时效性特点，面对市场化运作的新格局，管理部门缺少管理经验，缺乏监管手段，监管人员队伍的素质没有跟上市场化进程的需要。监管队伍的构成不够合理，缺乏经济、技术、法律、经营等方面的专业技术，缺乏成本意识，缺乏提高效率的有效途径〔1〕。
4.企业信用缺失严重，市场秩序不规范
参与环卫市场化作业的保洁公司多为中小型服务企业，缺乏诚信经营的理念，为追求利益最大化，在作业中采用减少保洁人员数量，降低保洁时间，克扣保洁工人工资，不按规定配备工具和材料，不按照规范进行作业的行为时有发生，致使环卫保洁质量受到影响。
5.各项改革配套措施不完善，制约了市场化发展
环卫作业市场化是伴随着环卫改革而发展的，环卫市场还是一个相对不是很成熟的市场，需要相关的培育、扶持措施，但是相关的改革配套措施没有跟上，虽然有关法规规定了对从事市容环卫作业服务的企业应当按照国家有关规定在减免税等方面给予扶持，但是在具體操作过程中缺乏具体的实施细则，操作起来有一定的困难。
6.城管执法配合不到位，影响保洁质量进一步提高
城管执法的责任主体是区和街道办事处两级城管部门，市场化运作后，保洁工作交由作业企业负责，城管执法配合不到位，出店经营，占道摊点产生的垃圾给道路保洁带来很大的难度。部分街道办事处为了自身经济利益，甚至实行“放水养鱼”，对占道摊点收取“卫生费”，但是产生的垃圾都由作业企业来清理，往往是前面扫，后面扔。市容环卫责任区制度仅仅是制度上墙，没有落实到实际管理工作中去。这些都制约了道路保洁质量的稳定和提高。
7.作业企业管理水平不高，从业人员素质较低
作业企业整体管理水平不高，普遍没有建立现代企业管理制度，员工教育培训工作重视不够，从业人员综合素质较低，主要表现为年龄大、劳动技能低、缺乏正规的专业培训。
四、对策和建议
1.提高资金投入，稳定渠道来源
按照部、省劳动定额标准和环卫专业规划，结合市容环卫工作实际，继续加大环卫投入，实施环卫保洁提档升级，促进环境卫生质量断提高。对道路保洁经费，财政部门、劳动部门、市容部门共同协商进行科学核算。
进一步明确市、区、街道各级的责、权关系，坚持“两级政府两级管理，两级政府两级投入”原则，建立市区两级公共财政投入机制，充分调动市、区两级积极性，按照财权和事权对等的原则，明确责任。
2.健全和完善准入和退出机制，扶持市场竞争主体
建立公开的市场准入制度和科学公正的行政许可制度。原建设部《城市生活垃圾管理办法》对从事生活垃圾经营性清扫的条件及行政许可的管理作了明确的规定〔2〕，建议依据该办法，出台相应的地方法规和地方政府规章，建立可操作的环卫作业服务的政府采购制度、市场作业任务的招投标制度、資本进入的市场准入制度、环卫企业的市场准入制度、行业内的中介制度。
建立末位淘汰制度和退出机制，对每年度考核评分排名最后1位的环卫作业单位，取消作业资格，形成奖勤罚懒、优胜劣汰的竞争激励机制，培育环卫作业产业，调动各环卫作业单位的积极性和主动性，增强作业效能。
3.完善措施，加强市场监管
推行环卫作业监理制度，加强环卫作业过程管理。可以借鉴建设工程监理的做法，引入专业的监管，向社会公开招标监理公司，对环卫作业单位的人员配置、环卫作业时限及落实清扫保洁制度等作业过程进行监督检查并落实奖惩。并将媒体、公众、反映的环境卫生问题纳入对各清洁服务企业的考核体系。
4.建立健全信用体系，加强诚信监管
加强对环卫作业服务企业的信用监管，加强企业的诚信教育，提高企业法人和管理人员的信用素质，出台环卫保洁企业信用管理办法，将其服务质量与资质信誉挂钩，纳入招投标评标内容。对于环境卫生质量优良、遵守劳动用工和行业规范等规定的企业实行加分制度；对于环境卫生质量差，违反劳动用工和行业规范等规定的企业，列入不良信誉记录，依照有关规定予以处罚，直至取消环卫作业行政许可，引导企业树立诚信经营理念引导企业诚信经营。
5.出台完善配套措施，促进市场发展
落实国家有关政策，地方政府应积极协调税务、财政部门，出台环卫保洁企业税收、行政事业收费的减免和优惠办法。对于用水、用电、燃油等费用，给予相关的政策补贴。
6.加大城管执法力度，保障环卫保洁质量巩固
环卫保洁质量的提高和巩固，不能仅靠环卫保洁企业的努力，必要要有城市管理执法的密切配合，使市容环卫责任区制度真正的落到实处。加大环卫专项执法的力度，对于严重影响环卫保洁的占道摊点、乱倒垃圾、渣土洒漏、野广告等违法行为，要严查重罚，要把环卫执法的查处数量和质量列入执法考核目标。
7.加强业务培训，提高从业人员综合素质
根据环卫作业队伍人员情况，加强业务培训，对管理人员和作业人员进行两个层次的培训，联合总工会、劳动和社会保障等部门开展保洁员技能培训，开展职业技能鉴定工作，推行管理、作业人员执证上岗制度，执证上岗率将作为企业资质等级升级考核条件之一。
参考文献
[1]易新涛.我国城市公共服务民营化发展的现状及有效路径〔J〕.经济与社会发展，2007（12）：108～113
[2]城市生活垃圾管理办法.建设部令第157号，2007
关键词：城市道路；清扫保洁；市场化
一、环卫保洁市场化运作发展和现状
1.市场化运作沿革
城市环卫保洁作业多年来一直由事业单位性质的环卫部门负责，随着经济的快速发展和城市化水平的不断提高，原有的环卫作业机制已不能适应经济、社会发展的需要。为深化环卫行业改革，加快环卫事业发展，按照“养事不养人”、“政府花钱买服务”的原则，2003年徐州市开始在淮海路、中山路两条主干道上试点进行市场化保洁，以委托的方式将保洁权交由民营物业公司；2005年以公开拍卖的形式扩展到5条道路的清扫保洁；2007年首次采用政府采购公开招标的方式，由市政府采购中心将市区15条道路保洁向社会公开招标；2008年8月，将公开招标范围扩展到区管道路；2009年，对市区200座公厕的保洁服务向社会公开招标，公厕保洁推向市场。2010年，进一步将原来由交通部门管理的三环路及城市出入口道路、交巡警部门管理的交通护栏、园林部门管理的道路绿化分隔带纳入了城区环卫保洁管理范围，统一由政府采购中心向社会公开招标，基本实现了保洁市场化、一体化全覆盖。
2.环卫市场化保洁现状
2.1场化保洁基本情况：截至2010年底，徐州市主城区实行市场化保洁的主次干道234条、计1336.54万平方米，街巷439条、计147.06万平方米，道路绿化带256.75万平方米，交通护栏6.3万米，公共厕所200座。
2.2机械化作业：市场化保洁作业单位投入各种专用车辆38台，其中扫路车24台，高压清洗车7台，洒水车5台，除雪机2台，道路机械清扫率为53%。
2.3作业公司的类型：目前参与环卫市场化保洁的作业单位共有10家，按照作业单位类型划分，实行企业化管理事业单位1家，国有企业1家，私营企业8家。
2.4经费投入和来源渠道：环卫保洁市场化运作后，主次干道保洁经费年投入约5200万元，其中主干道保洁由市财政全额承担，次干道由市、区财政两级财政各按照50%的比例分担。免费开放公厕保洁年投入经费约850万元，市、区财政两级财政各按照50%的比例分担。
2.5监管和考核：实行市、区两级监管，依据作业合同和质量标准对作业质量进行检查考核，对机械清扫保洁作业和冲洗洒水作业实行GPS监控，考核结果和作业经费的拨付挂钩，市、区两级考核权重各占50%。
二、市场化运作产生的社会和经济效益
1.提升了环卫保洁质量
长期以来，环卫行业一直归类于事业单位之列，由于体制的原因极易造成“吃大锅饭”、“人浮于事”、效率低下的格局，保洁质量不高，服务质量差，通过市场化运作，实现了政府花钱买服务，在市场竞争的压力下，服务质量得到明显提升，市区道路和公厕保洁整体水平明显提高。
2.提高了财政资金使用效率
未实行市场化保洁以前，环卫经费核算按人头核算，资金主要用于人员开支，事业单位工资普遍高于企业平均水平，使得资金利用率较低。通过市场化运作以后，经费按照作业量核算，在保洁质量不降低的前提下，节省了资金，提高了财政资金的使用效率
3.激发了市场的竞争活力
由于民营资本的进入，原国有企事业单位面临着激烈的竞争的压力，这种压力，有力的推动了环卫改革的进程。鼓楼、云龙两城区的环卫部门面对市场竞争，主动实行企业化管理，参与市场竞争，市场竞争的局面初步形成，竞争产生效率的现象已经出现。
4.促进了环卫部门职能的快速转变
通过政府购买服务，从原来的“以费养人”改为现在的“以费养事”，环卫管理部门的职能更加明确，对于保洁人员的管理由保洁作业单位进行，环卫管理部门不再向原来一样既要管事又要管人，现在可以专心管事，主要精力用于决策和监管，工作效率明显提高。
促进了就业、再就业工作。
在当前就业压力较大的形势下，在环卫保洁领域为进城务工农民、城市下岗工人等提供了较多的就业岗位。目前环卫保洁从业人员近5000人，主要是下岗失业人员和失地农民，减轻了社会就业负担，促进了社会稳定。
三、市场化发展中存在的问题
1.财政资金投入水平偏低，投入机制不完善
环卫作业财政资金投入总体水平仍然偏低，而且经费投入还没有形成完善的机制。由于种种原因，长期以来形成了市、区两级环境卫生管理财权、事权职责不清，市、区两级对于环卫资金投入机制没有明确，区级对环卫事业财政投入没有保障和制约机制，形成了各区环卫部门“等、靠、要”的思想。
2.市场准入和退出机制不健全，市场竞争不规范
道路清扫保洁作业相对于其他比较成熟的公共服务来说，尚未形成规范的市场主体，环卫作业企业的注册资本、专业技术人员、技术装备和作业业绩等条件良莠不齐，缺少竞争与淘汰机制，市场活力不强。环卫保洁服务招投标制度不健全，市场存在低价竞争和恶意压价的现象。
3.市场监管制度不完善，措施不到位
道路保洁作业市场化运作后，监管制度还不完善，市场监管仍沿袭传统模式，市、区两级市容环卫部门的市场监管职能不明晰，职责界面不清，相关的法规和规范不完善，还没有建立完善的监管制度体系。由于环卫作业具有分散性、流动性、时效性特点，面对市场化运作的新格局，管理部门缺少管理经验，缺乏监管手段，监管人员队伍的素质没有跟上市场化进程的需要。监管队伍的构成不够合理，缺乏经济、技术、法律、经营等方面的专业技术，缺乏成本意识，缺乏提高效率的有效途径〔1〕。
4.企业信用缺失严重，市场秩序不规范
参与环卫市场化作业的保洁公司多为中小型服务企业，缺乏诚信经营的理念，为追求利益最大化，在作业中采用减少保洁人员数量，降低保洁时间，克扣保洁工人工资，不按规定配备工具和材料，不按照规范进行作业的行为时有发生，致使环卫保洁质量受到影响。
5.各项改革配套措施不完善，制约了市场化发展
环卫作业市场化是伴随着环卫改革而发展的，环卫市场还是一个相对不是很成熟的市场，需要相关的培育、扶持措施，但是相关的改革配套措施没有跟上，虽然有关法规规定了对从事市容环卫作业服务的企业应当按照国家有关规定在减免税等方面给予扶持，但是在具體操作过程中缺乏具体的实施细则，操作起来有一定的困难。
6.城管执法配合不到位，影响保洁质量进一步提高
城管执法的责任主体是区和街道办事处两级城管部门，市场化运作后，保洁工作交由作业企业负责，城管执法配合不到位，出店经营，占道摊点产生的垃圾给道路保洁带来很大的难度。部分街道办事处为了自身经济利益，甚至实行“放水养鱼”，对占道摊点收取“卫生费”，但是产生的垃圾都由作业企业来清理，往往是前面扫，后面扔。市容环卫责任区制度仅仅是制度上墙，没有落实到实际管理工作中去。这些都制约了道路保洁质量的稳定和提高。
7.作业企业管理水平不高，从业人员素质较低
作业企业整体管理水平不高，普遍没有建立现代企业管理制度，员工教育培训工作重视不够，从业人员综合素质较低，主要表现为年龄大、劳动技能低、缺乏正规的专业培训。
四、对策和建议
1.提高资金投入，稳定渠道来源
按照部、省劳动定额标准和环卫专业规划，结合市容环卫工作实际，继续加大环卫投入，实施环卫保洁提档升级，促进环境卫生质量断提高。对道路保洁经费，财政部门、劳动部门、市容部门共同协商进行科学核算。
进一步明确市、区、街道各级的责、权关系，坚持“两级政府两级管理，两级政府两级投入”原则，建立市区两级公共财政投入机制，充分调动市、区两级积极性，按照财权和事权对等的原则，明确责任。
2.健全和完善准入和退出机制，扶持市场竞争主体
建立公开的市场准入制度和科学公正的行政许可制度。原建设部《城市生活垃圾管理办法》对从事生活垃圾经营性清扫的条件及行政许可的管理作了明确的规定〔2〕，建议依据该办法，出台相应的地方法规和地方政府规章，建立可操作的环卫作业服务的政府采购制度、市场作业任务的招投标制度、資本进入的市场准入制度、环卫企业的市场准入制度、行业内的中介制度。
建立末位淘汰制度和退出机制，对每年度考核评分排名最后1位的环卫作业单位，取消作业资格，形成奖勤罚懒、优胜劣汰的竞争激励机制，培育环卫作业产业，调动各环卫作业单位的积极性和主动性，增强作业效能。
3.完善措施，加强市场监管
推行环卫作业监理制度，加强环卫作业过程管理。可以借鉴建设工程监理的做法，引入专业的监管，向社会公开招标监理公司，对环卫作业单位的人员配置、环卫作业时限及落实清扫保洁制度等作业过程进行监督检查并落实奖惩。并将媒体、公众、反映的环境卫生问题纳入对各清洁服务企业的考核体系。
4.建立健全信用体系，加强诚信监管
加强对环卫作业服务企业的信用监管，加强企业的诚信教育，提高企业法人和管理人员的信用素质，出台环卫保洁企业信用管理办法，将其服务质量与资质信誉挂钩，纳入招投标评标内容。对于环境卫生质量优良、遵守劳动用工和行业规范等规定的企业实行加分制度；对于环境卫生质量差，违反劳动用工和行业规范等规定的企业，列入不良信誉记录，依照有关规定予以处罚，直至取消环卫作业行政许可，引导企业树立诚信经营理念引导企业诚信经营。
5.出台完善配套措施，促进市场发展
落实国家有关政策，地方政府应积极协调税务、财政部门，出台环卫保洁企业税收、行政事业收费的减免和优惠办法。对于用水、用电、燃油等费用，给予相关的政策补贴。
6.加大城管执法力度，保障环卫保洁质量巩固
环卫保洁质量的提高和巩固，不能仅靠环卫保洁企业的努力，必要要有城市管理执法的密切配合，使市容环卫责任区制度真正的落到实处。加大环卫专项执法的力度，对于严重影响环卫保洁的占道摊点、乱倒垃圾、渣土洒漏、野广告等违法行为，要严查重罚，要把环卫执法的查处数量和质量列入执法考核目标。
7.加强业务培训，提高从业人员综合素质
根据环卫作业队伍人员情况，加强业务培训，对管理人员和作业人员进行两个层次的培训，联合总工会、劳动和社会保障等部门开展保洁员技能培训，开展职业技能鉴定工作，推行管理、作业人员执证上岗制度，执证上岗率将作为企业资质等级升级考核条件之一。
参考文献
[1]易新涛.我国城市公共服务民营化发展的现状及有效路径〔J〕.经济与社会发展，2007（12）：108～113
[2]城市生活垃圾管理办法.建设部令第157号，2007