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农业保险被称作为现代保险中最尖端的课题，它也是现代农业经济发展的重要课题
2006年9月，由保监会牵头，国务院法制办、财政部、农业部等单位参加，成立了政策性农业保险条例起草工作小组，制定农业保险条例也已列入国务院2007年的立法计划。
农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供保障的一种保险。农业保险被称作为现代保险中最尖端的课题，它也是现代农业经济发展的重要组成要素。
中国是农业大国，发展农业保险，使广大农村从容面对天灾人祸，是中国国情的需要。
WTO的规则要求成员逐步放开农产品市场并减少对农业的补贴，但对农业保险相关的自然灾害则不予以限制，农业保险已成为WTO成员国支持本国农业的基本手段和方式之一。当前我国农业尚未摆脱“靠天吃饭”的格局，特别是作为农业主要构成部分之一的种养殖业受自然气候条件的约束更大。发展农业保险把原来世贸组织协议框架之外的用于扶持农业发展的资金充实于农业保险公司的资本金中去，既不与世贸组织的有关规定相抵触，又能保护和扶持本国农业的发展，提高中国农业的国际竞争力。
发展农业保险对于推动农业产业结构调整也是必要的条件。在农业产业结构调整中，若风险处置不当，势必挫伤广大农民的积极性，阻碍农业产业结构调整。发展农业保险，建立一定的风险补偿机制，则有利于推动农业产业结构调整。
农险现状
我国农业保险业经历了一个曲折的发展过程，从1982年开始由民政部门、农业部门、保险公司等陆续开办了一些农业保险业务。1982年到1992年农业保险业务呈上升趋势，到1992年当年农业保险费收入达到8.62亿元。
但保费快速上升的同时是居高不下的赔付率，1991年农业保险的赔付率为119%。在政府支持性措施减弱以后，过高的赔付率导致农业保险业务逐步萎缩，中国人民保险公司不得不调整农险结构，对一些风险大、亏损多的农险业务进行战略性收缩，而其他保险公司则是退出农业保险的经营。
1993年以后农险规模和保费收入也逐年下降，到2002年继续缩减为4.76亿元，仅为农业生产总值的0.04%，全国农民人均缴纳农险保费不到1元。特别是2003年，中国人保香港上市后，由于经济效益的原因，不再经营大部分的农险业务。而据保监会发布的最新统计，2004年我国农业保险业务共实现保费收入3.95亿元，同比减少0.81亿元，增长-17%。
自2004年以来，专业农险公司开始浮出水面，9个省区市的农业保险试点也已经全面铺开。2004年，保监会颁布了发展农业保险的指导性意见，提出农业保险发展的五种模式：一是与地方政府签订协议，由商业保险公司代办农业险；二是在经营农业险基础较好的上海、黑龙江等地区，设立专业性农业保险公司；三是设立农业相互保险公司；四是在地方财力允许的情况下，尝试设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司；五是继续引进像法国安盟保险等具有农业保险经营的先进技术及管理经验的外资或合资保险公司。
问题所在
我国农业保险的发展日益陷入低水平萎缩的态势，出现许多矛盾和问题。
一、农业保险的高费用、高费率与农民购买力较低的矛盾。由于农业是世界公认的抵御自然灾害能力极差的“弱势产业”，我国又是世界公认的自然灾害最为严重的国家之一，很显然，完善农业保险体系对于保障农业经济的平稳发展有着极大的现实意义。但是由于农业生产，尤其是种植业和养殖业“靠天吃饭”的高风险和不可预测性，保险公司经营农业保险风险大、赔付率高，而若想有利可图，则必须提高保费，这又往往会超过农民的承受范围，加上农户的保险意识不强及保险产品价格和农民收入之间的落差，导致“农民保不起，保险公司赔不起”的尴尬局面出现。因此，各个新筹建的股份制保险公司对于农业保险避而远之也就不难理解了。
二、农户风险意识淡薄，存在道德风险和逆向选择问题严重的矛盾。我国是世界上农业自然灾害频发的国家。严重的自然灾害对一些种植业和养殖业大户(企业)来说，可谓是“灭顶之灾”，常常导致倾家荡产、债台高筑，难以起死回生，政府的一点救济金对他们来说简直是杯水车薪。
但长期以来，我国农户生活在“靠天吃饭”的阴影里，也有一些人投保农业险，但由于农户文化素质普遍较低，道德诚信的意识水平不够高，因此保险公司时常被农户的道德风险所困扰，同时逆向选择问题也令他们头疼。政府、保险公司、农户没有结成利益共同体。
当前我国农业保险的现状是：政府部门管得少，保险公司不愿管，农产没人管。从政府的角度看，国家财政比较困难，而需要发展的项目或行业很多，暂时拿不出更多资金支持农业保险，同时农业投入大，见效慢，短期内回收投资是不可能的，故政府部门不愿意把过多的资金用于农业发展。
从保险公司的角度看，他们自然不愿意经营不盈利甚至是负利的农业保险。
从农户的角度看，相当一部分农户不相信保险，认为保险是负担，是一项不必要的支出，而另一部分投了保的人，心理也是忐忑不安，害怕到时候得不到赔付。一旦发生保险事故，就千方百计地从保险公司获得尽可能多的赔付。他们将最容易出险的农作物投保，造成了逆向选择；索赔时，将没有投保的农作物也一并要求保险公司赔付，导致了道德风险的产生。
三、农业保险的发展面临资金短缺、人才匮乏、技术薄弱的矛盾。农业保险的发展离不开政府的扶持，特别是在资金方面的资助，但作为一个农业大国，政府的支持是有限的，在相当长一段时期内，农业保险将面临资金不足的矛盾；农业风险的特殊性、复杂性决定了农业保险经营技术的特殊要求。
目前我国农业保险在理论研究上相对滞后，在实践中发展缓慢，农业保险方面的统计资料不详。特别是我国保险业由于受到各种因素的干扰，发展呈现多次起落，保险人才断层，而农业保险经营上的复杂性、艰苦性，导致人才更是奇缺。
四、我国经济持续多年快速增长与现有的农业保险业务进一步萎缩的矛盾。我国是世界上自然灾害损失最严重的国家之一。在20世纪90年代，我国农业的成灾面积占播种面积和受灾面积的比例分别超过20%和50%，农业风险损失的范围和程度呈现加速扩大的趋势。但是，我国农业保险却呈现不断萎缩的态势，与我国经济持续多年快速增长形成鲜明反差的是近年来我国农业保险走势呈下降通道。
五、农业保险受供给和有效需求的双重制约的矛盾。农业生产和经营风险的客观存在，形成对农业保险的巨大需求，但目前我国农业保险的有效需求(或现实需求)不足，主要原因：一是超小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能。狭小的经营规模使农民产生较低的预期收益，因而也不愿付出现实的保险成本。二是保险价格即保险费率较高，抑制了农民对保险的需求。三是受传统农业的影响，农民的保险意识还较差。在萎缩的供给和低迷的需求状态下，农业保险业务发展缓慢。
急需立法
首先是农业保险急需完善的立法支持。从1995年10月 1日起执行的《中华人民共和国保险法》主要是规范商业性保险公司的经营行为，对农业保险的规定是很笼统的，其中的149条规定，“国家支持为农业生产服务的保险事业，农业保险有法律、行政法规另行规定”。而农业保险作为一种农业发展和保护制度，它对相关法律的依赖程度是相当强的。
从国外农业保险立法的背景和农业保险制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察，农业保险的产生和发展作为一种诱致性的制度变迁，其立法的意义远超出一般的商业规范性法律制度。以美国为例，其农业保险能得以稳步发展，首先是美国政府制定了专门法律。早在1938年，美国就颁布了《联邦农作物保险法》，对开展农作物保险的目的、农作物保险的性质、开展办法、经办机构等都做了规定，为农作物保险业务的开展提供了法律依据。
其次是，农业保险经营主体缺位。1996年，各保险公司开始商业化转型，对属于政策性险种的农业保险，国家不再有补贴。农业保险的商业化运营，使经营农业保险业务的保险公司业务风险集中，再加上农业保险的综合赔付率较高，形成了保险公司“小保小赔，大保大赔，不保不赔”的现象。由此，农业保险经营主体不断减少，农业保险的有效供给出现不足。
目前，国内开办农业保险并有一定规模的，只有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司 (原新疆兵团财产保险公司)两家国有保险公司，其他股份制保险公司基本未予涉及。目前还在开办农业保险业务的保险公司也是将农业保险与其他商业保险等同对待的，在逐利心理的作用下，这些保险公司也在压缩承保的范围、数量和险种，这样就造成在自然灾害发生较少的地区和年份，保险公司热衷于开办农业保险这一业务，而在灾害多发的地区和年份则相应地进行战略性的收缩。
再次是，农业保险赔付率高、承保率低。据有关专家统计，我国自然灾害的平均损失率：粮食为6.5％、经济作物为6％、大牲畜为10％，如果按照这样的损失率来收取保费的话，无疑费率之高是令人难以承受的，更何况我国农民的收入水平总体来说还比较低，投保积极性自然缺乏。另一方面，如果考虑到农村居民缴费能力因素，厘定的保险费率过低，保险公司又将出现亏损，无法正常经营下去。农民想投保，但承受能力不足；农民能接受的，保险公司又赔不起。高赔付导致了农险要提高费率，而高费率又令许多农民买不起保险，农业保险就这样走进了日渐萎缩的“怪圈”。
此外，我国农业保险的再保险机制和再保险市场尚不完善。我国农业保险由于缺乏适当的再保险安排，使得风险过于集中在保险经营主体自身、难于分散，影响经营主体的经营效果。而国外农业保险经营普遍有再保险机制的支持，特别是避免特大自然灾害对农业和农民的影响。
例如，美国联邦政府农作物保险公司负责在中央建立再保险基金，向开展农作物保险的保险人提供超额损失再保险，再保险责任按赔付率分段确定，目的是既向各私营农作物保险公司提供超额损失再保险(不超过 115%)，又限制农作物保险公司的盈利水平(不高于 15%)。而我国，由于再保险市场有效需求不足，市场主体数量少且不健全，导致我国的再保险市场一方面供给主体偿付能力严重不足，另一方面技术与服务远远落后于国际水平。
多管齐下
目前大多数国家在建立和完善农业保险制度过程中，非常注重运用法律规范农业保险，政府也积极支持发展农业保险。但在中国，对这项涉及农业基础地位的农业保险业务，目前尚未从上到下建立起一套较为完整的法律、法规和配套政策体系。
随着农业和整个国民经济的发展，我国农业保险制度的建立急需健全的法律体系予以保障。需要尽快制定和颁布《农业保险法》及配套的法律、法规。
农业保险风险较大，技术性较强，容易出现道德风险，因此，应建立政策性保险公司为主，商业性保险公司为辅的经营主体模式，或建立商业性保险公司经营农业保险，将农业保险单独按政策性保险核算的模式来经营农业保险。
建立多层次的农业再保险体系。农业再保险的基本职能是分散农业保险人承担的风险责任。保险的目的在于分散风险，当保险人承担的风险过大，威胁到保险人自身的经营稳定时，保险人可以利用再保险方式，将风险在保险人间分散、转移。
西方推行农业保险的共同特点是利用行政手段建立多层次的再保险体系，这也是制约我国农业保险发展的瓶颈问题。国家可利用再保险体系支持农业保险，以财政收入补贴农业保险的费用和经营亏损。再保险体系的建立，可提高农业保险经营主体的积极性，引导经营重点、费率厘定，增加手续费收入，增强经营主体的内控制度建设，提高管理水平和人员素质。
2006年9月，由保监会牵头，国务院法制办、财政部、农业部等单位参加，成立了政策性农业保险条例起草工作小组，制定农业保险条例也已列入国务院2007年的立法计划。
农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供保障的一种保险。农业保险被称作为现代保险中最尖端的课题，它也是现代农业经济发展的重要组成要素。
中国是农业大国，发展农业保险，使广大农村从容面对天灾人祸，是中国国情的需要。
WTO的规则要求成员逐步放开农产品市场并减少对农业的补贴，但对农业保险相关的自然灾害则不予以限制，农业保险已成为WTO成员国支持本国农业的基本手段和方式之一。当前我国农业尚未摆脱“靠天吃饭”的格局，特别是作为农业主要构成部分之一的种养殖业受自然气候条件的约束更大。发展农业保险把原来世贸组织协议框架之外的用于扶持农业发展的资金充实于农业保险公司的资本金中去，既不与世贸组织的有关规定相抵触，又能保护和扶持本国农业的发展，提高中国农业的国际竞争力。
发展农业保险对于推动农业产业结构调整也是必要的条件。在农业产业结构调整中，若风险处置不当，势必挫伤广大农民的积极性，阻碍农业产业结构调整。发展农业保险，建立一定的风险补偿机制，则有利于推动农业产业结构调整。
农险现状
我国农业保险业经历了一个曲折的发展过程，从1982年开始由民政部门、农业部门、保险公司等陆续开办了一些农业保险业务。1982年到1992年农业保险业务呈上升趋势，到1992年当年农业保险费收入达到8.62亿元。
但保费快速上升的同时是居高不下的赔付率，1991年农业保险的赔付率为119%。在政府支持性措施减弱以后，过高的赔付率导致农业保险业务逐步萎缩，中国人民保险公司不得不调整农险结构，对一些风险大、亏损多的农险业务进行战略性收缩，而其他保险公司则是退出农业保险的经营。
1993年以后农险规模和保费收入也逐年下降，到2002年继续缩减为4.76亿元，仅为农业生产总值的0.04%，全国农民人均缴纳农险保费不到1元。特别是2003年，中国人保香港上市后，由于经济效益的原因，不再经营大部分的农险业务。而据保监会发布的最新统计，2004年我国农业保险业务共实现保费收入3.95亿元，同比减少0.81亿元，增长-17%。
自2004年以来，专业农险公司开始浮出水面，9个省区市的农业保险试点也已经全面铺开。2004年，保监会颁布了发展农业保险的指导性意见，提出农业保险发展的五种模式：一是与地方政府签订协议，由商业保险公司代办农业险；二是在经营农业险基础较好的上海、黑龙江等地区，设立专业性农业保险公司；三是设立农业相互保险公司；四是在地方财力允许的情况下，尝试设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司；五是继续引进像法国安盟保险等具有农业保险经营的先进技术及管理经验的外资或合资保险公司。
问题所在
我国农业保险的发展日益陷入低水平萎缩的态势，出现许多矛盾和问题。
一、农业保险的高费用、高费率与农民购买力较低的矛盾。由于农业是世界公认的抵御自然灾害能力极差的“弱势产业”，我国又是世界公认的自然灾害最为严重的国家之一，很显然，完善农业保险体系对于保障农业经济的平稳发展有着极大的现实意义。但是由于农业生产，尤其是种植业和养殖业“靠天吃饭”的高风险和不可预测性，保险公司经营农业保险风险大、赔付率高，而若想有利可图，则必须提高保费，这又往往会超过农民的承受范围，加上农户的保险意识不强及保险产品价格和农民收入之间的落差，导致“农民保不起，保险公司赔不起”的尴尬局面出现。因此，各个新筹建的股份制保险公司对于农业保险避而远之也就不难理解了。
二、农户风险意识淡薄，存在道德风险和逆向选择问题严重的矛盾。我国是世界上农业自然灾害频发的国家。严重的自然灾害对一些种植业和养殖业大户(企业)来说，可谓是“灭顶之灾”，常常导致倾家荡产、债台高筑，难以起死回生，政府的一点救济金对他们来说简直是杯水车薪。
但长期以来，我国农户生活在“靠天吃饭”的阴影里，也有一些人投保农业险，但由于农户文化素质普遍较低，道德诚信的意识水平不够高，因此保险公司时常被农户的道德风险所困扰，同时逆向选择问题也令他们头疼。政府、保险公司、农户没有结成利益共同体。
当前我国农业保险的现状是：政府部门管得少，保险公司不愿管，农产没人管。从政府的角度看，国家财政比较困难，而需要发展的项目或行业很多，暂时拿不出更多资金支持农业保险，同时农业投入大，见效慢，短期内回收投资是不可能的，故政府部门不愿意把过多的资金用于农业发展。
从保险公司的角度看，他们自然不愿意经营不盈利甚至是负利的农业保险。
从农户的角度看，相当一部分农户不相信保险，认为保险是负担，是一项不必要的支出，而另一部分投了保的人，心理也是忐忑不安，害怕到时候得不到赔付。一旦发生保险事故，就千方百计地从保险公司获得尽可能多的赔付。他们将最容易出险的农作物投保，造成了逆向选择；索赔时，将没有投保的农作物也一并要求保险公司赔付，导致了道德风险的产生。
三、农业保险的发展面临资金短缺、人才匮乏、技术薄弱的矛盾。农业保险的发展离不开政府的扶持，特别是在资金方面的资助，但作为一个农业大国，政府的支持是有限的，在相当长一段时期内，农业保险将面临资金不足的矛盾；农业风险的特殊性、复杂性决定了农业保险经营技术的特殊要求。
目前我国农业保险在理论研究上相对滞后，在实践中发展缓慢，农业保险方面的统计资料不详。特别是我国保险业由于受到各种因素的干扰，发展呈现多次起落，保险人才断层，而农业保险经营上的复杂性、艰苦性，导致人才更是奇缺。
四、我国经济持续多年快速增长与现有的农业保险业务进一步萎缩的矛盾。我国是世界上自然灾害损失最严重的国家之一。在20世纪90年代，我国农业的成灾面积占播种面积和受灾面积的比例分别超过20%和50%，农业风险损失的范围和程度呈现加速扩大的趋势。但是，我国农业保险却呈现不断萎缩的态势，与我国经济持续多年快速增长形成鲜明反差的是近年来我国农业保险走势呈下降通道。
五、农业保险受供给和有效需求的双重制约的矛盾。农业生产和经营风险的客观存在，形成对农业保险的巨大需求，但目前我国农业保险的有效需求(或现实需求)不足，主要原因：一是超小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能。狭小的经营规模使农民产生较低的预期收益，因而也不愿付出现实的保险成本。二是保险价格即保险费率较高，抑制了农民对保险的需求。三是受传统农业的影响，农民的保险意识还较差。在萎缩的供给和低迷的需求状态下，农业保险业务发展缓慢。
急需立法
首先是农业保险急需完善的立法支持。从1995年10月 1日起执行的《中华人民共和国保险法》主要是规范商业性保险公司的经营行为，对农业保险的规定是很笼统的，其中的149条规定，“国家支持为农业生产服务的保险事业，农业保险有法律、行政法规另行规定”。而农业保险作为一种农业发展和保护制度，它对相关法律的依赖程度是相当强的。
从国外农业保险立法的背景和农业保险制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察，农业保险的产生和发展作为一种诱致性的制度变迁，其立法的意义远超出一般的商业规范性法律制度。以美国为例，其农业保险能得以稳步发展，首先是美国政府制定了专门法律。早在1938年，美国就颁布了《联邦农作物保险法》，对开展农作物保险的目的、农作物保险的性质、开展办法、经办机构等都做了规定，为农作物保险业务的开展提供了法律依据。
其次是，农业保险经营主体缺位。1996年，各保险公司开始商业化转型，对属于政策性险种的农业保险，国家不再有补贴。农业保险的商业化运营，使经营农业保险业务的保险公司业务风险集中，再加上农业保险的综合赔付率较高，形成了保险公司“小保小赔，大保大赔，不保不赔”的现象。由此，农业保险经营主体不断减少，农业保险的有效供给出现不足。
目前，国内开办农业保险并有一定规模的，只有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司 (原新疆兵团财产保险公司)两家国有保险公司，其他股份制保险公司基本未予涉及。目前还在开办农业保险业务的保险公司也是将农业保险与其他商业保险等同对待的，在逐利心理的作用下，这些保险公司也在压缩承保的范围、数量和险种，这样就造成在自然灾害发生较少的地区和年份，保险公司热衷于开办农业保险这一业务，而在灾害多发的地区和年份则相应地进行战略性的收缩。
再次是，农业保险赔付率高、承保率低。据有关专家统计，我国自然灾害的平均损失率：粮食为6.5％、经济作物为6％、大牲畜为10％，如果按照这样的损失率来收取保费的话，无疑费率之高是令人难以承受的，更何况我国农民的收入水平总体来说还比较低，投保积极性自然缺乏。另一方面，如果考虑到农村居民缴费能力因素，厘定的保险费率过低，保险公司又将出现亏损，无法正常经营下去。农民想投保，但承受能力不足；农民能接受的，保险公司又赔不起。高赔付导致了农险要提高费率，而高费率又令许多农民买不起保险，农业保险就这样走进了日渐萎缩的“怪圈”。
此外，我国农业保险的再保险机制和再保险市场尚不完善。我国农业保险由于缺乏适当的再保险安排，使得风险过于集中在保险经营主体自身、难于分散，影响经营主体的经营效果。而国外农业保险经营普遍有再保险机制的支持，特别是避免特大自然灾害对农业和农民的影响。
例如，美国联邦政府农作物保险公司负责在中央建立再保险基金，向开展农作物保险的保险人提供超额损失再保险，再保险责任按赔付率分段确定，目的是既向各私营农作物保险公司提供超额损失再保险(不超过 115%)，又限制农作物保险公司的盈利水平(不高于 15%)。而我国，由于再保险市场有效需求不足，市场主体数量少且不健全，导致我国的再保险市场一方面供给主体偿付能力严重不足，另一方面技术与服务远远落后于国际水平。
多管齐下
目前大多数国家在建立和完善农业保险制度过程中，非常注重运用法律规范农业保险，政府也积极支持发展农业保险。但在中国，对这项涉及农业基础地位的农业保险业务，目前尚未从上到下建立起一套较为完整的法律、法规和配套政策体系。
随着农业和整个国民经济的发展，我国农业保险制度的建立急需健全的法律体系予以保障。需要尽快制定和颁布《农业保险法》及配套的法律、法规。
农业保险风险较大，技术性较强，容易出现道德风险，因此，应建立政策性保险公司为主，商业性保险公司为辅的经营主体模式，或建立商业性保险公司经营农业保险，将农业保险单独按政策性保险核算的模式来经营农业保险。
建立多层次的农业再保险体系。农业再保险的基本职能是分散农业保险人承担的风险责任。保险的目的在于分散风险，当保险人承担的风险过大，威胁到保险人自身的经营稳定时，保险人可以利用再保险方式，将风险在保险人间分散、转移。
西方推行农业保险的共同特点是利用行政手段建立多层次的再保险体系，这也是制约我国农业保险发展的瓶颈问题。国家可利用再保险体系支持农业保险，以财政收入补贴农业保险的费用和经营亏损。再保险体系的建立，可提高农业保险经营主体的积极性，引导经营重点、费率厘定，增加手续费收入，增强经营主体的内控制度建设，提高管理水平和人员素质。