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[摘要]统筹城乡综合配套改革的目的，核心是打破城乡分割的管理体制，找出统筹解决城乡矛盾的改革思路和方法，逐步消除城乡矛盾，缩小城乡差别，实现城乡一体化。在统筹城乡综合配套改革中，急需突破的重点领域和关键环节有二：一是对现有土地制度的突破，二是对现有农村金融制度的突破。城乡差距的缩小必须建立在城市居民和农村居民收入水平和享受社会公共服务水平同时提高的基础之上。
[关键词]统筹城乡 综合配套改革 成都 重庆
[中图分类号]F127.9[文献标识码]A[文章编号]1004-6623（2007）04-0030-04
[作者简介]林凌（1926-），山西平定人，中国工业经济联合会副会长、中国城市经济学会副会长、中国企业改革与发展研究会副会长、综合开发研究院（中国·深圳）副理事长、《开放导报》总编辑。主要研究方向为经济体制改革、城市经济、区域经济。
今年6月7日，国家发改委根据国务院的决定，宣布重庆市和成都市为国家统筹城乡综合配套改革试验区。这是继上海浦东新区、天津滨海新区之后，国家又批准的两个综合配套改革试验区。这两个试验区的主要任务是：从两市的实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进两市城乡经济社会协调发展，也为全国深化改革，实现科学发展与和谐，发挥示范和带动作用。这是国家为贯彻落实科学发展观、实现城乡统筹发展所采取的重大举措，也是国家依托中心城市推进新一轮改革的又一重要行动。
重庆、成都成为改革试验区之后，一度引起了当地媒体的热炒。试验区的称呼完全被“新特区”的称呼所取代。川渝上市股票的价格一度连天上涨，房价也应声走高，投资者纷纷探听有什么特殊优惠政策，市民们连连发问：“新特区”给我们带来什么好处？特别恶劣的是，有一张报纸竟然无中生有，在报道中，把对一位专家关于试验区经济结构的采访，与十只上市股票连同股票代码一起放在采访报道之中，造成一种专家借机推荐股票的印象。这些现象说明，人们对试验区的性质、任务、政策取向还不甚了了。这里，我就有关统筹城乡综合配套改革试验区的几个问题谈谈自己的看法。
一、国家设置统筹城乡综合配套
改革试验区的目的
城乡发展失衡是当前我国经济社会发展中最为突出的矛盾之一。集中表现为城乡居民的收入水平、享受社会公共服务水平和文化服务的水平差距越拉越大。从城乡居民的收入差距看，20世纪80年代中期的差距为1.8：1，1994年达到2.9：1，目前进一步上升到3.2：1，据一些专家测算，实际差距可能在5：1左右。如从地区比较看，东部经济发达地区农民人均纯收入要高出西部6倍以上。从享受社会公共服务的差距看，农村9年制义务教育的普及率远远低于城市，医疗卫生资源80%集中在城市，农村处于严重缺医少药、看病难看病贵的状态，社会保障体系主要覆盖城市，农村养老、低保等严重缺失。从获取文化服务的差距看，许多农村还远离现代文明，甚至处于愚昧落后状态。从政治民主和政治权力的享有程度看，农民的组织程度很低，表达诉求的渠道很少。
城乡发展失衡是由城乡经济二元结构矛盾加深引起的。城乡经济二元结构的存在是人类社会发展过程中必然出现的现象。发达国家经过二百多年的工业化、城市化过程，城乡经济二元结构已经消失，城乡经济已融为一体。发展中国家正处在工业化、城市化进程之中，城乡经济二元结构普遍存在。中国作为发展中国家，城乡二元经济结构不仅存在，而且出现加深的现象。突出表现为城市的现代工业部门强劲发展，而乡村的农业部门则仍处在传统的小农经济状态，生产力低下状况难以改变；耕地被政府大量低价征用，以农补工、补城现象加剧；农业劳动力涌入城市从事二、三产业，成为建设的生力军，但他们仍然不能取得城市居民身份，不能享受城市的社会公共服务，甚至他们的合法收入、政治权力常常受到侵犯；城市建设特别是大城市建设，以牺牲农民的土地利益和低廉的农民工工资为代价，发展很快，现代化程度越来越高；而广大乡村仍处在交通信息闭塞、居住简陋、生产生活都远离现代文明的落后境地；政府对城市的规划管理有一套正规的体制，而对农村则基本没有规划管理体制，即使有所管理，也是城乡分割，使城乡经济、政治、社会、文化发展极不协调。这些长期存在并日益加剧的矛盾，集中表现在困扰我国经济社会发展以至社会稳定的“三农”问题上。这个问题如不认真加以解决，让城乡两条腿变得“一条腿长，一条腿短”，让国民经济跛脚前进，我们的经济社会发展将形成一个工农失衡、城乡失衡，工农差距、城乡差距急剧扩大的危险格局，不但违背了我们缩小以至消灭“三大差别”的目标，其后果也是难以设想的。
如何遏制城乡发展的失衡现象，加快解决二元结构的突出矛盾？近年来，党中央一方面在总结我国历史经验和借鉴国外经验的基础上，提出了以人为本、全面、协调、可持续发展的科学发展观，把诸多矛盾概括为以城乡矛盾为主的五个矛盾，提出了统筹解决五个矛盾的方略和建设社会主义新农村的战略任务；另一方面，采取了一系列解决“三农”问题的政策举措，使矛盾有所缓解。但问题并不像人们想象的那么简单。城乡发展失衡问题的解决，不但要靠中央政府的政策向“三农”倾斜，而且要靠工农、城乡的直接互动，逐步实现工业反哺农业、城市支持农村的战略转变。而要实现这个转变，最大的障碍就是现行的城乡分割的体制。而要改变这个根深蒂固的体制，不全面推进各个领域体制的综合配套改革是很难实现的。为此，中央采取了先试点、后推广的方法。先设置统筹城乡综合配套改革试验区，通过一、两个点的改革试验，找出解决统筹解决城乡矛盾的改革思路和方法，结合各地实际在全国范围推广，达到逐步消除城乡矛盾，缩小城乡差别，实现城乡一体化，从而实现我国全面建设小康社会和社会主义现代化的目标。
二、统筹城乡综合配套改革试验区
为什么选择重庆和成都
国家所以选择重庆和成都为全国统筹城乡综合配套改革试验区，我认为有以下几方面的原因。
1.有代表性。重庆、成都地处我国西部，都是特大城市，同时也是城乡经济二元结构比较突出、城乡差距比较大的地区。重庆有人口3200万，城市人口约为700万，农村人口2500万，是一个大城市带大农村、大库区的直辖市，城乡居民收入差距高达4：1，高于全国平均3.2：1的水平；成都人口1200万，城市人口470万，农村人口近800万，是一个大城市带大郊区的特大城市，城乡居民收入差距为2.61：1，低于全国平均水平。两个城市都有较强的经济、社会、文化实力，具有实施工业反哺农业、城市支持农村的条件。选择这样既有大城市又有大农村的地区进行试点，具有相当的代表性。
2.有初步经验。统筹城乡发展是党的十六大提出来的。成都市委市政府，行动快，从2003年开始，就在一个县进行城乡一体化试点，接着在全市范围展开。2003～2006四年间，创造了许多经验。其中，“三个集中”（工业向集中发展区集中，引导农民逐步向城镇集中、稳步推进土地向规模经营集中），城乡统筹政府行政体制改革，解决三农问题等经验，取得很大成功。全市地区生产总值年均增长16.4%，地方财政收入年均增长55%，市财政对“三农”的投入由2003年的6.8亿元提高到2006年的71.3亿元，四年共达123.6亿元，城乡居民收入差距由2.66：1缩小为2.61：1，城市登记失业率2006年降为2.8%。成都的改革经验和提出的问题对全国统筹城乡发展都有重要的借鉴意义。
重庆市直辖十年来，以很大的精力完成了“三峡库区”103万移民的艰巨任务，创造了许多宝贵经验。为了保护“三峡库区”的生态环境，在未来十年内，他们还要将库区200余万农民转化成为在“1小时”经济圈内城市就业和居住的城市居民。重庆过去创造的移民经验和未来实施的农民转化为城市居民的经验，将为我国提供大城市带大农村的新的路径和政策举措。
3.有利于成渝经济区的建设。成渝经济区是国家列入“十一五”规划的跨省市的经济区。在国家发改委的领导下，成渝经济区的具体规划已经正式启动。成渝经济区包括了四川和重庆两省市约20%的面积，80%的人口，90%的GDP，有35个城市，占全国经济总量5%～6%，是我国西部唯一的可以发挥长三角、珠三角、京津冀那样全国性增长极作用的经济区。这个经济区是以重庆、成都两个特大城市为极核的双核经济区，全国少有的双核城市群。在重庆、成都进行统筹城乡综合配套改革试点，必然会加快成渝经济区的建设和发展，同时对西部大开发和全国的经济社会的发展也会产生重要影响。
三、统筹城乡综合配套改革的主要内容
我国的城乡管理体制基本上是城乡分割的体制。实施统筹城乡综合配套改革，核心是打破城乡分割的管理体制，建立城乡统筹的管理体制。从重庆和成都这样的特大城市来看，当前需要配套改革的主要有以下几个方面：
1.建立城乡一体的行政管理体制。把市政府有关部门的经济管理和公共服务职能由只管城市或城乡分割管理一律向农村延伸，实行统一管理，创造城乡一体的行政管理模式。
2.建立统筹城乡的规划体制。将城乡分立、多头分设的规划部门统一于一个统筹城乡规划的部门之中，对城乡建设中涉及的土地利用、工业园区建设、城镇建设、城乡住宅建设、城乡道路建设、水面和绿地分布、生态环境等进行统一规划和空间布局。
3.建立覆盖城乡的基础设施的管理体制和投入机制，改善农村交通、通讯、电力、水务等基础设施条件，形成城乡一体的基础设施网络。
4.建立城乡一体的公共财政体制，实行扩权强县体制，推进县乡财政体制改革，调整和优化财政支出结构，推动财政资金更多地向社会公共服务领域和“三农”倾斜，完善城市对农村的财政转移支付办法。
5.建立城乡一体的社会公共服务体系和管理体制，包括建立城乡一体的就业制度、城乡衔接的社会保障和救助制度、进城务工农民的基本社会保障制度、新型农村合作医疗制度、县乡村医疗机构的标准化建设、城乡教育均衡发展制度、农村文化建设等，推进城乡社会事业的均衡协调发展。
6.建立城乡统一的户籍制度，允许在城镇已有稳定职业和住所的农民工转为城市居民，消除农民向城镇转移的“门户”限制。
7.统筹城乡产业发展。加快发展现代农业、农副产品加工业和农业服务业，大力推进农业产业化经营，形成城乡一体的产业化链条和协作配套体系。
8.加强基层民主政治建设，健全基层自治组织，以产业为纽带，推进农村专业合作组织建设，大力提高农民的组织程度，调动基层干部和城乡居民参与统筹城乡改革试验的积极性和创造性，推进和谐社区、和谐村镇建设。
在综合配套改革中，必须在重点领域和关键环节率先突破。当前急需突破的有以下两个领域：
1.土地制度的突破。我国的农村土地制度已由《农村土地承包法》作出规定。土地所有权属集体，农民家庭仅有使用权。这一法规既保护了农民免于丧失土地之苦，同时也制造了小农经济难以向规模化经营发展的障碍。农村没有市场主体，农村市场经济也难以发展。四川人均耕地不过0.67亩，即使在现有的条件下，一个农村劳动力至少可以耕种15～20亩。如果能将现行的土地制度进行改革，不但农村可以实现规模经营，为发展现代农业创造有利条件，同时也可解放出大批农村劳动力从事二、三产业。农民承包土地可以流转，给土地制度改革提供了一个契机。在农业税没有取消前，一些进城打工和从事其他非农产业的农民，为了交纳农业税，还主动把土地使用权转包给他人；现在不交农业税了，他们认为没有再把土地转包的必要，造成土地大面积撂荒现象。现在许多地方着力发展“劳务经济”，鼓励农民外出打工，但土地撂荒造成的损失，并不比农民打工汇回家乡的钱为少。这是人们没有看到的。为此，在统筹城乡综合配套改革试验中，应在不改变《农村土地承包法》的前提下，充分利用承包地可以流转的机制，大胆进行土地制度的改革创新。成都推行的“三个集中”，重庆提出的土地承包权可以入股，以及其他地方类似的经验，都是可以试验推广的。如果我们花上若干年的时间，解决了土地适度集中的问题，消失了土地撂荒的问题，充分发挥了农民宅基地的潜力，加上有政策鼓励的土地整理，中国的耕地面积实际上将会有相当规模的扩大，人均耕地面积也会有相当规模的扩大，这种情况，将为现代农业的发展创造极为有利的条件，会为我国粮食安全提供更为有力的保障，也会为工业建设、城镇建设、基础设施建设、居民住宅建设、生态环境建设等提供必要的土地支撑。
2.农村金融制度的突破。农村是我国金融制度的弱点和盲点。在城市里，无论企业和个人，只要有相应的抵押物，都可向银行获得贷款。在农村则不然。农民只有存款的义务，而无贷款的权力，因为他们没有相应的抵押物。农民最值钱的物品是土地，但恰恰只有使用权而没有抵押价值。在这种情况下，便形成农民的小额结余聚集成大额存款而流向城市，流向发达地区。据我们调查，四川的贫困县仪陇，2006年农民在银行的储蓄存款余额达36亿元，这是一个很不小的数字，但对农业和农民的贷款余额仅为6.7亿元。农民有存款而不能贷款，这就是农村发展的最大症结之一。如果让这种状况持续下去，不但在土地上，而且在资金上延续农村支持城市、西部支持东部的格局，农村特别是西部农村很难有出头之日。从现行金融体制看，我们不能期望国家政策性银行、商业银行、甚至农村信用社，能给农民带来什么好处，因为他们是为赚钱的，不是为穷人的。农村只能另起炉灶，建立农民自己的银行，自己的存款能自己贷的银行。现在政府提倡在农村建立乡镇银行，有些地方正在推行孟加拉诺贝尔奖获得者穆罕默德·尤姆斯博士的农村信贷经验。我认为这是很好的机遇，试验区应抓住这个机遇，突破现有银行体制的束缚，大胆进行理论创新和实践创新，走出一条农村金融的新路来。
四、发展是统筹城乡
综合配套改革试验的第一要务
统筹城乡综合配套改革试验区的主要目标，是在一定时间范围内，最大限度地缩小本区域的城乡差距，包括缩小城市居民和农村居民的收入差距，缩小城乡居民享受教育、卫生医疗、社会保障、文化生活等社会公共服务的差距，缩小城乡居民生活方式和生活质量的差距，实现城乡劳动力比较充分的就业。概括起来说，就是城市和农村要在基本面上同时实现全面建设小康社会的目标。
这里所说的差距缩小，是在共同提高城市和乡村居民的收入水平和享受社会公共服务水平的基础上的差距缩小，是在高水平基础上的差距缩小。如果只强调农村居民收入水平和其他水平的提高，而忽视城市居民收入水平和其他水平的提高，尽管城乡差距可以缩小，但必然要影响城市居民的积极性；如果只重视城市居民的收入水平和其他水平的提高，而继续忽视提高农村居民收入水平和其他水平，城乡差距不但不会缩小，反而差距会继续扩大，这必然会从根本上偏离统筹城乡综合配套改革的方向。因此，统筹城乡综合配套改革试验必须把差距缩小建立在城市居民和农村居民收入水平和享受社会公共服务水平同时提高的基础之上。而要做到这一点，就必须把发展作为统筹城乡改革的第一要务，把着力点放在大大提高整个试验区的经济实力上。
把发展作为统筹城乡综合配套改革的第一要务，必须以统筹城乡改革为动力，大大提高整个试验区的经济实力。实行两条腿走路的方针：一条腿是加速工业化和城镇化的进程，另一条腿是加强社会主义新农村建设。
从我国总体状况看，全国已进入工业化的中期阶段。2006年国民生产总值达到20.9万亿元，财政收入达到3.9万亿元，经济总量居全球第4位，进出口贸易居全球第3位，外汇储备1.2万亿美元，居世界第一位。在总体上我国已初步具备“工业反哺农业、城市支持农村”的条件。为此，中央采取了一系列哺农、支农措施，如取消农业税，对生产粮食的农民实行补贴，取消农村九年制义务教育多种费用，实行政府为主导的农村合作医疗制度，在部分农村试行最低生活保障制度等。但从各地的具体情况看，要实施“工业反哺农业、城市支持农村”的政策，以较大地改变“三农”面貌，实力还远远不够。如我国已有1亿多劳动力进入城市，但要把他们从农民工转化为城镇居民，使他们的家属能够进城，有房住，子女有学上，能享受城市居民的社会公共事业服务，城市还需要做极大的努力才能做到。为了吸收更多的农村劳动力到城市就业，今后的城镇化率若以每年增长1%计，20年内还将有近3亿农村人口（1亿农村劳动力）进入城镇。对这些新进城镇的农民不但要为他们提供就业岗位，还要为他们转化为城镇居民提供各种社会公共事业服务。如果我们不加快工业化和城镇化步伐，提高城市的经济实力，这些都很难做到。所以工业化、城镇化这一条腿必须走快走强。
有些人以为，只要加快工业化、城镇化，放开农村户口，让农民进城，“三农”问题就可迎刃而解。实际上是做不到的。从我国的情况看，即使今后20年以每年1%的城镇化率推进城镇化，20年后，我国仍将还有4亿多农民劳动和居住在农村，这个数字几乎相当于共和国建国初期的全国总人口。为此，我们还必须坚定不移地进行社会主义新农村建设，特别是现代农业建设、改善农村基础设施和教育、卫生、社会保障、居住、生活、文化、环境等建设，大大提高农民的收入水平以及生产和物质文化生活的现代化水平。为此，社会主义新农村建设这一条腿也必须走快走强。
（收稿日期: 2007-07-29 责任编辑: 张朝中）
[关键词]统筹城乡 综合配套改革 成都 重庆
[中图分类号]F127.9[文献标识码]A[文章编号]1004-6623（2007）04-0030-04
[作者简介]林凌（1926-），山西平定人，中国工业经济联合会副会长、中国城市经济学会副会长、中国企业改革与发展研究会副会长、综合开发研究院（中国·深圳）副理事长、《开放导报》总编辑。主要研究方向为经济体制改革、城市经济、区域经济。
今年6月7日，国家发改委根据国务院的决定，宣布重庆市和成都市为国家统筹城乡综合配套改革试验区。这是继上海浦东新区、天津滨海新区之后，国家又批准的两个综合配套改革试验区。这两个试验区的主要任务是：从两市的实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进两市城乡经济社会协调发展，也为全国深化改革，实现科学发展与和谐，发挥示范和带动作用。这是国家为贯彻落实科学发展观、实现城乡统筹发展所采取的重大举措，也是国家依托中心城市推进新一轮改革的又一重要行动。
重庆、成都成为改革试验区之后，一度引起了当地媒体的热炒。试验区的称呼完全被“新特区”的称呼所取代。川渝上市股票的价格一度连天上涨，房价也应声走高，投资者纷纷探听有什么特殊优惠政策，市民们连连发问：“新特区”给我们带来什么好处？特别恶劣的是，有一张报纸竟然无中生有，在报道中，把对一位专家关于试验区经济结构的采访，与十只上市股票连同股票代码一起放在采访报道之中，造成一种专家借机推荐股票的印象。这些现象说明，人们对试验区的性质、任务、政策取向还不甚了了。这里，我就有关统筹城乡综合配套改革试验区的几个问题谈谈自己的看法。
一、国家设置统筹城乡综合配套
改革试验区的目的
城乡发展失衡是当前我国经济社会发展中最为突出的矛盾之一。集中表现为城乡居民的收入水平、享受社会公共服务水平和文化服务的水平差距越拉越大。从城乡居民的收入差距看，20世纪80年代中期的差距为1.8：1，1994年达到2.9：1，目前进一步上升到3.2：1，据一些专家测算，实际差距可能在5：1左右。如从地区比较看，东部经济发达地区农民人均纯收入要高出西部6倍以上。从享受社会公共服务的差距看，农村9年制义务教育的普及率远远低于城市，医疗卫生资源80%集中在城市，农村处于严重缺医少药、看病难看病贵的状态，社会保障体系主要覆盖城市，农村养老、低保等严重缺失。从获取文化服务的差距看，许多农村还远离现代文明，甚至处于愚昧落后状态。从政治民主和政治权力的享有程度看，农民的组织程度很低，表达诉求的渠道很少。
城乡发展失衡是由城乡经济二元结构矛盾加深引起的。城乡经济二元结构的存在是人类社会发展过程中必然出现的现象。发达国家经过二百多年的工业化、城市化过程，城乡经济二元结构已经消失，城乡经济已融为一体。发展中国家正处在工业化、城市化进程之中，城乡经济二元结构普遍存在。中国作为发展中国家，城乡二元经济结构不仅存在，而且出现加深的现象。突出表现为城市的现代工业部门强劲发展，而乡村的农业部门则仍处在传统的小农经济状态，生产力低下状况难以改变；耕地被政府大量低价征用，以农补工、补城现象加剧；农业劳动力涌入城市从事二、三产业，成为建设的生力军，但他们仍然不能取得城市居民身份，不能享受城市的社会公共服务，甚至他们的合法收入、政治权力常常受到侵犯；城市建设特别是大城市建设，以牺牲农民的土地利益和低廉的农民工工资为代价，发展很快，现代化程度越来越高；而广大乡村仍处在交通信息闭塞、居住简陋、生产生活都远离现代文明的落后境地；政府对城市的规划管理有一套正规的体制，而对农村则基本没有规划管理体制，即使有所管理，也是城乡分割，使城乡经济、政治、社会、文化发展极不协调。这些长期存在并日益加剧的矛盾，集中表现在困扰我国经济社会发展以至社会稳定的“三农”问题上。这个问题如不认真加以解决，让城乡两条腿变得“一条腿长，一条腿短”，让国民经济跛脚前进，我们的经济社会发展将形成一个工农失衡、城乡失衡，工农差距、城乡差距急剧扩大的危险格局，不但违背了我们缩小以至消灭“三大差别”的目标，其后果也是难以设想的。
如何遏制城乡发展的失衡现象，加快解决二元结构的突出矛盾？近年来，党中央一方面在总结我国历史经验和借鉴国外经验的基础上，提出了以人为本、全面、协调、可持续发展的科学发展观，把诸多矛盾概括为以城乡矛盾为主的五个矛盾，提出了统筹解决五个矛盾的方略和建设社会主义新农村的战略任务；另一方面，采取了一系列解决“三农”问题的政策举措，使矛盾有所缓解。但问题并不像人们想象的那么简单。城乡发展失衡问题的解决，不但要靠中央政府的政策向“三农”倾斜，而且要靠工农、城乡的直接互动，逐步实现工业反哺农业、城市支持农村的战略转变。而要实现这个转变，最大的障碍就是现行的城乡分割的体制。而要改变这个根深蒂固的体制，不全面推进各个领域体制的综合配套改革是很难实现的。为此，中央采取了先试点、后推广的方法。先设置统筹城乡综合配套改革试验区，通过一、两个点的改革试验，找出解决统筹解决城乡矛盾的改革思路和方法，结合各地实际在全国范围推广，达到逐步消除城乡矛盾，缩小城乡差别，实现城乡一体化，从而实现我国全面建设小康社会和社会主义现代化的目标。
二、统筹城乡综合配套改革试验区
为什么选择重庆和成都
国家所以选择重庆和成都为全国统筹城乡综合配套改革试验区，我认为有以下几方面的原因。
1.有代表性。重庆、成都地处我国西部，都是特大城市，同时也是城乡经济二元结构比较突出、城乡差距比较大的地区。重庆有人口3200万，城市人口约为700万，农村人口2500万，是一个大城市带大农村、大库区的直辖市，城乡居民收入差距高达4：1，高于全国平均3.2：1的水平；成都人口1200万，城市人口470万，农村人口近800万，是一个大城市带大郊区的特大城市，城乡居民收入差距为2.61：1，低于全国平均水平。两个城市都有较强的经济、社会、文化实力，具有实施工业反哺农业、城市支持农村的条件。选择这样既有大城市又有大农村的地区进行试点，具有相当的代表性。
2.有初步经验。统筹城乡发展是党的十六大提出来的。成都市委市政府，行动快，从2003年开始，就在一个县进行城乡一体化试点，接着在全市范围展开。2003～2006四年间，创造了许多经验。其中，“三个集中”（工业向集中发展区集中，引导农民逐步向城镇集中、稳步推进土地向规模经营集中），城乡统筹政府行政体制改革，解决三农问题等经验，取得很大成功。全市地区生产总值年均增长16.4%，地方财政收入年均增长55%，市财政对“三农”的投入由2003年的6.8亿元提高到2006年的71.3亿元，四年共达123.6亿元，城乡居民收入差距由2.66：1缩小为2.61：1，城市登记失业率2006年降为2.8%。成都的改革经验和提出的问题对全国统筹城乡发展都有重要的借鉴意义。
重庆市直辖十年来，以很大的精力完成了“三峡库区”103万移民的艰巨任务，创造了许多宝贵经验。为了保护“三峡库区”的生态环境，在未来十年内，他们还要将库区200余万农民转化成为在“1小时”经济圈内城市就业和居住的城市居民。重庆过去创造的移民经验和未来实施的农民转化为城市居民的经验，将为我国提供大城市带大农村的新的路径和政策举措。
3.有利于成渝经济区的建设。成渝经济区是国家列入“十一五”规划的跨省市的经济区。在国家发改委的领导下，成渝经济区的具体规划已经正式启动。成渝经济区包括了四川和重庆两省市约20%的面积，80%的人口，90%的GDP，有35个城市，占全国经济总量5%～6%，是我国西部唯一的可以发挥长三角、珠三角、京津冀那样全国性增长极作用的经济区。这个经济区是以重庆、成都两个特大城市为极核的双核经济区，全国少有的双核城市群。在重庆、成都进行统筹城乡综合配套改革试点，必然会加快成渝经济区的建设和发展，同时对西部大开发和全国的经济社会的发展也会产生重要影响。
三、统筹城乡综合配套改革的主要内容
我国的城乡管理体制基本上是城乡分割的体制。实施统筹城乡综合配套改革，核心是打破城乡分割的管理体制，建立城乡统筹的管理体制。从重庆和成都这样的特大城市来看，当前需要配套改革的主要有以下几个方面：
1.建立城乡一体的行政管理体制。把市政府有关部门的经济管理和公共服务职能由只管城市或城乡分割管理一律向农村延伸，实行统一管理，创造城乡一体的行政管理模式。
2.建立统筹城乡的规划体制。将城乡分立、多头分设的规划部门统一于一个统筹城乡规划的部门之中，对城乡建设中涉及的土地利用、工业园区建设、城镇建设、城乡住宅建设、城乡道路建设、水面和绿地分布、生态环境等进行统一规划和空间布局。
3.建立覆盖城乡的基础设施的管理体制和投入机制，改善农村交通、通讯、电力、水务等基础设施条件，形成城乡一体的基础设施网络。
4.建立城乡一体的公共财政体制，实行扩权强县体制，推进县乡财政体制改革，调整和优化财政支出结构，推动财政资金更多地向社会公共服务领域和“三农”倾斜，完善城市对农村的财政转移支付办法。
5.建立城乡一体的社会公共服务体系和管理体制，包括建立城乡一体的就业制度、城乡衔接的社会保障和救助制度、进城务工农民的基本社会保障制度、新型农村合作医疗制度、县乡村医疗机构的标准化建设、城乡教育均衡发展制度、农村文化建设等，推进城乡社会事业的均衡协调发展。
6.建立城乡统一的户籍制度，允许在城镇已有稳定职业和住所的农民工转为城市居民，消除农民向城镇转移的“门户”限制。
7.统筹城乡产业发展。加快发展现代农业、农副产品加工业和农业服务业，大力推进农业产业化经营，形成城乡一体的产业化链条和协作配套体系。
8.加强基层民主政治建设，健全基层自治组织，以产业为纽带，推进农村专业合作组织建设，大力提高农民的组织程度，调动基层干部和城乡居民参与统筹城乡改革试验的积极性和创造性，推进和谐社区、和谐村镇建设。
在综合配套改革中，必须在重点领域和关键环节率先突破。当前急需突破的有以下两个领域：
1.土地制度的突破。我国的农村土地制度已由《农村土地承包法》作出规定。土地所有权属集体，农民家庭仅有使用权。这一法规既保护了农民免于丧失土地之苦，同时也制造了小农经济难以向规模化经营发展的障碍。农村没有市场主体，农村市场经济也难以发展。四川人均耕地不过0.67亩，即使在现有的条件下，一个农村劳动力至少可以耕种15～20亩。如果能将现行的土地制度进行改革，不但农村可以实现规模经营，为发展现代农业创造有利条件，同时也可解放出大批农村劳动力从事二、三产业。农民承包土地可以流转，给土地制度改革提供了一个契机。在农业税没有取消前，一些进城打工和从事其他非农产业的农民，为了交纳农业税，还主动把土地使用权转包给他人；现在不交农业税了，他们认为没有再把土地转包的必要，造成土地大面积撂荒现象。现在许多地方着力发展“劳务经济”，鼓励农民外出打工，但土地撂荒造成的损失，并不比农民打工汇回家乡的钱为少。这是人们没有看到的。为此，在统筹城乡综合配套改革试验中，应在不改变《农村土地承包法》的前提下，充分利用承包地可以流转的机制，大胆进行土地制度的改革创新。成都推行的“三个集中”，重庆提出的土地承包权可以入股，以及其他地方类似的经验，都是可以试验推广的。如果我们花上若干年的时间，解决了土地适度集中的问题，消失了土地撂荒的问题，充分发挥了农民宅基地的潜力，加上有政策鼓励的土地整理，中国的耕地面积实际上将会有相当规模的扩大，人均耕地面积也会有相当规模的扩大，这种情况，将为现代农业的发展创造极为有利的条件，会为我国粮食安全提供更为有力的保障，也会为工业建设、城镇建设、基础设施建设、居民住宅建设、生态环境建设等提供必要的土地支撑。
2.农村金融制度的突破。农村是我国金融制度的弱点和盲点。在城市里，无论企业和个人，只要有相应的抵押物，都可向银行获得贷款。在农村则不然。农民只有存款的义务，而无贷款的权力，因为他们没有相应的抵押物。农民最值钱的物品是土地，但恰恰只有使用权而没有抵押价值。在这种情况下，便形成农民的小额结余聚集成大额存款而流向城市，流向发达地区。据我们调查，四川的贫困县仪陇，2006年农民在银行的储蓄存款余额达36亿元，这是一个很不小的数字，但对农业和农民的贷款余额仅为6.7亿元。农民有存款而不能贷款，这就是农村发展的最大症结之一。如果让这种状况持续下去，不但在土地上，而且在资金上延续农村支持城市、西部支持东部的格局，农村特别是西部农村很难有出头之日。从现行金融体制看，我们不能期望国家政策性银行、商业银行、甚至农村信用社，能给农民带来什么好处，因为他们是为赚钱的，不是为穷人的。农村只能另起炉灶，建立农民自己的银行，自己的存款能自己贷的银行。现在政府提倡在农村建立乡镇银行，有些地方正在推行孟加拉诺贝尔奖获得者穆罕默德·尤姆斯博士的农村信贷经验。我认为这是很好的机遇，试验区应抓住这个机遇，突破现有银行体制的束缚，大胆进行理论创新和实践创新，走出一条农村金融的新路来。
四、发展是统筹城乡
综合配套改革试验的第一要务
统筹城乡综合配套改革试验区的主要目标，是在一定时间范围内，最大限度地缩小本区域的城乡差距，包括缩小城市居民和农村居民的收入差距，缩小城乡居民享受教育、卫生医疗、社会保障、文化生活等社会公共服务的差距，缩小城乡居民生活方式和生活质量的差距，实现城乡劳动力比较充分的就业。概括起来说，就是城市和农村要在基本面上同时实现全面建设小康社会的目标。
这里所说的差距缩小，是在共同提高城市和乡村居民的收入水平和享受社会公共服务水平的基础上的差距缩小，是在高水平基础上的差距缩小。如果只强调农村居民收入水平和其他水平的提高，而忽视城市居民收入水平和其他水平的提高，尽管城乡差距可以缩小，但必然要影响城市居民的积极性；如果只重视城市居民的收入水平和其他水平的提高，而继续忽视提高农村居民收入水平和其他水平，城乡差距不但不会缩小，反而差距会继续扩大，这必然会从根本上偏离统筹城乡综合配套改革的方向。因此，统筹城乡综合配套改革试验必须把差距缩小建立在城市居民和农村居民收入水平和享受社会公共服务水平同时提高的基础之上。而要做到这一点，就必须把发展作为统筹城乡改革的第一要务，把着力点放在大大提高整个试验区的经济实力上。
把发展作为统筹城乡综合配套改革的第一要务，必须以统筹城乡改革为动力，大大提高整个试验区的经济实力。实行两条腿走路的方针：一条腿是加速工业化和城镇化的进程，另一条腿是加强社会主义新农村建设。
从我国总体状况看，全国已进入工业化的中期阶段。2006年国民生产总值达到20.9万亿元，财政收入达到3.9万亿元，经济总量居全球第4位，进出口贸易居全球第3位，外汇储备1.2万亿美元，居世界第一位。在总体上我国已初步具备“工业反哺农业、城市支持农村”的条件。为此，中央采取了一系列哺农、支农措施，如取消农业税，对生产粮食的农民实行补贴，取消农村九年制义务教育多种费用，实行政府为主导的农村合作医疗制度，在部分农村试行最低生活保障制度等。但从各地的具体情况看，要实施“工业反哺农业、城市支持农村”的政策，以较大地改变“三农”面貌，实力还远远不够。如我国已有1亿多劳动力进入城市，但要把他们从农民工转化为城镇居民，使他们的家属能够进城，有房住，子女有学上，能享受城市居民的社会公共事业服务，城市还需要做极大的努力才能做到。为了吸收更多的农村劳动力到城市就业，今后的城镇化率若以每年增长1%计，20年内还将有近3亿农村人口（1亿农村劳动力）进入城镇。对这些新进城镇的农民不但要为他们提供就业岗位，还要为他们转化为城镇居民提供各种社会公共事业服务。如果我们不加快工业化和城镇化步伐，提高城市的经济实力，这些都很难做到。所以工业化、城镇化这一条腿必须走快走强。
有些人以为，只要加快工业化、城镇化，放开农村户口，让农民进城，“三农”问题就可迎刃而解。实际上是做不到的。从我国的情况看，即使今后20年以每年1%的城镇化率推进城镇化，20年后，我国仍将还有4亿多农民劳动和居住在农村，这个数字几乎相当于共和国建国初期的全国总人口。为此，我们还必须坚定不移地进行社会主义新农村建设，特别是现代农业建设、改善农村基础设施和教育、卫生、社会保障、居住、生活、文化、环境等建设，大大提高农民的收入水平以及生产和物质文化生活的现代化水平。为此，社会主义新农村建设这一条腿也必须走快走强。
（收稿日期: 2007-07-29 责任编辑: 张朝中）