有钱不花暴露出的真问题

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  钱花不出去,暴露出预算编制和执行的一些真问题。对被正确配置的资金,本该花出去的钱必须要花出去,否则政府就是失职,对相关责任人进行问责非常必要。但对错误配置的预算资金,除收回资金外,最终还需通过改变和完善预算编制方法予以解决。
  近日,有外媒报道说中国的沉淀财政资金达1万亿元,而国家发改委则澄清说有2000多亿元,国务院常务会议日前透露说,截至8月底,分别收回中央和地方存量资金109亿元和2966亿元。
  一方面是经济下行压力增大,财政收入增幅下降,各地千方百计抓增收。另一方面,却是大量财政资金花不出去。为盘活沉淀财政资金,自本届政府执政以来,国务院至少有10次会议涉及激活财政“存量资金”或“沉睡资金”,甚至还启动了问责程序。可见这个问题的严重性。
  对于中央政府千方百计督促各级政府按进度执行预算,也就是按预算要求花钱的事,很多人不以为然,认为钱花不出去节约下来是好事,为什么还要督促花钱,甚至对少花钱的要问责?这样的疑问似是而非。政府必须积极履行职责,做应该做的事,而履职做事必然需要财政配置资源,也就是说要花钱。政府一年要做什么事,花多少钱,都会列入预算,由人大审议批准。如果人大批准了预算,你却不能按进度将钱花出去,说明你没完成法定事项,没完成向社会承诺的任务。乱花钱固然不对,但不干事不花钱看起来是省钱,但本质是失职,因为不花钱的结果是有些事情被搁置下来,有些人的权益可能受到影响。
  当然,钱花不出去原因非一,可能是官员懒政惰政使然,也可能是预算本身出了问题,还可能是两方面原因都有。
  首先是预算本身存在问题。目前中国的预算模式仍是“基数加增幅”模式。一个项目,一旦被列入预算就成为一种成例,要取消非常困难。即使这个项目事实上不需要这么多资金,或根本不需要这种项目,根本不需要资金,以后每年也会将这个项目作为一种既成事实,作为一种基数。来年预算编制,在这个基数上再增加一定幅度。为什么会出现这种情况?这是因为,在官僚体制下,各预算部门和官员都追求预算最大化,千方百计争取更多预算资金,哪怕预算资金远远超过需要,也不会有任何一个官员主动将自己部门的预算削减下去。至于拿到预算资金后的使用效果怎样,无论预算执行部门还是监督部门,都不会严格过问。这种情况,在由中央对地方转移支付项目中体现得尤为突出。地方千方百计到中央部委争取项目,争取转移支付资金,所谓“跑部钱进”。但项目和资金拿到后,效果如何,中央部委几乎不再过问。这就是说,由于预算编制本身粗糙和管理粗放,使预算资金并未被配置到最需要的地方。预算编制不科学、不准确、不严密,预算执行也不严格、不节约、不高效,很多资金被配置到根本不需要的地方,造成巨大浪费。
  财政资金被配置到不需要或不是最迫切需要预算的地方,前些年这些钱仍被大手大脚花出去。掌握资金的政府部门和官员往往暗箱操作,权钱交易,在项目投资、招标投标等环节进行寻租,捞取好处。对这些官员来说 ,手中掌握的钱越多越好,钱越多权力越大,可换取的利益也越多。但这两年反腐败,这种状况发生逆转。对地方政府官员来说,手中掌握的项目资金往往成为烫手山芋。突击花钱,自我消费,显然不可能了。项目建设如招投标等环节也充满风险。这种情况下,官员们觉得与其争取项目投资立项招标投标把钱花出去,还不如什么都不干,让钱在国库睡大觉安全。于是,我们看到一幅新官场生态:官员们既不贪污受贿,搞权钱交易,但却消极无为,该上马的项目上不了,该签字的文件尽量拖延,不批不办。这种情况下,未被正确配置的资金花不出去,被正确配置的资金也花不出去。
  钱花不出去,暴露出预算编制和执行的一些真问题。对被正确配置的资金,本该花出去的钱必须要花出去,否则政府就是失职,对相关责任人进行问责非常必要。但对错误配置的预算资金,除收回资金外,最终还需通过改变和完善预算编制方法予以解决。
  前面说过,目前预算制度是基数加增长模式,预算部门和官员追求的是预算最大化,不是预算效果最优化。这种模式下,争取到最多预算是最重要的事,而怎样有效将其花出去则无关紧要。所以,应改变预算编制方法,采用国际上较为行之有效的绩效预算编制法。绩效预算下,未来预算是根据以往绩效进行安排。有限的预算资金要配置到最需要的项目,如果一个项目的绩效不好,或项目得不到有效执行,钱花不出去沉淀在账上,这样的项目就应该取消,资金就应该收回。不过从预算编制基数层面看,绩效预算远远难于基数加增幅的编制方法。基数加增幅方法根据是往年的基数,操作简单,而绩效预算则更为注重预算执行的效果。这就需要对预算执行效果的考察更为科学合理精确,预算编制部门能否准确考察执行部门绩效,是最大考验。
  如果实行绩效预算,将资金配置到最需要的地方,配置到效果发挥最好的地方,被挥霍浪费和沉淀的预算将会大大减少。这有利于调整支出结构,节约预算资金,更好地应对经济下行压力带来的预算短收等问题。
  作者简介:
  梁发芾,供职于兰州某媒体,以历史文化与财政税收随笔写作见长,在《中国经济时报》、《中国经营报》、《新快报》等媒体开有专栏。著有《江山无非是战利品》、《未来的房地产税不能成为恶税》等。
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