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摘要本文首先探讨了我国检警关系的定位问题,后在宽严相济视角下进一步提出协调检警关系的设想。
关键词检警关系 宽严相济 定位 协调
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-163-02
一、我国检警关系的定位
我国的检警关系在实际运作中出现了一些问题,这是不争的事实。主张重构我国检警关系的学者认为,这些问题主要表现为:强势的警察权与相对弱势的检察权;检察机关对侦查活动的监督力度不足;检警关系不顺,检警关系紧张;侦诉效率低下,检警之间互相扯皮、内耗;审前的侦诉线型结构不利于人权保障,监督权与公诉权相互冲突等等。
在笔者看来,我国现行的检警关系之所以屡遭诟病,检察权对警察权的制约无力和严重滞后是问题的症结所在,问题出在检察权的具体运作之上,与检警关系的制度设计无关,要求重构我国检警关系的各种主张,机张剑指的也多是具体运作层面上的问题。简言之,对我国的检警关系只需稍加改进就可以了,没有必要改弦更张、推倒重来。换言之,强化检察权对侦查活动的监督是合理定位我国检警关系的可行方案。具体包括如下内容:
第一,变静态监督为动态监督,对侦查活动的全程实施监督,将立案、结案、撤案纳入监督视野。依照法律规定,检察机关对侦查活动的监督有两个节点,一是案件报捕后侦查监督部门通过审查批准逮捕实施,二是案件侦查终结后公诉部门通过审查移送起诉实施,监督的切入点过少,这是监督不力的原因之一。从立案开始,甚至从立案之前的案件线索的受理开始,直至案件侦查终结或撤销案件(按照现行法律规定,公安机关撤销案件不受检察院监督——笔者注),检察机关对案件全程实施监督,无任何时间节点的限制,检察机关对侦查活动就能够做到随时随地进行监督,使得监督“无处不在,无孔不入”。全程监督可以通过电脑互联的方式实现,公安机关和检察机关的办案系统实现互联,侦查活动尽可能进行网上办公,或将有关证据材料及时上传至网上办案系统,这样检察机关的相关人员就可以及时、全面了解侦查活动,并在必要时实施侦查监督。
第二,变事后监督为同步监督,对侦查活动进行事前指导和事中参与。现行的监督方式多限于事后监督,这使得监督的功效仅限于对违法侦查行为进行补救,但超期羁押、刑讯逼供、非法扣押、冻结等违法后果已经产生,对犯罪嫌疑人、被害人或其他相关人员的损害已是既成事实,监督效果很不理想。通过电脑互联和网上办案,检察人员就可以在上述违法行为发生之前进行指导,或直接参与到侦查活动之中,避免违法侦查行为的发生。
第三,赋予检察机关对刑事拘留及搜查、扣押、冻结等措施的审查权。依照现行法律规定,公安机关进行刑事拘留只需进行内部审查,检察机关无审查权,搜查、扣押、冻结等措施也由公安机关自行决定,根本没有外部监督力量进行制约。这种无任何外部约束的绝对权力在现代刑事司法活动中显得极其突兀和怪诞,与国家权力的有限性、权力制衡等理念格格不入。正如不少学者指出的那样,在行政处罚、行政强制措施都被纳入司法审查(行政诉讼)的今天,上述刑事司法措施仍游离于司法控制之外,确实有点令人不可思议。
第四,赋予检察机关对捕后撤销、变更强制措施的审查权。从现行法律规定来看,对已经逮捕的犯罪嫌疑人、被告人撤销、变更强制措施的,由公安机关自行决定,只需通知原批准逮捕的检察院。“通知”意味着公安机关仅有书面告知的义务,既非备案,更非报请批准。但是从理论上来说,既然逮捕的决定权属于检察院,公安机关只是负责执行,逮捕权归属于检察院,从权力行使的一致性来看,对于逮捕决定的撤销、变更也应由检察院作出,不具有逮捕权的公安机关不应享有逮捕的撤销与变更权。为了消除这种不合理的现状,将逮捕的撤销与变更权收归检察院是当务之急,是秩序的回归。公安机关认为应撤销、变更强制措施的,应报请原检察院批准。
第五,加强侦查活动的法律控制,明确违法侦查行为的法律后果。公安机关的侦查权过大,检察机关无力进行监督,还有一个重要的原因,这就是:即便检察院依法进行了监督,但由于很多情况下法律未规定违法侦查行为的法律后果,除了该侦查行为本身无效及所取得的证据被排除之外,无其他不利法律后果,尤其是对侦查人员无任何法律追究。换言之,有权无责是侦查活动难以控制的症结所在。从这个意义上来讲,检察机关监督不力的问题不出在检察机关,而是法律规定不合理。有鉴于此,学者们提出了包括检察机关建议上级公安机关或检察机关直接决定对违法侦查人员进行处罚在内的人事奖惩权等主张。笔者认为,检察机关直接对侦查人员进行处罚或许不太现实,但作出人事处理上的司法建议是可行的。
第六,统一证据规格,在逮捕条件和移送审查起诉标准的把握上达成检警一致。如前文所及,侦查人员和检察官在学养、思维方式等方面多有不同,侦查人员长于证据的搜集,讲求获取证据的实效性、机敏性,培养出的是一种行动思维,但对于证据的证明力、证明能力及证明标准的把握,相对于检察人员来说有所不足。在公安机关废除预审制度之前,由于公安机关内部有专门从事证据审核、判断之人,问题还不大,但预审制度废除后,身在案件侦破一线的侦查人员还得担起证据审查的任务,这对法律学养相对薄弱的侦查人员来说就有点勉为其难,其送至检察机关的证据在质量上明显滑坡,检察机关不得不一再动用退回补充侦查的手段,但补充侦查后的效果依然不甚理想。因此,在证据标准问题上检警达成一致,统一证据规格成为目前较为强烈的呼声。在统一证据规格后,检察机关再通过适时介入等方式对侦查取证活动加以指导,问题就能得到很好地解决。
二、宽严相济视角下的检警关系协调
本文仅就逮捕条件及其相关问题来检视宽严相济视角下的检警关系。笔者认为,应从如下四个方面对检警关系进行协调:
(一)严格依法适用逮捕措施,避免“构罪皆捕”和“应捕不捕”
严格控制逮捕措施,关键在于检警两家对逮捕标准有统一的认识和把握,这有赖于统一的证据规格的确立。唯有如此,才能避免因标准不一而互相扯皮、形成内耗的现象出现。上文对此已有论述,不再重复。当然,从执法观念上确立无罪推定的意识,充分尊重犯罪嫌疑人的权利也是非常重要的。为了保证其实现,检察机关可以通过适时介入、引导侦查取证、提供法律指导等方式加强与公安机关的沟通。
(二)建立轻微刑事案件的快速办理机制,实现案件的繁简分流
案件的繁简分流是基于诉讼效率和诉讼资源的有限性考虑而设计的,具有明显的功利性。在案件数量一直攀升、办案人员有限的现实困境中,在保证案件质量的前提下,尽可能提高诉讼效率,简案简办,为重大、复杂、疑难案件“腾出”足够的时间、人力、物力,不失为一项良策。它有效协调了诉讼效率与公正之间的矛盾,真正做到了宽严相济。
检察机关就如何快速办理轻微刑事案件作出了一系列规定,但这一机制如果缺少公安机关的配合与协作,其效用将大打折扣。在此问题上,公安机关也可以大有作为。公安机关对轻微刑事案件简案简办,既可以表现为缩短办案期限,省略某些办案流程,也可以表现为对这类案件的犯罪嫌疑人不向检察机关报请批准逮捕,作直诉处理。对轻微刑事案件作直诉处理,无论是对公安机关、检察院还是案件当事人来说,都是百利而无一害的好事,是检警合作的结果,检察机关也可以在这一问题上为公安机关提供指导。
(三)诉前分流,对部分轻微刑事案件作非犯罪或非刑罚处理
究其实,对部分轻微刑事案件作非犯罪或非刑罚处理的诉前分流也属于案件分流的一种情形,也是出于功利的考虑。案件的繁简分流是刑事案件内部的分流,不同的案件适用不同的办案流程;而案件的非犯罪或非刑罚处理(诉前分流)则是刑事案件的向外分流,将刑事案件从刑事诉讼程序中分离出去,将案件消化在诉讼程序之外。案件的非犯罪处理(也称“非犯罪化”)是对某些犯罪案件不作犯罪处理;案件的非刑罚处理(也称“非刑罚化”)则是指,虽然认定某些案件属于犯罪,但不对犯罪行为人进行刑罚处罚,而是代之以非刑罚的处理措施。非犯罪化和非刑罚处理无疑都体现了宽严相济的刑事政策。
在侦查监督环节或侦查阶段对某些轻微犯罪作非犯罪处理,这在我国尚属理论上的构想,但在很多西方国家却是现实的写真。一般来说,如果案件情节轻微、性质较轻,犯罪嫌疑人人身危险性较小,又具有从轻处罚的情节的,警察或者检察官可以综合考虑,直接作出非犯罪处理的决定。
诉前分流的另一种情况是非刑罚处理。虽然我国刑法也有非刑罚的处理措施,如《刑法》第37条所规定的责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失、行政处罚或行政处分,但这些非刑罚处理措施都是在法院经过审理、作出免予刑事处罚的判决之后采取的,换言之,这些非刑罚处理措施都是在走完了相应的诉讼程序之后作出的,并没有起到分流案件的作用。而作为诉前分流的非刑罚处理虽然也是对犯罪人适用和上述措施类似的处理方法,但它与我国刑法的现行规定的区别是:非刑罚处理措施是在侦查阶段(包括侦查监督环节)采取的,是警察或检察官终止诉讼程序,从而将案件分流出去的措施。诉前分流的非刑罚处理将案件终结在移送起诉之前,体现了对这类刑事案件的从宽处理,既包括实体处理上的从宽,也包括程序适用上的从宽(提前终结诉讼程序,使犯罪嫌疑人提前脱离讼累),因此,它也体现了宽严相济的刑事司法政策。
(四)建立刑事和解与调解制度,化解纠纷与矛盾
和解与调解都是化解纠纷、矛盾的方法,其区别在于前者是双方当事人之间的自行协调、达成共识,而后者则是在中立的第三方的主持下的协商和共识。将和解与调解制度导入刑事案件的处理之中,这折射出刑事司法理念的转变与改进,突显出司法化解矛盾的功效,是对单一的打击犯罪的思想观念的扬弃,应予肯定。
我国尚未在全国范围内建立起刑事和解与调解制度,只是在某些地方开始了这种探索,公安机关、检察院可以对某些轻伤害案件进行调解,或在其主持下达成和解。但是,从权力制约的角度来看,这种权力也应受到约束,公安机关对案件作调解或和解结案的,应报检察机关批准或向检察机关备案。
注释:
但公诉权是否属于法律监督权的一项权能这个问题已非具体运作层面上的问题,涉及国家权力配置及检察权的定位问题。对此问题,笔者的看法是,将公诉权纳入法律监督权确实存在一些问题。法律监督权的权力属性决定了作为监督者的检察机关必须立足于客观中立的立场之上,但公诉权是一项积极进攻的权力,在同辩护权的角力的过程中发挥其效能,这与客观中立的属性存在着本质上的对立,这也是我国检察权定位时面临的最大的问题。这个问题已经超出了检警关系的范畴,本文不作深究。
对非轻微刑事案件,公安机关一般都会将犯罪嫌疑人向检察机关报请批准逮捕,通过繁简分流,将简单案件作直诉处理,是对报捕条件的准确把握,因此,这是个与逮捕条件相关的问题。
非犯罪或非刑罚处理也是与逮捕条件相关的问题,作这类处理的案件一般也无需报捕,这对非逮捕强制措施的适用具有积极意义,是对逮捕条件的从严把握。
案件在公安机关报捕前作刑事和解与调解的,可以减少案件的报捕数量;在审查批准逮捕阶段进行刑事和解与调解的,也可以避免犯罪嫌疑人被逮捕。因此,刑事和解与调解也是与逮捕条件密切相关的问题。
关键词检警关系 宽严相济 定位 协调
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-163-02
一、我国检警关系的定位
我国的检警关系在实际运作中出现了一些问题,这是不争的事实。主张重构我国检警关系的学者认为,这些问题主要表现为:强势的警察权与相对弱势的检察权;检察机关对侦查活动的监督力度不足;检警关系不顺,检警关系紧张;侦诉效率低下,检警之间互相扯皮、内耗;审前的侦诉线型结构不利于人权保障,监督权与公诉权相互冲突等等。
在笔者看来,我国现行的检警关系之所以屡遭诟病,检察权对警察权的制约无力和严重滞后是问题的症结所在,问题出在检察权的具体运作之上,与检警关系的制度设计无关,要求重构我国检警关系的各种主张,机张剑指的也多是具体运作层面上的问题。简言之,对我国的检警关系只需稍加改进就可以了,没有必要改弦更张、推倒重来。换言之,强化检察权对侦查活动的监督是合理定位我国检警关系的可行方案。具体包括如下内容:
第一,变静态监督为动态监督,对侦查活动的全程实施监督,将立案、结案、撤案纳入监督视野。依照法律规定,检察机关对侦查活动的监督有两个节点,一是案件报捕后侦查监督部门通过审查批准逮捕实施,二是案件侦查终结后公诉部门通过审查移送起诉实施,监督的切入点过少,这是监督不力的原因之一。从立案开始,甚至从立案之前的案件线索的受理开始,直至案件侦查终结或撤销案件(按照现行法律规定,公安机关撤销案件不受检察院监督——笔者注),检察机关对案件全程实施监督,无任何时间节点的限制,检察机关对侦查活动就能够做到随时随地进行监督,使得监督“无处不在,无孔不入”。全程监督可以通过电脑互联的方式实现,公安机关和检察机关的办案系统实现互联,侦查活动尽可能进行网上办公,或将有关证据材料及时上传至网上办案系统,这样检察机关的相关人员就可以及时、全面了解侦查活动,并在必要时实施侦查监督。
第二,变事后监督为同步监督,对侦查活动进行事前指导和事中参与。现行的监督方式多限于事后监督,这使得监督的功效仅限于对违法侦查行为进行补救,但超期羁押、刑讯逼供、非法扣押、冻结等违法后果已经产生,对犯罪嫌疑人、被害人或其他相关人员的损害已是既成事实,监督效果很不理想。通过电脑互联和网上办案,检察人员就可以在上述违法行为发生之前进行指导,或直接参与到侦查活动之中,避免违法侦查行为的发生。
第三,赋予检察机关对刑事拘留及搜查、扣押、冻结等措施的审查权。依照现行法律规定,公安机关进行刑事拘留只需进行内部审查,检察机关无审查权,搜查、扣押、冻结等措施也由公安机关自行决定,根本没有外部监督力量进行制约。这种无任何外部约束的绝对权力在现代刑事司法活动中显得极其突兀和怪诞,与国家权力的有限性、权力制衡等理念格格不入。正如不少学者指出的那样,在行政处罚、行政强制措施都被纳入司法审查(行政诉讼)的今天,上述刑事司法措施仍游离于司法控制之外,确实有点令人不可思议。
第四,赋予检察机关对捕后撤销、变更强制措施的审查权。从现行法律规定来看,对已经逮捕的犯罪嫌疑人、被告人撤销、变更强制措施的,由公安机关自行决定,只需通知原批准逮捕的检察院。“通知”意味着公安机关仅有书面告知的义务,既非备案,更非报请批准。但是从理论上来说,既然逮捕的决定权属于检察院,公安机关只是负责执行,逮捕权归属于检察院,从权力行使的一致性来看,对于逮捕决定的撤销、变更也应由检察院作出,不具有逮捕权的公安机关不应享有逮捕的撤销与变更权。为了消除这种不合理的现状,将逮捕的撤销与变更权收归检察院是当务之急,是秩序的回归。公安机关认为应撤销、变更强制措施的,应报请原检察院批准。
第五,加强侦查活动的法律控制,明确违法侦查行为的法律后果。公安机关的侦查权过大,检察机关无力进行监督,还有一个重要的原因,这就是:即便检察院依法进行了监督,但由于很多情况下法律未规定违法侦查行为的法律后果,除了该侦查行为本身无效及所取得的证据被排除之外,无其他不利法律后果,尤其是对侦查人员无任何法律追究。换言之,有权无责是侦查活动难以控制的症结所在。从这个意义上来讲,检察机关监督不力的问题不出在检察机关,而是法律规定不合理。有鉴于此,学者们提出了包括检察机关建议上级公安机关或检察机关直接决定对违法侦查人员进行处罚在内的人事奖惩权等主张。笔者认为,检察机关直接对侦查人员进行处罚或许不太现实,但作出人事处理上的司法建议是可行的。
第六,统一证据规格,在逮捕条件和移送审查起诉标准的把握上达成检警一致。如前文所及,侦查人员和检察官在学养、思维方式等方面多有不同,侦查人员长于证据的搜集,讲求获取证据的实效性、机敏性,培养出的是一种行动思维,但对于证据的证明力、证明能力及证明标准的把握,相对于检察人员来说有所不足。在公安机关废除预审制度之前,由于公安机关内部有专门从事证据审核、判断之人,问题还不大,但预审制度废除后,身在案件侦破一线的侦查人员还得担起证据审查的任务,这对法律学养相对薄弱的侦查人员来说就有点勉为其难,其送至检察机关的证据在质量上明显滑坡,检察机关不得不一再动用退回补充侦查的手段,但补充侦查后的效果依然不甚理想。因此,在证据标准问题上检警达成一致,统一证据规格成为目前较为强烈的呼声。在统一证据规格后,检察机关再通过适时介入等方式对侦查取证活动加以指导,问题就能得到很好地解决。
二、宽严相济视角下的检警关系协调
本文仅就逮捕条件及其相关问题来检视宽严相济视角下的检警关系。笔者认为,应从如下四个方面对检警关系进行协调:
(一)严格依法适用逮捕措施,避免“构罪皆捕”和“应捕不捕”
严格控制逮捕措施,关键在于检警两家对逮捕标准有统一的认识和把握,这有赖于统一的证据规格的确立。唯有如此,才能避免因标准不一而互相扯皮、形成内耗的现象出现。上文对此已有论述,不再重复。当然,从执法观念上确立无罪推定的意识,充分尊重犯罪嫌疑人的权利也是非常重要的。为了保证其实现,检察机关可以通过适时介入、引导侦查取证、提供法律指导等方式加强与公安机关的沟通。
(二)建立轻微刑事案件的快速办理机制,实现案件的繁简分流
案件的繁简分流是基于诉讼效率和诉讼资源的有限性考虑而设计的,具有明显的功利性。在案件数量一直攀升、办案人员有限的现实困境中,在保证案件质量的前提下,尽可能提高诉讼效率,简案简办,为重大、复杂、疑难案件“腾出”足够的时间、人力、物力,不失为一项良策。它有效协调了诉讼效率与公正之间的矛盾,真正做到了宽严相济。
检察机关就如何快速办理轻微刑事案件作出了一系列规定,但这一机制如果缺少公安机关的配合与协作,其效用将大打折扣。在此问题上,公安机关也可以大有作为。公安机关对轻微刑事案件简案简办,既可以表现为缩短办案期限,省略某些办案流程,也可以表现为对这类案件的犯罪嫌疑人不向检察机关报请批准逮捕,作直诉处理。对轻微刑事案件作直诉处理,无论是对公安机关、检察院还是案件当事人来说,都是百利而无一害的好事,是检警合作的结果,检察机关也可以在这一问题上为公安机关提供指导。
(三)诉前分流,对部分轻微刑事案件作非犯罪或非刑罚处理
究其实,对部分轻微刑事案件作非犯罪或非刑罚处理的诉前分流也属于案件分流的一种情形,也是出于功利的考虑。案件的繁简分流是刑事案件内部的分流,不同的案件适用不同的办案流程;而案件的非犯罪或非刑罚处理(诉前分流)则是刑事案件的向外分流,将刑事案件从刑事诉讼程序中分离出去,将案件消化在诉讼程序之外。案件的非犯罪处理(也称“非犯罪化”)是对某些犯罪案件不作犯罪处理;案件的非刑罚处理(也称“非刑罚化”)则是指,虽然认定某些案件属于犯罪,但不对犯罪行为人进行刑罚处罚,而是代之以非刑罚的处理措施。非犯罪化和非刑罚处理无疑都体现了宽严相济的刑事政策。
在侦查监督环节或侦查阶段对某些轻微犯罪作非犯罪处理,这在我国尚属理论上的构想,但在很多西方国家却是现实的写真。一般来说,如果案件情节轻微、性质较轻,犯罪嫌疑人人身危险性较小,又具有从轻处罚的情节的,警察或者检察官可以综合考虑,直接作出非犯罪处理的决定。
诉前分流的另一种情况是非刑罚处理。虽然我国刑法也有非刑罚的处理措施,如《刑法》第37条所规定的责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失、行政处罚或行政处分,但这些非刑罚处理措施都是在法院经过审理、作出免予刑事处罚的判决之后采取的,换言之,这些非刑罚处理措施都是在走完了相应的诉讼程序之后作出的,并没有起到分流案件的作用。而作为诉前分流的非刑罚处理虽然也是对犯罪人适用和上述措施类似的处理方法,但它与我国刑法的现行规定的区别是:非刑罚处理措施是在侦查阶段(包括侦查监督环节)采取的,是警察或检察官终止诉讼程序,从而将案件分流出去的措施。诉前分流的非刑罚处理将案件终结在移送起诉之前,体现了对这类刑事案件的从宽处理,既包括实体处理上的从宽,也包括程序适用上的从宽(提前终结诉讼程序,使犯罪嫌疑人提前脱离讼累),因此,它也体现了宽严相济的刑事司法政策。
(四)建立刑事和解与调解制度,化解纠纷与矛盾
和解与调解都是化解纠纷、矛盾的方法,其区别在于前者是双方当事人之间的自行协调、达成共识,而后者则是在中立的第三方的主持下的协商和共识。将和解与调解制度导入刑事案件的处理之中,这折射出刑事司法理念的转变与改进,突显出司法化解矛盾的功效,是对单一的打击犯罪的思想观念的扬弃,应予肯定。
我国尚未在全国范围内建立起刑事和解与调解制度,只是在某些地方开始了这种探索,公安机关、检察院可以对某些轻伤害案件进行调解,或在其主持下达成和解。但是,从权力制约的角度来看,这种权力也应受到约束,公安机关对案件作调解或和解结案的,应报检察机关批准或向检察机关备案。
注释:
但公诉权是否属于法律监督权的一项权能这个问题已非具体运作层面上的问题,涉及国家权力配置及检察权的定位问题。对此问题,笔者的看法是,将公诉权纳入法律监督权确实存在一些问题。法律监督权的权力属性决定了作为监督者的检察机关必须立足于客观中立的立场之上,但公诉权是一项积极进攻的权力,在同辩护权的角力的过程中发挥其效能,这与客观中立的属性存在着本质上的对立,这也是我国检察权定位时面临的最大的问题。这个问题已经超出了检警关系的范畴,本文不作深究。
对非轻微刑事案件,公安机关一般都会将犯罪嫌疑人向检察机关报请批准逮捕,通过繁简分流,将简单案件作直诉处理,是对报捕条件的准确把握,因此,这是个与逮捕条件相关的问题。
非犯罪或非刑罚处理也是与逮捕条件相关的问题,作这类处理的案件一般也无需报捕,这对非逮捕强制措施的适用具有积极意义,是对逮捕条件的从严把握。
案件在公安机关报捕前作刑事和解与调解的,可以减少案件的报捕数量;在审查批准逮捕阶段进行刑事和解与调解的,也可以避免犯罪嫌疑人被逮捕。因此,刑事和解与调解也是与逮捕条件密切相关的问题。