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编者按：中国就业政策实践创新主要来自于基层、来自于实践。作者通过3年跟踪调研，完成重庆市永川区政府组织农村富余劳动力转移就业实践案例的政策评估。本刊刊登如下，供参考。
一、基本情况
为了促进农村富余劳动力实现转移就业，2006至2008年永川区政府劳务管理部门连续3年组织当地农民赴新疆季节性就业，由于所采取的政策具有较强的操作性和实践性，取得了较好的经济效益和社会效益。
永川区是重庆市的一个远郊区，典型的农业大区。全区面积1576平方公里，人口107万人。耕地面积75.2万亩，农业人口81.7万人，劳动力资源46.5万人。截止到2007年底，全区农村劳动力已转移25.6万人，从事农业生产的15万人，还有近6万农村剩余劳动力需要转移。当地政府针对农村富余劳动力“文化较低、技能较差、缺少外出务工经验”的农村“4050”人员开辟了一条就业门槛儿较低、挣钱有保障、农时不冲突的就业渠道——组织农村富余劳动力赴新疆摘棉。并提出第一年“政府行政推动引路”，第二年“政府扶持市场运作”，第三年“市场运作政府服务”的总体思路。期望通过3年的政策引导和政府扶持，培育一批劳务中介机构和劳务经纪人队伍，建立完善劳务中介组织、劳务经纪人、农民工三者之间的利益联系、分配监督保障机制，形成“以劳务中介组织为主体，劳务经纪人为纽带”的劳务经济市场体系，建立起劳务经济的长效工作机制。
永川区政府明确提出了“要把组织农民赴疆摘棉务工開发成为政府的惠民项目，农民的增收项目，经纪人的创业项目，中介组织的经营项目，实现劳务经济的可持续发展”。
二、政策实践
2006年，永川区根据重庆市政府的统一部署，组织了历史上第一次赴新疆摘棉的劳务输出，共组织摘棉民工2923人。为确保赴疆摘棉工作的顺利进行，永川区采取了“政府为主体，行政为手段”的运作模式。从宣传发动、人员组织、往返护送、生活管理、后勤保障全部由政府承担。为此，成立了赴疆摘棉工作团，建立了“团、队、组”三级管理体系，选派39名干部负责具体工作。同时，为提高农民工的积极性，市、区、村三级财政对农民工赴疆车费实行全额补贴和相关激励措施。据统计，当年三级财政补助合计赴疆摘棉总投入近190万元；赴疆摘棉民工在近两个月的时间里获得劳务总收入555万余元，整体工效在重庆市的各个区县中名列前茅。组织农民工赴新疆摘棉是永川区政府历史上一次性输出规模最大、运送距离最长、受益农民最多的季节性劳务输出，为当地开辟出了一条新兴的劳务输出渠道，取得了较好的经济效益和社会效益。
2007年，永川区在组织和管理模式上进行创新。在认真总结劳务输出经验的基础上，大胆摒弃由政府全包全揽的组织方式，按照“政府引导扶持、市场化运作、劳务公司为主体、劳务经纪人为纽带、农民自愿”的运作方式，政府引导与市场运作相结合开展赴疆摘棉组织工作。创造了农村富余劳动力赴新疆摘棉的“永川模式”。其主要做法：
一是培育市场主体，大力发展劳务经纪人。为促进该区赴疆摘棉工作市场化运作，永川区政府经过认真比较，选择了一家本区劳务中介公司承担全区赴疆摘棉劳务输出组织管理工作。同时，永川区举办劳务经纪人培训班，培育了128名劳务经纪人，打造了一支素质高、懂管理的赴疆摘棉劳务经纪人队伍。
二是劳务公司搭台，劳务经纪人唱戏。为搞好赴疆摘棉劳务输出的组织管理工作，探索建立了“劳务公司+劳务经纪人”的组织管理模式，明确了劳务公司和劳务经纪人的职责。建立了劳务公司、劳务经纪人、摘棉工的利益分配和激励机制。通过签订协议，明确了各方权利和义务，从而调动了劳务公司、劳务经纪人和摘棉工的积极性。
三是制定激励扶持政策，加强后勤保障服务。为确保赴疆摘棉工作顺利开展，永川区政府设立了赴疆摘棉工作办事处，成立了赴疆摘棉临时党委和22个临时党支部，加强对劳务公司的监管和对摘棉工的后勤管理服务。同时，制定出台了赴疆摘棉扶持激励政策。包括：路费补助、劳务补助、意外伤亡伤病救助、路费贷款支持及贴息补助、通讯优惠等。
2008年，永川区主要在稳定劳务输出数量，提高劳务输出效益上作文章。赴疆摘棉劳务输出运作方式在上年“政府引导扶持，市场化运作”方式的基础上，进一步创新，逐步淡化政府主导地位，全面实行市场化运作。对赴疆摘棉工作实行“劳务公司+劳务经纪人+摘棉民工”的组织管理模式，区镇两级政府及相关部门从具体的组织管理和风险责任中脱离出来，把工作重心放在加强对劳务公司、劳务经纪人的监督管理，开展赴疆摘棉农民工的跟踪维权服务，保障摘棉工的合法权利不受侵害等方面。
通过3年的精心组织，永川区农民工赴疆摘棉项目取得了较好的效果。不仅农民工增加了收入、增长了见识，而且政府拓展了农村富余劳动力转移就业渠道，探索出了一条适合“4050”人员外出务工的新路。同时，培育了一批劳务经纪人队伍，壮大了劳务中介公司。从社会效益来看，赴疆摘棉是季节性劳务输出，比较成功地解决了农村“4050”人员创收的“瓶颈”问题。从经济效益来看，3年政府财政投入逐年下降，从第一年的投入190余万元到第三年投入86万元；市场化程度明显提高；派出管理干部从第一年的39名减少为第三年1名；劳务输出队伍相对稳定，人均收入逐年提高。政府投入与农民工收入相比较，投入产出比从第一年的1∶4.6提高至第三年的1∶8.8（见表1）。
三、就业政策实践评估
（一）政策目标评估
从3年的实施效果来看，基本达到了政策目标。三年来共转移就业人数2300人以上，劳务输出队伍比较稳定；人均收入从第一年的2000元左右到第三年的3000多元，劳务收入逐年提高；政府财政投入从第一年的近200万元到第三年的不到100万元，政府投入逐年下降。
（二）政策实施评估
政府在抓政策实施方面，工作比较扎实，管理思路清晰。在追求转移数量的同时也追求转移质量，几年来人均收入稳步提高；后两年，加大培训劳务中介机构和劳务经纪人，取得了良好的经济效益和社会效益；可以用市场手段解决的问题放手让市场决定，政府把更多的精力放在做好服务和监管方面。
（三）从运行机制方面评估
现阶段，政府的就业管理原则是“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”。在政策措施制定、调整、完善方面，当地政府建立了较好的自省和评估机制。政策实施后，不断跟踪政策效果，及时调整和完善政策措施；管理方式上，政府管理人员的工作职责随着政策调整而转变；对政策实施效果，不仅有定性的评价，更有投入产出比这样的定量评价。在发展机遇方面，本案例中选择了一个较好的时机和对农村劳动力转移的供求双方均有利的切入点，所以取得了比较好的政策实施效果。
四、感受和体会
总体来看，本案例在政策实践起步阶段，政府在职能定位和一些政策措施的选择上有些错位。如：2006年政府扮演政策制定和政策实施双重主体，所有事情政府全部包揽；政府出人、出钱、出力，并承担无限责任等。政府同时提供公共产品、准公共产品以及私人产品。这样的做法在中国经济发展的现阶段，又有其一定的实践性和合理性。由于实践中出现问题，政策及时得到调整。基本评价是必要、有效，但不可持续。
实践过程中，政府管理和服务能力在提高。特别是在第二年，政府通过培育劳务中介机构和培训劳务经纪人，加大对外政策宣传力度等方式，积极培育市场主体，逐步完成各自角色定位；通过市场招标方式购买保险，解决政府无限责任，分担市场风险；通过与电信商的协商，降低成本并扩大市场，达到个人和企业双赢。基本评价是在职能定位和政策措施较快做出调整后，政府、企业和个人在市场中的定位逐步明确，即政府有所为有所不为。这对培育市场有必要、政策有了一定的可持续性。
从效果看，相关利益群体均有良好收获。转移就业的农民工，取得了良好的经济收入，开阔了眼界，部分人拓展了就业渠道；劳务中介组织、劳务经纪人，取得了较好的经济效益，锻炼了能力，开创了新的事业发展空间；基层政府为相对弱势的就業群体开创了新的就业渠道，政策手段、服务领域、管理能力均得到了提高。总体评价：政府、劳务公司和劳务经纪人、农民工的定位基本明确。符合市场规律的定位与分工在不断完善，实践中的配套政策在不断优化。这样的就业政策才具有实践性和操作性、才有生命力和可持续性。
在现阶段，劳务经济是中西部地区经济发展和农民增收的现实选择，各地方政府特别是区县一级的政府都非常重视。在本案例中地方政府的就业政策实践主要创新之处有三：一是区县政府促进就业的措施操作性强，实践中调整迅速；二是区县政府在促进农村富余劳动力转移就业工作中创新意识较强，敢于担当；三是区县政府的学习能力、服务意识明显提高。
近年来，我国经济社会发展较快，县域经济发展的压力大为增加。有来自地方经济发展的压力，有民众提高生活水平的压力，有来自上级领导的压力，有区域间横向比较的压力。既有来自市场竞争外部的逼迫，也有当地发展的要求。针对2006、2007、2008年3年永川区在发展劳务经济方面的政策实践，（见表2）我们可以看到：
一是基层政府在促进农村富余劳动力转移就业实践中职能定位逐步清晰。发展劳务经济，政府由主导型变为引导型。市级政府主要在加大宣传力度、创造就业机会、协调务工交通方面做工作；市、县两级政府加大了对劳务经纪人的培训力度，培养、调动和发挥劳务经纪人在组织人员、协调兵团等方面的作用；区县级政府和工作集中在管理和规范劳务中介机构，提供服务和维护农民工权益。同时，各级均加大对参加务工人员的宣传力度，使他们逐步建立在获得务工收入的同时承担务工成本和风险的意识。政府从提供各类产品到主要提供公共产品。
二是区县政府的风险意识明显增强。2007年由市财政出资80万元，市劳务办出面，以招标方式与新华保险公司为10万进疆摘棉农民工签订了《进疆摘棉农民工伤亡、伤病保险》，用保险方式降低了农民工个人、劳务经纪人、市县两级政府的风险，切实帮助农民工解决后顾之忧。同时，劳务公司在市财政为每位赴疆摘棉工办理的意外伤亡和伤病保险的基础上，为本公司组织的农民工另行办理了保险额10元的小病医疗保险，即小额保险和大病统筹的“双保险”。这样解除了政府、劳务公司、劳务经纪人、摘棉工四方的负担。2008年，这些政策措施继续执行。在此，政府提供准公共产品，降低政府风险。
三是政府运用市场手段促进就业的能力在增强。用市场的办法降低促进劳务输出的成本。重庆市政府劳务办和市财政局制定了《重庆市赴疆摘棉工路费贷款贴息资金管理办法》，由担保公司提供信用担保，由政府提供贷款贴息，解决农民工“出行难”的资金问题；通过协调重庆移动公司，推出了一项专为摘棉农民工服务的“采棉漫游包”，为农民工解决“通讯难”的问题。在提供私人产品问题上，政府创造环境、参与协调，达到个人、企业“双赢”效果。
（作者单位：国家发展改革委就业和收入分配司）
一、基本情况
为了促进农村富余劳动力实现转移就业，2006至2008年永川区政府劳务管理部门连续3年组织当地农民赴新疆季节性就业，由于所采取的政策具有较强的操作性和实践性，取得了较好的经济效益和社会效益。
永川区是重庆市的一个远郊区，典型的农业大区。全区面积1576平方公里，人口107万人。耕地面积75.2万亩，农业人口81.7万人，劳动力资源46.5万人。截止到2007年底，全区农村劳动力已转移25.6万人，从事农业生产的15万人，还有近6万农村剩余劳动力需要转移。当地政府针对农村富余劳动力“文化较低、技能较差、缺少外出务工经验”的农村“4050”人员开辟了一条就业门槛儿较低、挣钱有保障、农时不冲突的就业渠道——组织农村富余劳动力赴新疆摘棉。并提出第一年“政府行政推动引路”，第二年“政府扶持市场运作”，第三年“市场运作政府服务”的总体思路。期望通过3年的政策引导和政府扶持，培育一批劳务中介机构和劳务经纪人队伍，建立完善劳务中介组织、劳务经纪人、农民工三者之间的利益联系、分配监督保障机制，形成“以劳务中介组织为主体，劳务经纪人为纽带”的劳务经济市场体系，建立起劳务经济的长效工作机制。
永川区政府明确提出了“要把组织农民赴疆摘棉务工開发成为政府的惠民项目，农民的增收项目，经纪人的创业项目，中介组织的经营项目，实现劳务经济的可持续发展”。
二、政策实践
2006年，永川区根据重庆市政府的统一部署，组织了历史上第一次赴新疆摘棉的劳务输出，共组织摘棉民工2923人。为确保赴疆摘棉工作的顺利进行，永川区采取了“政府为主体，行政为手段”的运作模式。从宣传发动、人员组织、往返护送、生活管理、后勤保障全部由政府承担。为此，成立了赴疆摘棉工作团，建立了“团、队、组”三级管理体系，选派39名干部负责具体工作。同时，为提高农民工的积极性，市、区、村三级财政对农民工赴疆车费实行全额补贴和相关激励措施。据统计，当年三级财政补助合计赴疆摘棉总投入近190万元；赴疆摘棉民工在近两个月的时间里获得劳务总收入555万余元，整体工效在重庆市的各个区县中名列前茅。组织农民工赴新疆摘棉是永川区政府历史上一次性输出规模最大、运送距离最长、受益农民最多的季节性劳务输出，为当地开辟出了一条新兴的劳务输出渠道，取得了较好的经济效益和社会效益。
2007年，永川区在组织和管理模式上进行创新。在认真总结劳务输出经验的基础上，大胆摒弃由政府全包全揽的组织方式，按照“政府引导扶持、市场化运作、劳务公司为主体、劳务经纪人为纽带、农民自愿”的运作方式，政府引导与市场运作相结合开展赴疆摘棉组织工作。创造了农村富余劳动力赴新疆摘棉的“永川模式”。其主要做法：
一是培育市场主体，大力发展劳务经纪人。为促进该区赴疆摘棉工作市场化运作，永川区政府经过认真比较，选择了一家本区劳务中介公司承担全区赴疆摘棉劳务输出组织管理工作。同时，永川区举办劳务经纪人培训班，培育了128名劳务经纪人，打造了一支素质高、懂管理的赴疆摘棉劳务经纪人队伍。
二是劳务公司搭台，劳务经纪人唱戏。为搞好赴疆摘棉劳务输出的组织管理工作，探索建立了“劳务公司+劳务经纪人”的组织管理模式，明确了劳务公司和劳务经纪人的职责。建立了劳务公司、劳务经纪人、摘棉工的利益分配和激励机制。通过签订协议，明确了各方权利和义务，从而调动了劳务公司、劳务经纪人和摘棉工的积极性。
三是制定激励扶持政策，加强后勤保障服务。为确保赴疆摘棉工作顺利开展，永川区政府设立了赴疆摘棉工作办事处，成立了赴疆摘棉临时党委和22个临时党支部，加强对劳务公司的监管和对摘棉工的后勤管理服务。同时，制定出台了赴疆摘棉扶持激励政策。包括：路费补助、劳务补助、意外伤亡伤病救助、路费贷款支持及贴息补助、通讯优惠等。
2008年，永川区主要在稳定劳务输出数量，提高劳务输出效益上作文章。赴疆摘棉劳务输出运作方式在上年“政府引导扶持，市场化运作”方式的基础上，进一步创新，逐步淡化政府主导地位，全面实行市场化运作。对赴疆摘棉工作实行“劳务公司+劳务经纪人+摘棉民工”的组织管理模式，区镇两级政府及相关部门从具体的组织管理和风险责任中脱离出来，把工作重心放在加强对劳务公司、劳务经纪人的监督管理，开展赴疆摘棉农民工的跟踪维权服务，保障摘棉工的合法权利不受侵害等方面。
通过3年的精心组织，永川区农民工赴疆摘棉项目取得了较好的效果。不仅农民工增加了收入、增长了见识，而且政府拓展了农村富余劳动力转移就业渠道，探索出了一条适合“4050”人员外出务工的新路。同时，培育了一批劳务经纪人队伍，壮大了劳务中介公司。从社会效益来看，赴疆摘棉是季节性劳务输出，比较成功地解决了农村“4050”人员创收的“瓶颈”问题。从经济效益来看，3年政府财政投入逐年下降，从第一年的投入190余万元到第三年投入86万元；市场化程度明显提高；派出管理干部从第一年的39名减少为第三年1名；劳务输出队伍相对稳定，人均收入逐年提高。政府投入与农民工收入相比较，投入产出比从第一年的1∶4.6提高至第三年的1∶8.8（见表1）。
三、就业政策实践评估
（一）政策目标评估
从3年的实施效果来看，基本达到了政策目标。三年来共转移就业人数2300人以上，劳务输出队伍比较稳定；人均收入从第一年的2000元左右到第三年的3000多元，劳务收入逐年提高；政府财政投入从第一年的近200万元到第三年的不到100万元，政府投入逐年下降。
（二）政策实施评估
政府在抓政策实施方面，工作比较扎实，管理思路清晰。在追求转移数量的同时也追求转移质量，几年来人均收入稳步提高；后两年，加大培训劳务中介机构和劳务经纪人，取得了良好的经济效益和社会效益；可以用市场手段解决的问题放手让市场决定，政府把更多的精力放在做好服务和监管方面。
（三）从运行机制方面评估
现阶段，政府的就业管理原则是“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”。在政策措施制定、调整、完善方面，当地政府建立了较好的自省和评估机制。政策实施后，不断跟踪政策效果，及时调整和完善政策措施；管理方式上，政府管理人员的工作职责随着政策调整而转变；对政策实施效果，不仅有定性的评价，更有投入产出比这样的定量评价。在发展机遇方面，本案例中选择了一个较好的时机和对农村劳动力转移的供求双方均有利的切入点，所以取得了比较好的政策实施效果。
四、感受和体会
总体来看，本案例在政策实践起步阶段，政府在职能定位和一些政策措施的选择上有些错位。如：2006年政府扮演政策制定和政策实施双重主体，所有事情政府全部包揽；政府出人、出钱、出力，并承担无限责任等。政府同时提供公共产品、准公共产品以及私人产品。这样的做法在中国经济发展的现阶段，又有其一定的实践性和合理性。由于实践中出现问题，政策及时得到调整。基本评价是必要、有效，但不可持续。
实践过程中，政府管理和服务能力在提高。特别是在第二年，政府通过培育劳务中介机构和培训劳务经纪人，加大对外政策宣传力度等方式，积极培育市场主体，逐步完成各自角色定位；通过市场招标方式购买保险，解决政府无限责任，分担市场风险；通过与电信商的协商，降低成本并扩大市场，达到个人和企业双赢。基本评价是在职能定位和政策措施较快做出调整后，政府、企业和个人在市场中的定位逐步明确，即政府有所为有所不为。这对培育市场有必要、政策有了一定的可持续性。
从效果看，相关利益群体均有良好收获。转移就业的农民工，取得了良好的经济收入，开阔了眼界，部分人拓展了就业渠道；劳务中介组织、劳务经纪人，取得了较好的经济效益，锻炼了能力，开创了新的事业发展空间；基层政府为相对弱势的就業群体开创了新的就业渠道，政策手段、服务领域、管理能力均得到了提高。总体评价：政府、劳务公司和劳务经纪人、农民工的定位基本明确。符合市场规律的定位与分工在不断完善，实践中的配套政策在不断优化。这样的就业政策才具有实践性和操作性、才有生命力和可持续性。
在现阶段，劳务经济是中西部地区经济发展和农民增收的现实选择，各地方政府特别是区县一级的政府都非常重视。在本案例中地方政府的就业政策实践主要创新之处有三：一是区县政府促进就业的措施操作性强，实践中调整迅速；二是区县政府在促进农村富余劳动力转移就业工作中创新意识较强，敢于担当；三是区县政府的学习能力、服务意识明显提高。
近年来，我国经济社会发展较快，县域经济发展的压力大为增加。有来自地方经济发展的压力，有民众提高生活水平的压力，有来自上级领导的压力，有区域间横向比较的压力。既有来自市场竞争外部的逼迫，也有当地发展的要求。针对2006、2007、2008年3年永川区在发展劳务经济方面的政策实践，（见表2）我们可以看到：
一是基层政府在促进农村富余劳动力转移就业实践中职能定位逐步清晰。发展劳务经济，政府由主导型变为引导型。市级政府主要在加大宣传力度、创造就业机会、协调务工交通方面做工作；市、县两级政府加大了对劳务经纪人的培训力度，培养、调动和发挥劳务经纪人在组织人员、协调兵团等方面的作用；区县级政府和工作集中在管理和规范劳务中介机构，提供服务和维护农民工权益。同时，各级均加大对参加务工人员的宣传力度，使他们逐步建立在获得务工收入的同时承担务工成本和风险的意识。政府从提供各类产品到主要提供公共产品。
二是区县政府的风险意识明显增强。2007年由市财政出资80万元，市劳务办出面，以招标方式与新华保险公司为10万进疆摘棉农民工签订了《进疆摘棉农民工伤亡、伤病保险》，用保险方式降低了农民工个人、劳务经纪人、市县两级政府的风险，切实帮助农民工解决后顾之忧。同时，劳务公司在市财政为每位赴疆摘棉工办理的意外伤亡和伤病保险的基础上，为本公司组织的农民工另行办理了保险额10元的小病医疗保险，即小额保险和大病统筹的“双保险”。这样解除了政府、劳务公司、劳务经纪人、摘棉工四方的负担。2008年，这些政策措施继续执行。在此，政府提供准公共产品，降低政府风险。
三是政府运用市场手段促进就业的能力在增强。用市场的办法降低促进劳务输出的成本。重庆市政府劳务办和市财政局制定了《重庆市赴疆摘棉工路费贷款贴息资金管理办法》，由担保公司提供信用担保，由政府提供贷款贴息，解决农民工“出行难”的资金问题；通过协调重庆移动公司，推出了一项专为摘棉农民工服务的“采棉漫游包”，为农民工解决“通讯难”的问题。在提供私人产品问题上，政府创造环境、参与协调，达到个人、企业“双赢”效果。
（作者单位：国家发展改革委就业和收入分配司）