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摘 要:近年来,中国的经济发展取得了令人瞩目的成就,经济的高速发展和人口的持续增长又给我国的资源和环境带来了更大的压力和冲击。党的十六届五中全会提出,要大力发展循环经济,建设资源节约和环境友好型社会。
构建和发展循环经济与之息息相关。20世纪60年代,西方发达国家已基本完成有关污染防治和环境保护的立法,并在后期建立起一系列的配套法规。相比较那些已经具备了较为完善的循环经济发展模式和法律体系的发达国家,我国现行税收政策对发展循环经济的作用是零星的、不系统的,缺少针对循环经济发展的新税种。因此有必要调整和完善财税政策,以促进循环经济的发展。
关键词:循环经济;税收制度;环境保护税;垃圾税;鼓励型税收政策
党的十六届五中全会提出,要大力发展循环经济,建设资源节约和环境友好型社会。2008年8月29日,中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过2008年8月29日,中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国循环经济促进法》(以下简称为《循环经济法》)。该法于2009年1月1日起施行。
一、循环经济与税收制度的关系
1、循环经济的内涵与基本原则
循环经济的思想萌芽诞生于20世纪60年代的美国。所谓循环经济,是指在经济发展中,遵循生态学规律,将清洁生产、资源综合利用、可持续消费等融为一体,实现废物减量化、资源化合无害化,使经济系统和自然生态系统的物质和谐循环,维护自然生态平衡。我国从20世纪90年代起引入了关于循环经济的思想。此后对于循环经济的理论研究和实践不断深入。《循环经济法》第二条明确,本法所称循环经济,是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。
循环经济以低消耗、低排放、高效率为基本特征,强调尽可能小的资源消耗和环境成本,获得尽可能大的经济和社会效益,从而使经济系统与自然生态系统的物质循环过程相互和谐,促进资源永续利用。从循环经济的运行过程来看,循环经济的实际操作始终遵循着“3R”的原则,即减量化(reduce)、再利用(reuse)和再循环(recycle),即3R原则。
2、税收政策对发展循环经济的影响
促进循环经济法发展需要经济手段。经济决定税收,税收贯穿于经济。通过制定一些约束型、限制型的税收政策,可以限制企业、个人的行为,如通过征税、提高税负,产生收入效应,使之自动抑制污染量。税收也可通过税收优惠等办法,鼓励企业进行清洁生产,鼓励个人使用节能、环保产品,促进循环经济发展。在我国循环经济发展过程中,税收对循环经济发展的积极促进作用非但不应弱化,反而在某种程度上应得到切实加强。
二、我国循环经济税制的有效性及缺陷分析
1、现行税收制度在促进循环经济发展中起到了一定的积极作用
在我国,有关循环经济系统性立法处于起步阶段,《循环经济法》实施的时间也并不长,独立的循环经济税收政策也没有出台。但这并不能说税收政策完全没有与循环经济发展联系起来,事实上,我国税收政策长期以来一直在事实上支持和发展着循环经济。例如,在增值税制度中,规定对部分资源综合利用的产品减免增值税,对利用“三废”(废渣、废水、废气)生产的产品免征增值税。在企业所得税的有关规定中,以“三废”为主要原料进行生产的企业可在5年内减免企业所得税。总的来看,目前我国现行税收政策在促进循环经济的发展是有一定成效的,在鼓励资源综合利用,促使废旧物资的有效利用,加强环境保护,促进经济可持续发展等方面发挥了积极的作用。
2、现行税收制度缺少针对循环经济的新税种
但不可忽视的是,现行税收措施调节力度不够,税费政策种类繁多,执行标准难统一,为贯彻循环经济思想而采取的税收优惠措施比较单一。尤其是享受优惠政策的项目不多,缺少针对发展循环经济的专门税种。税收支持发展循环经济的重要举措之一就是开征若干发展循环经济的新税种。
国外为了发展循环经济设计了若干专门税种。英国为鼓励清洁生产,限制排放污染物,开征了公司汽车税、燃料税、总污染物税等生态税。荷兰特别为环境保护设计了税种,主要包括燃料税、噪音税、垃圾税、水污染税、土壤保护税、地下水税、超额粪便税、汽车特别税、石油产品消费税等。瑞典对燃料征收能源税,主要包括增值税、二氧化碳税、二氧化硫税、电力税等。这些税已经占到税收体系的重要部分。英国在1972年开征了二氧化碳税,在1996年开始对居民垃圾征收垃圾税,随后法国、澳大利亚等国也先后开征了二氧化碳税、硫税等。
三、针对循环经济发展开征新的税种
1、尽早开征环境保护税,建立起一个完善的环境费税综合政策体系
环境保护税是由英国经济学家庇古最先提出的。狭义上的环境保护税是以保护环境为目的,针对污染、破坏环境行为可证的独立税种。广义上的环境保护税指税收体系中与环境资源利用和保护有关的各种税种和税目和总称。以美国为例,多年来坚持利用环保税收政策,促进生了态环境的良性发展,取得了巨大的经济效益和社会效益。虽然汽车数量不断增加,但目前二氧化碳的排放量却比70年代减少了80%,空气质量得到很大的改善。
现阶段我国缺少独立的环境保护税,一些针对环境保护的税收措施在整个税收体系中所占比重较小,各自独立、互不衔接,难以形成合力进而系统地调控环境问题,对环境的保护作用大大削弱,也无法满足环境保护所需资金。因此加速开征独立的环境保护税种对我国发展循环经济已是大势所趋。
环境保护税的征收应具有普遍性,凡是直接污染环境或者能够造成环境污染的产品均应纳入征收范围。对一些严重污染环境的物品提高排污收费标准,例如将现行的工业废弃物、城市生活废弃物、噪音、水污染、大气污染等收费制度改为征收环境保护税,并根据污染物的特点实行差别税率。环境保护税的征收目的顾名思义是保护环境,那么其税收收入应该严格遵循专款专用制度,全部用于污染的治理与环境的改善上,对循环经济的发展提供资金支持。
环境保护税是一个完整的体系,如果仅以环保为名增加一项税种,其结果仍然是环境保护税体系无法成型,应该实行独立的环境税和现行税种并存并进的模式。现阶段不但应该设计独立的环境保护税税种,还应该改革相关税种,完善其环境保护功能。如对资源税、消费税的征收范围、税率进行调整。此外,要根据企业的实际情况是否符合环保标准,实施税收优惠政策,鼓励循环经济产业的发展。严格制定惩罚制度,使激励和惩罚制度有机结合,形成统一协调的税收政策体系,引导经济向循环化发展。
2、设计征收填埋和焚烧税
循环经济强调对环境的保护,而日益发展的经济社会最重要的影响之一就是产生了大量的生产和生活垃圾,虽然国家相继出台了一系列财政投入和优惠措施鼓励清洁能源和洁净燃烧,但还是有大量垃圾在我国以填埋或者焚烧的形式进行处理。填埋和焚烧的成本较低,但对环境有破坏作用,无法做到真正的无害化。收取填埋和焚烧税使垃圾处理的价格上涨,促进人们回收利用废弃物,鼓励垃圾减量化、再循环和再利用。
垃圾填埋是我国目前大多数城市解决生活垃圾出路的最主要方法。填埋的垃圾表面上实现了地表的无害化,但实质并没有进行无害化处理,残留着大量的细菌、病毒;还潜伏着沼气重金属污染等隐患;其垃圾渗漏液还会长久地污染地下水资源。这种方法不仅没有实现垃圾的资源化处理,反而造成了严重的二次污染。2008年国务院环保督察报告显示,只有57%的垃圾填埋场通过了环境影响评价审批,而进行了环保“三同时”验收的仅占26%。无疑,征收填埋税是低垃圾填埋量的主要措施之一。
在我国,焚烧税是有征收的必要的。比如,农作物秸秆是农业生产的副产品,也是我国农村的传统燃料,我国年产各种生物质秸秆近100亿吨。过去这是农民的生活燃料,随着生活水平的提高,秸秆已经成了垃圾,每年都只能以低效利用的方式,即焚烧来进行处理。焚烧秸秆排放大量二氧化碳温室气体、烟尘以及颗粒物,使空气质量迅速下降,并且降低了大气能见度,妨碍交通正常。征收焚烧税在一定程度了限制了无约束的焚烧行为,其税收收入一方面可用于治理因焚烧造成的环境危害,一方面可以为鼓励科技创新、发展再利用秸秆技术提供资金支持。如果能将全国生物质秸秆总量的10%进行秸秆气化利用,年可节约化石能源(标煤)5亿吨,减少二氧化碳温室气体排放量10亿吨,还可以使投资合作者降低能耗成本15%—50%,取得经济和环境双重收益。
3、对废弃物征收垃圾税
对废弃物征收垃圾税符合循环经济的内在要求,垃圾税可以保护环境、通过“仍多少交多少”提高废物回收利用率。垃圾税主要以居民日常生活废弃物(即生活垃圾)、生产型单位产生的固体废弃物(即工业垃圾)为课税对象。值得一提的是,电子垃圾也应该是设计垃圾税时必须考虑的课税对象。电子垃圾是目前世界上总加速度最快的垃圾。更为重要的是,电子垃圾中不但含有多种有再利用价值的贵重金属更含有铅、汞、铬等有毒物质,如果处理不当会对环境造成严重污染。
在生活垃圾税方面,可以效仿荷兰政府垃圾收集税制度,该税的税基是每个家庭产生的垃圾数量,具体根据每个家庭装垃圾箱的数量及每个垃圾箱的单位数额来征收。在工业垃圾税方面,我国的工业垃圾集中在大型制造企业,如机械设备、石油化工等行业,具体有包装物、旧轮胎及部分有放射污染的固体废弃物等。工业垃圾税还应该针对一次性消费品在其生产或使用环节就予以征税,鼓励节约使用和回收再利用行为。工业垃圾税以排放垃圾的单位和个体经营者为纳税人,以垃圾排放量为计税依据,实行以量课税,对不同种类采用不同的征税方法。在电子垃圾征税方面,应该规定消费者在购买电子产品时缴纳回收税。青岛和杭州已经建有2个电子垃圾回收示范基地。
4、鼓励节能技术推广和使用的税收政策
循环经济的发展要以资源节约、循环利用和清洁生产等节能技术作为支撑。通过制定节能技术发展规划,加快建立节能技术研发中心,才能实现以科技推广和使用带动产业升级,推进循环经济的全面实现。促进循环经济的税收政策理应注重于节能技术的推广和应用。
发展循环经济,不但要继续贯彻落实已有的鼓励节能技术推广和使用的税收政策,还应该加大对节能技术推广和使用的税收激励,如对从事节能技术开发、转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入,免征营业税;通过减免税政策鼓励高效节能产品的研发、生产、推广,对一些重大节能工程项目和重大节能技术开发、示范项目给予投资和资金补助或贷款贴息支持。此外要为节能技术的推广和使用营造良好的税收环境。例如,广泛宣传发展循环经济的税收政策,积极开展纳税辅导,优化纳税服务,企业和个人兴办循环经济项目的,实行绿色通道服务办理。
四、结语
在我国循环经济发展过程中,税收对循环经济发展促进作用有,但还远远不够。由于研究对象的限制和研究条件的限制,本文主要还是从理论上来探讨我国循环经济税收政策的设计。我们需要通过对在循环经济税制建设处于前列的国家的学习,结合中国现行税收制度的实际情况,改革循环经济税收制度,设计开征针对循环经济发展的新税种。
参考文献:
[1]安体富,龚辉文.可持续发展与税收政策[J].中国可持续发展,2001,(5)。
[2]孙迎芬,促进循环经济发展的税收政策思考[J].江苏商论,2005,(7)。
[3]傅京艳,OECD国家的绿色税制改革及其启示[J].生态经济,2005,(5)。
[4]苏杨,周宏春,发展循环经济的几个基本问题[J].经济理论与经济管理,2004,(10)。
[5]中国社会科学院课题组,努力构建社会主义和谐社会[J].中国社会科学,2005,(3)。
[6]张小兰,论实行循环经济的制度障碍[J].经济问题,2005(2)。
[7]薛东辉,简述循环经济的制度建设[J].厦门科技,2005(1)。
[8]刘华,常素巧,激励政策在发展循环经济中的杠杆作用[J].河北学刊,2006,(4)。
[9]刘和东,杨同宇,循环经济的有效激励机制分析[J].经济师,2005,(12)。
构建和发展循环经济与之息息相关。20世纪60年代,西方发达国家已基本完成有关污染防治和环境保护的立法,并在后期建立起一系列的配套法规。相比较那些已经具备了较为完善的循环经济发展模式和法律体系的发达国家,我国现行税收政策对发展循环经济的作用是零星的、不系统的,缺少针对循环经济发展的新税种。因此有必要调整和完善财税政策,以促进循环经济的发展。
关键词:循环经济;税收制度;环境保护税;垃圾税;鼓励型税收政策
党的十六届五中全会提出,要大力发展循环经济,建设资源节约和环境友好型社会。2008年8月29日,中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过2008年8月29日,中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国循环经济促进法》(以下简称为《循环经济法》)。该法于2009年1月1日起施行。
一、循环经济与税收制度的关系
1、循环经济的内涵与基本原则
循环经济的思想萌芽诞生于20世纪60年代的美国。所谓循环经济,是指在经济发展中,遵循生态学规律,将清洁生产、资源综合利用、可持续消费等融为一体,实现废物减量化、资源化合无害化,使经济系统和自然生态系统的物质和谐循环,维护自然生态平衡。我国从20世纪90年代起引入了关于循环经济的思想。此后对于循环经济的理论研究和实践不断深入。《循环经济法》第二条明确,本法所称循环经济,是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。
循环经济以低消耗、低排放、高效率为基本特征,强调尽可能小的资源消耗和环境成本,获得尽可能大的经济和社会效益,从而使经济系统与自然生态系统的物质循环过程相互和谐,促进资源永续利用。从循环经济的运行过程来看,循环经济的实际操作始终遵循着“3R”的原则,即减量化(reduce)、再利用(reuse)和再循环(recycle),即3R原则。
2、税收政策对发展循环经济的影响
促进循环经济法发展需要经济手段。经济决定税收,税收贯穿于经济。通过制定一些约束型、限制型的税收政策,可以限制企业、个人的行为,如通过征税、提高税负,产生收入效应,使之自动抑制污染量。税收也可通过税收优惠等办法,鼓励企业进行清洁生产,鼓励个人使用节能、环保产品,促进循环经济发展。在我国循环经济发展过程中,税收对循环经济发展的积极促进作用非但不应弱化,反而在某种程度上应得到切实加强。
二、我国循环经济税制的有效性及缺陷分析
1、现行税收制度在促进循环经济发展中起到了一定的积极作用
在我国,有关循环经济系统性立法处于起步阶段,《循环经济法》实施的时间也并不长,独立的循环经济税收政策也没有出台。但这并不能说税收政策完全没有与循环经济发展联系起来,事实上,我国税收政策长期以来一直在事实上支持和发展着循环经济。例如,在增值税制度中,规定对部分资源综合利用的产品减免增值税,对利用“三废”(废渣、废水、废气)生产的产品免征增值税。在企业所得税的有关规定中,以“三废”为主要原料进行生产的企业可在5年内减免企业所得税。总的来看,目前我国现行税收政策在促进循环经济的发展是有一定成效的,在鼓励资源综合利用,促使废旧物资的有效利用,加强环境保护,促进经济可持续发展等方面发挥了积极的作用。
2、现行税收制度缺少针对循环经济的新税种
但不可忽视的是,现行税收措施调节力度不够,税费政策种类繁多,执行标准难统一,为贯彻循环经济思想而采取的税收优惠措施比较单一。尤其是享受优惠政策的项目不多,缺少针对发展循环经济的专门税种。税收支持发展循环经济的重要举措之一就是开征若干发展循环经济的新税种。
国外为了发展循环经济设计了若干专门税种。英国为鼓励清洁生产,限制排放污染物,开征了公司汽车税、燃料税、总污染物税等生态税。荷兰特别为环境保护设计了税种,主要包括燃料税、噪音税、垃圾税、水污染税、土壤保护税、地下水税、超额粪便税、汽车特别税、石油产品消费税等。瑞典对燃料征收能源税,主要包括增值税、二氧化碳税、二氧化硫税、电力税等。这些税已经占到税收体系的重要部分。英国在1972年开征了二氧化碳税,在1996年开始对居民垃圾征收垃圾税,随后法国、澳大利亚等国也先后开征了二氧化碳税、硫税等。
三、针对循环经济发展开征新的税种
1、尽早开征环境保护税,建立起一个完善的环境费税综合政策体系
环境保护税是由英国经济学家庇古最先提出的。狭义上的环境保护税是以保护环境为目的,针对污染、破坏环境行为可证的独立税种。广义上的环境保护税指税收体系中与环境资源利用和保护有关的各种税种和税目和总称。以美国为例,多年来坚持利用环保税收政策,促进生了态环境的良性发展,取得了巨大的经济效益和社会效益。虽然汽车数量不断增加,但目前二氧化碳的排放量却比70年代减少了80%,空气质量得到很大的改善。
现阶段我国缺少独立的环境保护税,一些针对环境保护的税收措施在整个税收体系中所占比重较小,各自独立、互不衔接,难以形成合力进而系统地调控环境问题,对环境的保护作用大大削弱,也无法满足环境保护所需资金。因此加速开征独立的环境保护税种对我国发展循环经济已是大势所趋。
环境保护税的征收应具有普遍性,凡是直接污染环境或者能够造成环境污染的产品均应纳入征收范围。对一些严重污染环境的物品提高排污收费标准,例如将现行的工业废弃物、城市生活废弃物、噪音、水污染、大气污染等收费制度改为征收环境保护税,并根据污染物的特点实行差别税率。环境保护税的征收目的顾名思义是保护环境,那么其税收收入应该严格遵循专款专用制度,全部用于污染的治理与环境的改善上,对循环经济的发展提供资金支持。
环境保护税是一个完整的体系,如果仅以环保为名增加一项税种,其结果仍然是环境保护税体系无法成型,应该实行独立的环境税和现行税种并存并进的模式。现阶段不但应该设计独立的环境保护税税种,还应该改革相关税种,完善其环境保护功能。如对资源税、消费税的征收范围、税率进行调整。此外,要根据企业的实际情况是否符合环保标准,实施税收优惠政策,鼓励循环经济产业的发展。严格制定惩罚制度,使激励和惩罚制度有机结合,形成统一协调的税收政策体系,引导经济向循环化发展。
2、设计征收填埋和焚烧税
循环经济强调对环境的保护,而日益发展的经济社会最重要的影响之一就是产生了大量的生产和生活垃圾,虽然国家相继出台了一系列财政投入和优惠措施鼓励清洁能源和洁净燃烧,但还是有大量垃圾在我国以填埋或者焚烧的形式进行处理。填埋和焚烧的成本较低,但对环境有破坏作用,无法做到真正的无害化。收取填埋和焚烧税使垃圾处理的价格上涨,促进人们回收利用废弃物,鼓励垃圾减量化、再循环和再利用。
垃圾填埋是我国目前大多数城市解决生活垃圾出路的最主要方法。填埋的垃圾表面上实现了地表的无害化,但实质并没有进行无害化处理,残留着大量的细菌、病毒;还潜伏着沼气重金属污染等隐患;其垃圾渗漏液还会长久地污染地下水资源。这种方法不仅没有实现垃圾的资源化处理,反而造成了严重的二次污染。2008年国务院环保督察报告显示,只有57%的垃圾填埋场通过了环境影响评价审批,而进行了环保“三同时”验收的仅占26%。无疑,征收填埋税是低垃圾填埋量的主要措施之一。
在我国,焚烧税是有征收的必要的。比如,农作物秸秆是农业生产的副产品,也是我国农村的传统燃料,我国年产各种生物质秸秆近100亿吨。过去这是农民的生活燃料,随着生活水平的提高,秸秆已经成了垃圾,每年都只能以低效利用的方式,即焚烧来进行处理。焚烧秸秆排放大量二氧化碳温室气体、烟尘以及颗粒物,使空气质量迅速下降,并且降低了大气能见度,妨碍交通正常。征收焚烧税在一定程度了限制了无约束的焚烧行为,其税收收入一方面可用于治理因焚烧造成的环境危害,一方面可以为鼓励科技创新、发展再利用秸秆技术提供资金支持。如果能将全国生物质秸秆总量的10%进行秸秆气化利用,年可节约化石能源(标煤)5亿吨,减少二氧化碳温室气体排放量10亿吨,还可以使投资合作者降低能耗成本15%—50%,取得经济和环境双重收益。
3、对废弃物征收垃圾税
对废弃物征收垃圾税符合循环经济的内在要求,垃圾税可以保护环境、通过“仍多少交多少”提高废物回收利用率。垃圾税主要以居民日常生活废弃物(即生活垃圾)、生产型单位产生的固体废弃物(即工业垃圾)为课税对象。值得一提的是,电子垃圾也应该是设计垃圾税时必须考虑的课税对象。电子垃圾是目前世界上总加速度最快的垃圾。更为重要的是,电子垃圾中不但含有多种有再利用价值的贵重金属更含有铅、汞、铬等有毒物质,如果处理不当会对环境造成严重污染。
在生活垃圾税方面,可以效仿荷兰政府垃圾收集税制度,该税的税基是每个家庭产生的垃圾数量,具体根据每个家庭装垃圾箱的数量及每个垃圾箱的单位数额来征收。在工业垃圾税方面,我国的工业垃圾集中在大型制造企业,如机械设备、石油化工等行业,具体有包装物、旧轮胎及部分有放射污染的固体废弃物等。工业垃圾税还应该针对一次性消费品在其生产或使用环节就予以征税,鼓励节约使用和回收再利用行为。工业垃圾税以排放垃圾的单位和个体经营者为纳税人,以垃圾排放量为计税依据,实行以量课税,对不同种类采用不同的征税方法。在电子垃圾征税方面,应该规定消费者在购买电子产品时缴纳回收税。青岛和杭州已经建有2个电子垃圾回收示范基地。
4、鼓励节能技术推广和使用的税收政策
循环经济的发展要以资源节约、循环利用和清洁生产等节能技术作为支撑。通过制定节能技术发展规划,加快建立节能技术研发中心,才能实现以科技推广和使用带动产业升级,推进循环经济的全面实现。促进循环经济的税收政策理应注重于节能技术的推广和应用。
发展循环经济,不但要继续贯彻落实已有的鼓励节能技术推广和使用的税收政策,还应该加大对节能技术推广和使用的税收激励,如对从事节能技术开发、转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入,免征营业税;通过减免税政策鼓励高效节能产品的研发、生产、推广,对一些重大节能工程项目和重大节能技术开发、示范项目给予投资和资金补助或贷款贴息支持。此外要为节能技术的推广和使用营造良好的税收环境。例如,广泛宣传发展循环经济的税收政策,积极开展纳税辅导,优化纳税服务,企业和个人兴办循环经济项目的,实行绿色通道服务办理。
四、结语
在我国循环经济发展过程中,税收对循环经济发展促进作用有,但还远远不够。由于研究对象的限制和研究条件的限制,本文主要还是从理论上来探讨我国循环经济税收政策的设计。我们需要通过对在循环经济税制建设处于前列的国家的学习,结合中国现行税收制度的实际情况,改革循环经济税收制度,设计开征针对循环经济发展的新税种。
参考文献:
[1]安体富,龚辉文.可持续发展与税收政策[J].中国可持续发展,2001,(5)。
[2]孙迎芬,促进循环经济发展的税收政策思考[J].江苏商论,2005,(7)。
[3]傅京艳,OECD国家的绿色税制改革及其启示[J].生态经济,2005,(5)。
[4]苏杨,周宏春,发展循环经济的几个基本问题[J].经济理论与经济管理,2004,(10)。
[5]中国社会科学院课题组,努力构建社会主义和谐社会[J].中国社会科学,2005,(3)。
[6]张小兰,论实行循环经济的制度障碍[J].经济问题,2005(2)。
[7]薛东辉,简述循环经济的制度建设[J].厦门科技,2005(1)。
[8]刘华,常素巧,激励政策在发展循环经济中的杠杆作用[J].河北学刊,2006,(4)。
[9]刘和东,杨同宇,循环经济的有效激励机制分析[J].经济师,2005,(12)。