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[摘 要]本文从市场空间、时间阶段、产能总量、产能结构、过剩程度与影响五个维度，全面理解产能过剩的内涵；从市场经济的一般性与特殊性两个方面，深刻分析中国转轨阶段产能过剩的根源。以此为基础，考虑产能过剩与经济发展方式转变之间的内在联系，确立了既不能期望完全消除产能过剩，也不能任其肆意出现和蔓延，既要防治结合、标本兼治，也要适度发展、有效利用的思想原则，提出了建立科学的产能过剩评价体系，采取市场调节与政府调控相结合的方法，旨在科学治理产能过剩、促进经济发展方式转变的建议措施。
[关键词]产能过剩；转轨阶段；科学治理
[中图分类号]F420；F20 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2013）10-0047-06
自上世纪90年代中期以来，中国彻底告别了计划经济时期的经济特征——短缺经济，取而代之的是不同行业交替轮回、涉及领域不断扩大的产能过剩——从钢铁、水泥等传统产业，到风能、水电等新兴产业；从少数行业，到更多行业；从少量过剩，到部分行业严重过剩。这既验证了一条市场经济的定律，即市场经济是迄今为止最有效率的资源配置方式，但不是一种完美的方式，它的副作用之一就是每隔一段时间就会经历一次产能过剩，同时也反映了中国经济转型时期的产能过剩，极具复杂性和特殊性，即：中国转轨阶段的产能过剩，不仅是市场经济的常态问题，更是中国市场经济体制不完善、经济发展方式不合理的严重后果。因此，如何认识和治理中国转轨阶段的产能过剩，走出“刺激——过剩——抑制” 的怪圈，必然是中国推进经济体制和经济发展方式“两个根本转变”中必须解决好的重大理论与实践问题。问题是，如何认识和治理中国转轨阶段的产能过剩？这在我国理论与实践界还未达成共识，甚至存在一些不正确的或有争议的认识和做法，导致对产能过剩的判断和治理，难免存在主观臆断、不分轻重与根源、过度依靠关停并转和投资限制手段、忽视市场机制作用等问题，影响了对产能过剩的准确判断与科学治理，制约了产能过剩“自愈”机制和产能合理增长机制的形成与作用。这就要求我国理论与实践界，必须对中国转轨时期的产能过剩问题，进行不断的理论与实践研究，为准确判断、科学治理产能过剩，推动“两个根本转变”，提供理论指导。
一、对产能过剩的理解
一般而言，产能过剩是指某一或某些行业生产能力超过市场需求能力而形成的行业生产能力过剩。持续的产能过剩，会浪费经济资源，导致行业产品价格下降、效益下滑乃至亏损、失业增加等，甚至会使行业内企业结构与生产按照相反的方向转化，造成社会福利降低、经济发展水平倒退，社会矛盾激增等严重后果。但是，仅从这一概念和影响去理解产能过剩，是无法科学治理、有效利用产能过剩的。基于对有关研究成果的考察、对产能过剩的形成与影响的认识，我们认为要科学治理、有效利用产能过剩，对产能过剩的理解至少应该包括五个维度：
1.空间维度。要从全球化的视角，考察和治理产能过剩问题。以日本的汽车、家电等制造业为例，如果仅从本土市场需求来看，这些行业早已出现产能过剩问题。但从全球化的视角，这些行业通过商品、技术和资本输出，不仅消化了国内产能，扩大了市场发展空间，而且还锻造出具有国际竞争力的跨国企业。因此，考察和治理某一行业产能过剩问题，必须站在全球化的角度，考虑国际市场需求增长潜力与可能，以及本国企业进入国际市场、提高国际市场竞争力的能力与需要。否则，不仅会限制过剩产能的输出和利用，也会制约我国企业国际化水平和能力。
2.时间维度。要从一个持续的历史和未来时间阶段，考察和治理产能过剩问题。因为，产能与市场需求都是一个时间变量。随着时间推移，受各种因素影响，它们都会发生方向与程度各异甚至背离的变化。因此，要准确地判断和治理某一行业产能过剩或不足，必须根据该行业的产需变化规律，确定一个合理的时间阶段，防止错杀无辜或盲目发展等不良问题。
3.总量维度。要从现有生产能力、在建生产能力和拟建生产能力的总和，相对现实需求和潜在需求总和的角度，考察和治理某一行业产能过剩问题。否则，仅仅考察和治理现有生产能力和现实需求能力之间的总量平衡问题，忽略潜在或预增的生产能力与需求能力，难免会错判某一行业产需平衡情况，导致政府或企业盲目限产或扩产。这不仅会加重某些行业产能过剩与不足，也会加剧产能过剩与不足的周期性波动。
4.结构维度。要从市场细分的角度，对行业产能进行结构细分，确定生产能力超过需求能力的领域和范围。因为，同一行业内，同样的产能，质量与档次不同，对应的需求及其满足程度不同，对经济、社会与环境的影响也不同，结构失衡更具常态性。如，2012年我国自主品牌的汽车生产企业产能利用率大幅下滑，平均仅为58%[1]，远远低于“安全水平”。但上海通用、一汽大众和上海大众三家合资企业却不然。2012年它们的汽车销量分别为139万辆、133万辆和128万辆[2]，增幅都远高于行业平均增速。目前，它们都已开始或已决定扩建工厂、扩大产能。这说明，尽管有人判断中国汽车产业产能过剩隐忧已现，但目前乃至未来几年不是总量过剩，而是结构性过剩，是自主品牌的产能过剩。对于这种结构性过剩，不能仅从总量上进行产能控制，而是要从结构平衡的角度，考虑产业安全和产业升级要求，利用产业政策和适度的市场竞争，支持并迫使自主品牌企业加快技术进步、优化产品结构、提高产品质量、增强市场竞争力等。同时，要淘汰落后产能和不需要的产能，减少对经济资源的浪费及其对环境的污染与破坏。
5.过剩程度与影响维度。产能过剩程度不同，对经济与社会的影响就不同。严重的产能过剩，会造成资源浪费、行业产品价格下降、行业性效益下滑乃至亏损、失业增加、银行不良资产增多、社会福利降低、经济发展水平倒退，社会矛盾激增等严重后果。同时，也会迫使企业并购重组，改善产业组织结构，提高产业集中度，优化产业结构等，但会带来经济与社会阵痛，需要付出较大的代价和成本。而适度的产能过剩，会促进市场竞争，推动企业加快技术进步、优化调整产品结构、提升产业层次、转变发展方式等，负面影响相对较小。正是基于这一点，欧美等国家并非将任何程度的产需失衡都视为产能过剩。它们通常是利用产能利用率或设备利用率作为评价指标，来判断产能是否过剩。一般而言，设备利用率的正常值被认为在79%～83%之间[3]。美联储认为，如果产能利用率达到85%，就可以认为实现了产能充分利用。超过90%则可以认为产能不足，有可能引起通货膨胀。如果明显低于79%～83%的区间，则说明可能存在产能过剩，即开工不足，可能出现通货紧缩。这是一种非常科学的态度与做法，很值得学习和借鉴。 除了以上五个维度，对产能过剩的理解，还应考虑行业性质及其决定的行业产能自我调整的能力、代价、时间等因素。对固定资产包括技术研发、人力投资较大、产能形成与投资回收期较长、产业退出障碍与成本较高、吸纳就业人数较多、对国民经济增长贡献较大的“生产性产业”，应该作为产能过剩的重点治理领域，以防这些行业因产能过剩而对经济发展造成不良后果，对社会造成极大的资源浪费。对其它行业则不该轻言产能过剩而加以治理。否则，不仅会增加产能过剩治理成本，更会影响这些行业产能的自我调整与发展，影响市场机制与政府干预的有机结合。
二、产能过剩的根源
中国转轨阶段的产能过剩，其根源既有市场经济中共有的一般因素，也有转轨阶段所具有的特殊因素。
（一）产能过剩作为市场经济的常态，有其市场经济一般根源
1.分散决策与行业信息不完备。市场经济中，投资决策主体是分散的。受各种因素干扰，各投资主体不能掌握完备的有关行业产能、需求变化的信息。在投资决策能力有限、投资存在时滞效应等因素作用下，短期内又会出现市场价格严重偏离供求均衡价格的现象。这样，分散的投资决策主体，在以现实的市场价格作为决策依据时，其投资决策结果难免会与社会生产需要按比例进行的内在要求发生矛盾。
2.行业进出壁垒。现实中，不同的行业，存在着不同的资金、技术、政策等进入与退出壁垒。进入壁垒过大，会阻碍新增产能的顺利进入，造成行业市场竞争不充分，优胜劣汰机制与作用难以形成；而进入壁垒过小，新增产能就会较容易的进入，在市场高涨时期，甚至会大量高成本地进入，从而带来产能过剩问题，并且造成经济资源的极大浪费。退出壁垒也有类似作用，但与进入壁垒作用相反。退出壁垒过大，会阻碍现有产能的顺利退出，造成行业市场竞争恶化，产能过剩压力增大；而退出壁垒过小，现有产能才能顺利退出，尤其是在市场低迷时期，才能大量低成本地退出，从而“自动”消化产能过剩问题。近年来，我国钢铁、水泥、电解铝等行业产能过剩的形成和消化，就与这一因素密切相关。
3.市场需求的不确定性与产能形成的时滞性。在开放的市场经济条件下，市场需求具有很大的不确定性。而决定未来产能的当前投资决策，是基于对未来的市场需求判断而进行的。这样，一旦市场预测出现偏差，或者出现难以预料的市场变化，当前决策所形成的未来产能就可能过剩或不足。这是一种市场风险，通过分散投资、提高预测与决策水平，可防范与控制，但不能完全消除。
（二）产能过剩作为中国转轨阶段体制不完善、经济发展方式不合理的严重后果，有其特殊根源
1.地方政府对GDP增长过度偏好，导致各地争相引进或直接投资“大项目”。因为，上“大项目”，特别是在经济危机时期，启动大规模投资，很容易实现GDP增长目的，但这必然带来当期投资过度、未来产能过剩问题。同时，受财税减少、职工安置、企业转产、债务化解等多种问题困扰，对传统行业落后产能的淘汰踯躅难行[4]，导致产能过剩问题难以治愈。
2.政策诱导，对企业形成扭曲的激励机制，导致政策诱导性产能过剩，甚至出现了“扶持-过剩-抑制”的怪圈。如，2008年为应对国际金融危机的影响，国家制定和实施了扩内需、保增长的一揽子计划，与此配套，先后出台了钢铁等10个重点产业调整与规划。2010年，基于后危机时代转方式、调结构、培育新的经济增长点和国际竞争力新优势的需要，国务院发布了《国务院关于加快培育和发展战略新兴产业的决定》，确定了节能环保、新能源、新材料等7大产业领域作为重点扶植和发展对象。在此背景下，地方政府竞相出台本地优惠政策，对有关行业形成了政策性诱导，对企业形成了扭曲的激励机制，导致一些企业不顾市场供求互动增长规律，过度投资与扩张，使钢铁、水泥等传统行业在2009年出现了新一轮的产能过剩，光伏、风能等新兴产业在2011年出现了本不该在产业发展初期就出现的产能过剩。为治理这种产能过剩，政府又出台了抑制性政策规定，形成了“扶持-过剩-抑制”的怪圈。
3.投资与消费能力失衡，导致许多行业产能总量过剩。从2000年到2011年，我国投资率和最终消费率分别为从35.3%和62.5%增减为48.3%和49.1%，使产能扩张速度远远超过需求增长速度，社会剩余产品大量增加。2008年金融危机后，欧美国家消费信心与能力大幅下降，影响了中国制造业的订单，导致一些制造企业不得已将本来用于出口的商品转为内销，使产能过剩问题更加突出。
4.产需结构变化不对称，导致许多行业产能结构性过剩。受技术、资金和短期行为等因素影响，近年来的新增产能主要集中在原材料、钢铁、汽车等行业低端。因出口受阻而闲置的产能主要集中在消费品行业。相比之下，随着人均收入与生活质量要求的提升，市场需求的增长却集中在住房、医疗、交通通讯、教育文化等行业。这种产需结构变化的不对称性，虽然会刺激部分行业产能扩张或退出，但受产业进退能力、条件与障碍等多种因素限制，高端制造业产能增长不足、低端制造业的落后产能和不需要产能退出不利问题明显存在，导致结构性产能过剩在所难免。此外，长期依赖“出口退税”等优惠政策而习惯外销部分外向型企业，在产品转内销时也往往无所适从，与国内需求无法对接。
5.行政性垄断产业过多、过大，导致垄断行业产能总量或结构性过剩。行政性垄断的背后是政府垄断权力与资源，其结果是大量的土地、财政投资和银行贷款流向了垄断行业，尤其是垄断行业中的国有企业，助推这些行业企业越做越大，产能也过度扩张。
6.部分企业实际经营成本低于社会成本，导致这些企业使面临行业产能过剩，也不愿自动退出或减少产能，甚至继续进行低成本扩张。如，很多地方煤炭、钢铁等资源类企业，基于优厚的先天资源禀赋条件、地方政策保护、对安全装置和环保设备等投资不足等因素，其实际经营成本往往会低于社会成本。这样，即使面临行业产能过剩，他们也不愿自动退出或减少产能，甚至会继续进行低成本扩张。也正是这一原因，加重了我国煤炭、钢铁等行业产能过剩的程度和治理难度。 三、准确判断、科学治理产能过剩的建议措施
基于对产能过剩的理解、对其根源的分析，面对其正反两方面影响，要准确判断、科学治理产能过剩，走出“刺激——过剩——抑制”的怪圈，就必须以防治结合、标本兼治、适度发展、有效利用为原则，以推动经济体制和经济发展方式的根本性转变为目的，建立科学的产能过剩评价体系，采取市场调节与政府调控相结合的治理方法。
（一）建立科学的产能过剩评价体系
目前，我国对产能过剩的判断，大多是从总量平衡的角度，立足国内市场，依据某一行业的产销平衡、经济效益和失业率等指标的变化方向与程度而进行的。这种做法，虽有现实合理的一面，但其缺陷和弊端也十分明显。（1）缺乏对行业产能结构和全球市场的分析，导致对产能过剩的判断和治理有失全面，不利于促进产业结构升级和产能对外输出，不利于促进我国企业走出国门，提高国际竞争力。（2）缺乏科学的定量标准，导致对产能过剩的判断和治理，难免存在依据不足、轻重不分、治理过度或利用不充分、缺乏差别性政策与手段等问题。（3）依据产销平衡、经济效益和失业率等指标的变化方向与程度来判断产能与否过剩，可能会得出错误结论。持续的产能过剩，会带来行业性的产大于销、经济效益下滑、失业增加等后果，但不等于这些后果都是由产能过剩带来的。价格竞争、原材料价格及工资水平上涨都会造成行业利润下降，而且比产能过剩对利润下降的影响更直接、更迅速。克服体制障碍、支付改革成本等，也会使某些行业利润暂时下降。因此，在产能过剩程度不是很严重的情况下，产业利润下降是市场经济分配资源的结果，产能过剩不是主要根源。此外，行业供给超过需求，有时是企业适应竞争的需要，在市场增长率回落的时候，企业会进行产能储备，以应对市场可能再次出现的“井喷”。这是一种积极的、无需治理的产能过剩。
基于上述情况，要准确地判断产能过剩与否及其过剩程度，为科学治理、有效利用产能过剩提供依据和保证，就不能再沿用以上做法，而是要建立科学的产能过剩评价体系。
1.针对不同的行业，确定不同的市场考察空间。对国际市场需求较大、国际贸易壁垒不高或能打破、有能力或者应该进入国际市场的行业，如机械、钢铁、服装等制造业，要以国际市场为考察空间，根据国际市场产需平衡关系来判断这些行业的产能是否过剩或不足。对于商品生产与消费只能或以本土化为主的行业，如电力行业，则以国内市场作为考察空间，但要考虑外资进入和替代品发展情况。
2.以总量平衡与结构平衡并重为原则，建立科学的总量平衡与结构平衡定量评价指标体系。总量平衡评价指标包括现有生产能力利用率或设备利用率和生产能力总和的利用率或设备利用率，前者反映目前的产需平衡情况，后者反映未来的产需平衡情况；结构平衡评价指标包括以质量、技术、使用价值和价格等为标志，对行业产能进行细分所计算的细分产能利用率或设备利用率。对设备利用率的合理值范围，可以借鉴西方国家的一般经验，确定在80%—90%之间，或以此为基础，根据中国国情和各行业特点，适度调整各行业产能或设备利用率的合理区间。
3.将各行业的产销率、库存量、经济效益、失业率等指标，作为判断各行业产能是否过剩的辅助指标，以控制或降低产能过剩的消极影响。利用这些指标判断各行业产能是否过剩时，要全面考虑和分析其他因素对这些指标的影响。
4.建立和完善数据采集系统，保证产能过剩评价指标计算分析的准确性与可靠性。对此，应以现有的统计调查与报告制度为基础，整合有关统计调查信息资源，建立以政府统计为主、协会协会和其他有关中介机构统计调查为辅、资源共享的数据采集组织体系、制度体系和方法体系。
（二）市场调节与政府调控相结合
针对不同的根源，要采取不同的方法或方法组合。
1.针对市场经济中共有的一般根源，要以提高企业决策水平，降低信息不对称程度，消除市场壁垒影响，形成以市场调节为主、政府干预为辅的体制机制为核心，深化企业制度改革，加快市场体系、信息发布制度、市场准入与退出等基础制度建设，改进政府对投资的引导和干预，加快形成有利于产能合理进退、过剩产能能够“自我消化”的体制机制。
一是加快推进企业制度改革和市场体系建设，切实建立和完善自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的企业经营机制和公平有序、优胜劣汰的市场竞争机制，迫使投资主体不断增强投资风险意思，不断提高投资理性、投资决策能力与水平。这是减小但不能消除分散的投资决策与社会生产要按比例进行的客观要求之间所存在的矛盾的根本措施。当然，投资主体的风险意思、投资理性、投资决策能力与水平，都需在市场经济发展中不断的锤炼。
二是建立和完善有关行业产能利用情况统计调查和信息发布制度，以引导市场投资预期，为企业投资决策提供科学依据。这是降低信息不对称程度的根本措施。但是，面对复杂多变的产需情况、信息需求各异的众多投资主体，仅仅依靠政府信息发布制度是不够的。与此同时，必须鼓励和支持有关中介机构，大力开展某些行业产能利用与市场需求变化信息调查与咨询服务业务，提高信息咨询服务水平，与政府信息发布制度形成合力。
三是改善资金、技术等进入与退出壁垒，促进新增产能适时适量进入，过剩产能产能“自动”退出。一般而言，进入壁垒过大，会阻碍新增产能的顺利进入，造成行业市场竞争不充分，优胜劣汰机制与作用难以形成；进入壁垒过小，新增产能则会较容易地进入，在市场高涨时期，甚至会大量高成本地进入，从而带来产能过剩问题，并且造成经济资源的极大浪费。退出壁垒过大，会阻碍现有产能的顺利退出，造成行业市场竞争恶化，产能过剩压力增大；退出壁垒过小，现有产能才能顺利退出，尤其是在市场低迷时期，才能大量低成本地退出，从而“自动”消化产能过剩问题。近年来，我国钢铁、水泥、电解铝等行业产能过剩的形成和消化，就与这一因素密切相关。因此，要防止产能过剩或不足，就必须合理设置、及时调整资金、技术等进入与退出壁垒，防止因进入与退出壁垒过大或过小而造成产能过剩或不足，并且影响市场竞争机制的形成和作用。 四是改进政府对投资的引导和干预。一要确定正确的投资方向，引导资金投入到发展不足、产能薄弱、亟待发展的产业部门。二要利用产业政策，竞争政策，技术、能耗与环保标准等，对新增投资和现有产能进行必要的干预和调控，以保证投资数量适度，既防止投资不足，又防止投资过度膨胀。但要减少对企业投资的数量限制和审批干预。
2.针对中国转轨时期的特殊根源，要以切实转变“唯GDP”论的政绩观，消除“GDP”导向，合理使用政策诱导，根除产业资本和金融资本合理流动的体制障碍为核心，建立和完善科学的政绩考核机制，改进宏观调控政策，改革和完善投资管理体制、收入分配制度和金融体制，打破行政性垄断，扩大对外交流等，加快形成市场竞争领域不断扩大、市场机制作用不断增强、政府干预范围与程度不断缩小、企业国际化经营要求与能力不断提升，产业资本和金融资本能够合理流动，投资与消费、内需与外需协调拉动经济增长的格局和态势。主要措施包括：
一是建立和完善科学的政绩考核机制，转变“唯GDP”论的政绩观，切实防止新增产能盲目扩大。同时，要反思产业结构调整中普遍执行的“上大关小”原则，树立“不问大小，重在技术、能耗、环保与效益”的科学发展理念，形成有大小企业协作配套、相互支持、共同发展的政策环境。
二是深化投资管理体制改革，消除影响产业资本合理流动的体制障碍。对此，要尊重市场规律，减少对投资的数量限制和审批干预，使投资主体能够基于自身发展需要与可能，合理确定投资数量和结构等。同时，要增加对教育、人力、研发等方面的长期投资，为推动技术进步、转变经济增长方式提供长期的支撑条件。
三是深化改革收入分配制度，推动经济增长方式由投资拉动为主向投资、消费和技术进步协同拉动转变。对此，要调整收入分配结构，提高居民可支配收入，缩小居民收入差距，为提高最终消费率、降低经济增长对投资的过度依赖提供必要的制度基础。
四是完善宏观调控政策体系，降低政策诱导性产能过剩风险。对此，要合理使用诱导性产业政策，严格制定政府鼓励与扶植范围和政府补贴标准，防止地方政府和企业因政策诱导而形成非理性的投资冲动和要求；要提升产业资本进入与退出标准，严格限制某些行业尤其是“三高一低”行业产能盲目扩张，依法推动过剩产能有序退出。
五是打破行政性行业垄断，引入市场竞争机制，迫使垄断行业走向竞争。这是整治有关行业产能过剩、效率低下的法宝。对此，要消除行政性产业进入与退出壁垒，取消对垄断行业的过度保护，促进市场公平竞争，使市场机制在引导产能进入、迫使产能退出上，发挥主要作用。
六是深化金融体制改革，促进金融资本合理流动。（1）推进商业银行股权多元化的公司制改革，提高商业银行市场化运作水平、能力和行为理性，从根本上消除商业银行可能错放或乱放信贷资金的制度缺陷。（2）改革和完善商业银行信贷资金管理体制，利用信贷政策杠杆，严格控制商业银行对产能过剩行业的新增贷款，迫使商业银行坚决退出产能过剩行业的信贷市场，尤其是要退出那些“三高一低”企业，以防止产能过剩和重复建设问题的恶化。（3）支持和引导商业银行充分利用自身的网络和信息资源，通过贷款、融资安排和金融服务等手段，为我国企业国外市场转移产能搭建桥梁，使国内相对过剩的产能转变为支持国内经济复苏和增长的积极力量。（4）大力发展和完善直接融资市场，依法控制股权融资和债券融资规模及其使用方向，防止直接融资过度或滥用。
七是扩大对外交流，促进国内产能对外输出。对于国内相对过剩或有过剩趋势的产能，除了通过出口退税、改进出口产品结构、提高产品质量及其国际竞争力、开拓新市场等方式，促进出口增长以外，志在长远的措施应是利用全球化发展机会，大力实施“产能输出”战略，通过扩大对外交流，建立广泛的国际经济合作关系，通过改善国际经济地位，争取更多的普惠制政策与待遇，支持和促进内资企业走出国门，通过在境外新设企业或建立分支机构等方式，输出产能，通过参与国际竞争，逐渐成长具有国际竞争力的跨国企业。
参考文献：
[1][2]黄少华.产能过剩隐忧：弱市难挡车企扩产潮[N].中国青年报，2013-05-30.
[3]黄烨，史燕君.发改委警示汽车产能过剩 业内人士持有不同观点[EB/OL].人民网，2010-09-07.
[4]我省经济结构调整中了亟待解决的问题[EB/OL].http？押//www.hljxxw.go
责任编辑 宫秀芬
[关键词]产能过剩；转轨阶段；科学治理
[中图分类号]F420；F20 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2013）10-0047-06
自上世纪90年代中期以来，中国彻底告别了计划经济时期的经济特征——短缺经济，取而代之的是不同行业交替轮回、涉及领域不断扩大的产能过剩——从钢铁、水泥等传统产业，到风能、水电等新兴产业；从少数行业，到更多行业；从少量过剩，到部分行业严重过剩。这既验证了一条市场经济的定律，即市场经济是迄今为止最有效率的资源配置方式，但不是一种完美的方式，它的副作用之一就是每隔一段时间就会经历一次产能过剩，同时也反映了中国经济转型时期的产能过剩，极具复杂性和特殊性，即：中国转轨阶段的产能过剩，不仅是市场经济的常态问题，更是中国市场经济体制不完善、经济发展方式不合理的严重后果。因此，如何认识和治理中国转轨阶段的产能过剩，走出“刺激——过剩——抑制” 的怪圈，必然是中国推进经济体制和经济发展方式“两个根本转变”中必须解决好的重大理论与实践问题。问题是，如何认识和治理中国转轨阶段的产能过剩？这在我国理论与实践界还未达成共识，甚至存在一些不正确的或有争议的认识和做法，导致对产能过剩的判断和治理，难免存在主观臆断、不分轻重与根源、过度依靠关停并转和投资限制手段、忽视市场机制作用等问题，影响了对产能过剩的准确判断与科学治理，制约了产能过剩“自愈”机制和产能合理增长机制的形成与作用。这就要求我国理论与实践界，必须对中国转轨时期的产能过剩问题，进行不断的理论与实践研究，为准确判断、科学治理产能过剩，推动“两个根本转变”，提供理论指导。
一、对产能过剩的理解
一般而言，产能过剩是指某一或某些行业生产能力超过市场需求能力而形成的行业生产能力过剩。持续的产能过剩，会浪费经济资源，导致行业产品价格下降、效益下滑乃至亏损、失业增加等，甚至会使行业内企业结构与生产按照相反的方向转化，造成社会福利降低、经济发展水平倒退，社会矛盾激增等严重后果。但是，仅从这一概念和影响去理解产能过剩，是无法科学治理、有效利用产能过剩的。基于对有关研究成果的考察、对产能过剩的形成与影响的认识，我们认为要科学治理、有效利用产能过剩，对产能过剩的理解至少应该包括五个维度：
1.空间维度。要从全球化的视角，考察和治理产能过剩问题。以日本的汽车、家电等制造业为例，如果仅从本土市场需求来看，这些行业早已出现产能过剩问题。但从全球化的视角，这些行业通过商品、技术和资本输出，不仅消化了国内产能，扩大了市场发展空间，而且还锻造出具有国际竞争力的跨国企业。因此，考察和治理某一行业产能过剩问题，必须站在全球化的角度，考虑国际市场需求增长潜力与可能，以及本国企业进入国际市场、提高国际市场竞争力的能力与需要。否则，不仅会限制过剩产能的输出和利用，也会制约我国企业国际化水平和能力。
2.时间维度。要从一个持续的历史和未来时间阶段，考察和治理产能过剩问题。因为，产能与市场需求都是一个时间变量。随着时间推移，受各种因素影响，它们都会发生方向与程度各异甚至背离的变化。因此，要准确地判断和治理某一行业产能过剩或不足，必须根据该行业的产需变化规律，确定一个合理的时间阶段，防止错杀无辜或盲目发展等不良问题。
3.总量维度。要从现有生产能力、在建生产能力和拟建生产能力的总和，相对现实需求和潜在需求总和的角度，考察和治理某一行业产能过剩问题。否则，仅仅考察和治理现有生产能力和现实需求能力之间的总量平衡问题，忽略潜在或预增的生产能力与需求能力，难免会错判某一行业产需平衡情况，导致政府或企业盲目限产或扩产。这不仅会加重某些行业产能过剩与不足，也会加剧产能过剩与不足的周期性波动。
4.结构维度。要从市场细分的角度，对行业产能进行结构细分，确定生产能力超过需求能力的领域和范围。因为，同一行业内，同样的产能，质量与档次不同，对应的需求及其满足程度不同，对经济、社会与环境的影响也不同，结构失衡更具常态性。如，2012年我国自主品牌的汽车生产企业产能利用率大幅下滑，平均仅为58%[1]，远远低于“安全水平”。但上海通用、一汽大众和上海大众三家合资企业却不然。2012年它们的汽车销量分别为139万辆、133万辆和128万辆[2]，增幅都远高于行业平均增速。目前，它们都已开始或已决定扩建工厂、扩大产能。这说明，尽管有人判断中国汽车产业产能过剩隐忧已现，但目前乃至未来几年不是总量过剩，而是结构性过剩，是自主品牌的产能过剩。对于这种结构性过剩，不能仅从总量上进行产能控制，而是要从结构平衡的角度，考虑产业安全和产业升级要求，利用产业政策和适度的市场竞争，支持并迫使自主品牌企业加快技术进步、优化产品结构、提高产品质量、增强市场竞争力等。同时，要淘汰落后产能和不需要的产能，减少对经济资源的浪费及其对环境的污染与破坏。
5.过剩程度与影响维度。产能过剩程度不同，对经济与社会的影响就不同。严重的产能过剩，会造成资源浪费、行业产品价格下降、行业性效益下滑乃至亏损、失业增加、银行不良资产增多、社会福利降低、经济发展水平倒退，社会矛盾激增等严重后果。同时，也会迫使企业并购重组，改善产业组织结构，提高产业集中度，优化产业结构等，但会带来经济与社会阵痛，需要付出较大的代价和成本。而适度的产能过剩，会促进市场竞争，推动企业加快技术进步、优化调整产品结构、提升产业层次、转变发展方式等，负面影响相对较小。正是基于这一点，欧美等国家并非将任何程度的产需失衡都视为产能过剩。它们通常是利用产能利用率或设备利用率作为评价指标，来判断产能是否过剩。一般而言，设备利用率的正常值被认为在79%～83%之间[3]。美联储认为，如果产能利用率达到85%，就可以认为实现了产能充分利用。超过90%则可以认为产能不足，有可能引起通货膨胀。如果明显低于79%～83%的区间，则说明可能存在产能过剩，即开工不足，可能出现通货紧缩。这是一种非常科学的态度与做法，很值得学习和借鉴。 除了以上五个维度，对产能过剩的理解，还应考虑行业性质及其决定的行业产能自我调整的能力、代价、时间等因素。对固定资产包括技术研发、人力投资较大、产能形成与投资回收期较长、产业退出障碍与成本较高、吸纳就业人数较多、对国民经济增长贡献较大的“生产性产业”，应该作为产能过剩的重点治理领域，以防这些行业因产能过剩而对经济发展造成不良后果，对社会造成极大的资源浪费。对其它行业则不该轻言产能过剩而加以治理。否则，不仅会增加产能过剩治理成本，更会影响这些行业产能的自我调整与发展，影响市场机制与政府干预的有机结合。
二、产能过剩的根源
中国转轨阶段的产能过剩，其根源既有市场经济中共有的一般因素，也有转轨阶段所具有的特殊因素。
（一）产能过剩作为市场经济的常态，有其市场经济一般根源
1.分散决策与行业信息不完备。市场经济中，投资决策主体是分散的。受各种因素干扰，各投资主体不能掌握完备的有关行业产能、需求变化的信息。在投资决策能力有限、投资存在时滞效应等因素作用下，短期内又会出现市场价格严重偏离供求均衡价格的现象。这样，分散的投资决策主体，在以现实的市场价格作为决策依据时，其投资决策结果难免会与社会生产需要按比例进行的内在要求发生矛盾。
2.行业进出壁垒。现实中，不同的行业，存在着不同的资金、技术、政策等进入与退出壁垒。进入壁垒过大，会阻碍新增产能的顺利进入，造成行业市场竞争不充分，优胜劣汰机制与作用难以形成；而进入壁垒过小，新增产能就会较容易的进入，在市场高涨时期，甚至会大量高成本地进入，从而带来产能过剩问题，并且造成经济资源的极大浪费。退出壁垒也有类似作用，但与进入壁垒作用相反。退出壁垒过大，会阻碍现有产能的顺利退出，造成行业市场竞争恶化，产能过剩压力增大；而退出壁垒过小，现有产能才能顺利退出，尤其是在市场低迷时期，才能大量低成本地退出，从而“自动”消化产能过剩问题。近年来，我国钢铁、水泥、电解铝等行业产能过剩的形成和消化，就与这一因素密切相关。
3.市场需求的不确定性与产能形成的时滞性。在开放的市场经济条件下，市场需求具有很大的不确定性。而决定未来产能的当前投资决策，是基于对未来的市场需求判断而进行的。这样，一旦市场预测出现偏差，或者出现难以预料的市场变化，当前决策所形成的未来产能就可能过剩或不足。这是一种市场风险，通过分散投资、提高预测与决策水平，可防范与控制，但不能完全消除。
（二）产能过剩作为中国转轨阶段体制不完善、经济发展方式不合理的严重后果，有其特殊根源
1.地方政府对GDP增长过度偏好，导致各地争相引进或直接投资“大项目”。因为，上“大项目”，特别是在经济危机时期，启动大规模投资，很容易实现GDP增长目的，但这必然带来当期投资过度、未来产能过剩问题。同时，受财税减少、职工安置、企业转产、债务化解等多种问题困扰，对传统行业落后产能的淘汰踯躅难行[4]，导致产能过剩问题难以治愈。
2.政策诱导，对企业形成扭曲的激励机制，导致政策诱导性产能过剩，甚至出现了“扶持-过剩-抑制”的怪圈。如，2008年为应对国际金融危机的影响，国家制定和实施了扩内需、保增长的一揽子计划，与此配套，先后出台了钢铁等10个重点产业调整与规划。2010年，基于后危机时代转方式、调结构、培育新的经济增长点和国际竞争力新优势的需要，国务院发布了《国务院关于加快培育和发展战略新兴产业的决定》，确定了节能环保、新能源、新材料等7大产业领域作为重点扶植和发展对象。在此背景下，地方政府竞相出台本地优惠政策，对有关行业形成了政策性诱导，对企业形成了扭曲的激励机制，导致一些企业不顾市场供求互动增长规律，过度投资与扩张，使钢铁、水泥等传统行业在2009年出现了新一轮的产能过剩，光伏、风能等新兴产业在2011年出现了本不该在产业发展初期就出现的产能过剩。为治理这种产能过剩，政府又出台了抑制性政策规定，形成了“扶持-过剩-抑制”的怪圈。
3.投资与消费能力失衡，导致许多行业产能总量过剩。从2000年到2011年，我国投资率和最终消费率分别为从35.3%和62.5%增减为48.3%和49.1%，使产能扩张速度远远超过需求增长速度，社会剩余产品大量增加。2008年金融危机后，欧美国家消费信心与能力大幅下降，影响了中国制造业的订单，导致一些制造企业不得已将本来用于出口的商品转为内销，使产能过剩问题更加突出。
4.产需结构变化不对称，导致许多行业产能结构性过剩。受技术、资金和短期行为等因素影响，近年来的新增产能主要集中在原材料、钢铁、汽车等行业低端。因出口受阻而闲置的产能主要集中在消费品行业。相比之下，随着人均收入与生活质量要求的提升，市场需求的增长却集中在住房、医疗、交通通讯、教育文化等行业。这种产需结构变化的不对称性，虽然会刺激部分行业产能扩张或退出，但受产业进退能力、条件与障碍等多种因素限制，高端制造业产能增长不足、低端制造业的落后产能和不需要产能退出不利问题明显存在，导致结构性产能过剩在所难免。此外，长期依赖“出口退税”等优惠政策而习惯外销部分外向型企业，在产品转内销时也往往无所适从，与国内需求无法对接。
5.行政性垄断产业过多、过大，导致垄断行业产能总量或结构性过剩。行政性垄断的背后是政府垄断权力与资源，其结果是大量的土地、财政投资和银行贷款流向了垄断行业，尤其是垄断行业中的国有企业，助推这些行业企业越做越大，产能也过度扩张。
6.部分企业实际经营成本低于社会成本，导致这些企业使面临行业产能过剩，也不愿自动退出或减少产能，甚至继续进行低成本扩张。如，很多地方煤炭、钢铁等资源类企业，基于优厚的先天资源禀赋条件、地方政策保护、对安全装置和环保设备等投资不足等因素，其实际经营成本往往会低于社会成本。这样，即使面临行业产能过剩，他们也不愿自动退出或减少产能，甚至会继续进行低成本扩张。也正是这一原因，加重了我国煤炭、钢铁等行业产能过剩的程度和治理难度。 三、准确判断、科学治理产能过剩的建议措施
基于对产能过剩的理解、对其根源的分析，面对其正反两方面影响，要准确判断、科学治理产能过剩，走出“刺激——过剩——抑制”的怪圈，就必须以防治结合、标本兼治、适度发展、有效利用为原则，以推动经济体制和经济发展方式的根本性转变为目的，建立科学的产能过剩评价体系，采取市场调节与政府调控相结合的治理方法。
（一）建立科学的产能过剩评价体系
目前，我国对产能过剩的判断，大多是从总量平衡的角度，立足国内市场，依据某一行业的产销平衡、经济效益和失业率等指标的变化方向与程度而进行的。这种做法，虽有现实合理的一面，但其缺陷和弊端也十分明显。（1）缺乏对行业产能结构和全球市场的分析，导致对产能过剩的判断和治理有失全面，不利于促进产业结构升级和产能对外输出，不利于促进我国企业走出国门，提高国际竞争力。（2）缺乏科学的定量标准，导致对产能过剩的判断和治理，难免存在依据不足、轻重不分、治理过度或利用不充分、缺乏差别性政策与手段等问题。（3）依据产销平衡、经济效益和失业率等指标的变化方向与程度来判断产能与否过剩，可能会得出错误结论。持续的产能过剩，会带来行业性的产大于销、经济效益下滑、失业增加等后果，但不等于这些后果都是由产能过剩带来的。价格竞争、原材料价格及工资水平上涨都会造成行业利润下降，而且比产能过剩对利润下降的影响更直接、更迅速。克服体制障碍、支付改革成本等，也会使某些行业利润暂时下降。因此，在产能过剩程度不是很严重的情况下，产业利润下降是市场经济分配资源的结果，产能过剩不是主要根源。此外，行业供给超过需求，有时是企业适应竞争的需要，在市场增长率回落的时候，企业会进行产能储备，以应对市场可能再次出现的“井喷”。这是一种积极的、无需治理的产能过剩。
基于上述情况，要准确地判断产能过剩与否及其过剩程度，为科学治理、有效利用产能过剩提供依据和保证，就不能再沿用以上做法，而是要建立科学的产能过剩评价体系。
1.针对不同的行业，确定不同的市场考察空间。对国际市场需求较大、国际贸易壁垒不高或能打破、有能力或者应该进入国际市场的行业，如机械、钢铁、服装等制造业，要以国际市场为考察空间，根据国际市场产需平衡关系来判断这些行业的产能是否过剩或不足。对于商品生产与消费只能或以本土化为主的行业，如电力行业，则以国内市场作为考察空间，但要考虑外资进入和替代品发展情况。
2.以总量平衡与结构平衡并重为原则，建立科学的总量平衡与结构平衡定量评价指标体系。总量平衡评价指标包括现有生产能力利用率或设备利用率和生产能力总和的利用率或设备利用率，前者反映目前的产需平衡情况，后者反映未来的产需平衡情况；结构平衡评价指标包括以质量、技术、使用价值和价格等为标志，对行业产能进行细分所计算的细分产能利用率或设备利用率。对设备利用率的合理值范围，可以借鉴西方国家的一般经验，确定在80%—90%之间，或以此为基础，根据中国国情和各行业特点，适度调整各行业产能或设备利用率的合理区间。
3.将各行业的产销率、库存量、经济效益、失业率等指标，作为判断各行业产能是否过剩的辅助指标，以控制或降低产能过剩的消极影响。利用这些指标判断各行业产能是否过剩时，要全面考虑和分析其他因素对这些指标的影响。
4.建立和完善数据采集系统，保证产能过剩评价指标计算分析的准确性与可靠性。对此，应以现有的统计调查与报告制度为基础，整合有关统计调查信息资源，建立以政府统计为主、协会协会和其他有关中介机构统计调查为辅、资源共享的数据采集组织体系、制度体系和方法体系。
（二）市场调节与政府调控相结合
针对不同的根源，要采取不同的方法或方法组合。
1.针对市场经济中共有的一般根源，要以提高企业决策水平，降低信息不对称程度，消除市场壁垒影响，形成以市场调节为主、政府干预为辅的体制机制为核心，深化企业制度改革，加快市场体系、信息发布制度、市场准入与退出等基础制度建设，改进政府对投资的引导和干预，加快形成有利于产能合理进退、过剩产能能够“自我消化”的体制机制。
一是加快推进企业制度改革和市场体系建设，切实建立和完善自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的企业经营机制和公平有序、优胜劣汰的市场竞争机制，迫使投资主体不断增强投资风险意思，不断提高投资理性、投资决策能力与水平。这是减小但不能消除分散的投资决策与社会生产要按比例进行的客观要求之间所存在的矛盾的根本措施。当然，投资主体的风险意思、投资理性、投资决策能力与水平，都需在市场经济发展中不断的锤炼。
二是建立和完善有关行业产能利用情况统计调查和信息发布制度，以引导市场投资预期，为企业投资决策提供科学依据。这是降低信息不对称程度的根本措施。但是，面对复杂多变的产需情况、信息需求各异的众多投资主体，仅仅依靠政府信息发布制度是不够的。与此同时，必须鼓励和支持有关中介机构，大力开展某些行业产能利用与市场需求变化信息调查与咨询服务业务，提高信息咨询服务水平，与政府信息发布制度形成合力。
三是改善资金、技术等进入与退出壁垒，促进新增产能适时适量进入，过剩产能产能“自动”退出。一般而言，进入壁垒过大，会阻碍新增产能的顺利进入，造成行业市场竞争不充分，优胜劣汰机制与作用难以形成；进入壁垒过小，新增产能则会较容易地进入，在市场高涨时期，甚至会大量高成本地进入，从而带来产能过剩问题，并且造成经济资源的极大浪费。退出壁垒过大，会阻碍现有产能的顺利退出，造成行业市场竞争恶化，产能过剩压力增大；退出壁垒过小，现有产能才能顺利退出，尤其是在市场低迷时期，才能大量低成本地退出，从而“自动”消化产能过剩问题。近年来，我国钢铁、水泥、电解铝等行业产能过剩的形成和消化，就与这一因素密切相关。因此，要防止产能过剩或不足，就必须合理设置、及时调整资金、技术等进入与退出壁垒，防止因进入与退出壁垒过大或过小而造成产能过剩或不足，并且影响市场竞争机制的形成和作用。 四是改进政府对投资的引导和干预。一要确定正确的投资方向，引导资金投入到发展不足、产能薄弱、亟待发展的产业部门。二要利用产业政策，竞争政策，技术、能耗与环保标准等，对新增投资和现有产能进行必要的干预和调控，以保证投资数量适度，既防止投资不足，又防止投资过度膨胀。但要减少对企业投资的数量限制和审批干预。
2.针对中国转轨时期的特殊根源，要以切实转变“唯GDP”论的政绩观，消除“GDP”导向，合理使用政策诱导，根除产业资本和金融资本合理流动的体制障碍为核心，建立和完善科学的政绩考核机制，改进宏观调控政策，改革和完善投资管理体制、收入分配制度和金融体制，打破行政性垄断，扩大对外交流等，加快形成市场竞争领域不断扩大、市场机制作用不断增强、政府干预范围与程度不断缩小、企业国际化经营要求与能力不断提升，产业资本和金融资本能够合理流动，投资与消费、内需与外需协调拉动经济增长的格局和态势。主要措施包括：
一是建立和完善科学的政绩考核机制，转变“唯GDP”论的政绩观，切实防止新增产能盲目扩大。同时，要反思产业结构调整中普遍执行的“上大关小”原则，树立“不问大小，重在技术、能耗、环保与效益”的科学发展理念，形成有大小企业协作配套、相互支持、共同发展的政策环境。
二是深化投资管理体制改革，消除影响产业资本合理流动的体制障碍。对此，要尊重市场规律，减少对投资的数量限制和审批干预，使投资主体能够基于自身发展需要与可能，合理确定投资数量和结构等。同时，要增加对教育、人力、研发等方面的长期投资，为推动技术进步、转变经济增长方式提供长期的支撑条件。
三是深化改革收入分配制度，推动经济增长方式由投资拉动为主向投资、消费和技术进步协同拉动转变。对此，要调整收入分配结构，提高居民可支配收入，缩小居民收入差距，为提高最终消费率、降低经济增长对投资的过度依赖提供必要的制度基础。
四是完善宏观调控政策体系，降低政策诱导性产能过剩风险。对此，要合理使用诱导性产业政策，严格制定政府鼓励与扶植范围和政府补贴标准，防止地方政府和企业因政策诱导而形成非理性的投资冲动和要求；要提升产业资本进入与退出标准，严格限制某些行业尤其是“三高一低”行业产能盲目扩张，依法推动过剩产能有序退出。
五是打破行政性行业垄断，引入市场竞争机制，迫使垄断行业走向竞争。这是整治有关行业产能过剩、效率低下的法宝。对此，要消除行政性产业进入与退出壁垒，取消对垄断行业的过度保护，促进市场公平竞争，使市场机制在引导产能进入、迫使产能退出上，发挥主要作用。
六是深化金融体制改革，促进金融资本合理流动。（1）推进商业银行股权多元化的公司制改革，提高商业银行市场化运作水平、能力和行为理性，从根本上消除商业银行可能错放或乱放信贷资金的制度缺陷。（2）改革和完善商业银行信贷资金管理体制，利用信贷政策杠杆，严格控制商业银行对产能过剩行业的新增贷款，迫使商业银行坚决退出产能过剩行业的信贷市场，尤其是要退出那些“三高一低”企业，以防止产能过剩和重复建设问题的恶化。（3）支持和引导商业银行充分利用自身的网络和信息资源，通过贷款、融资安排和金融服务等手段，为我国企业国外市场转移产能搭建桥梁，使国内相对过剩的产能转变为支持国内经济复苏和增长的积极力量。（4）大力发展和完善直接融资市场，依法控制股权融资和债券融资规模及其使用方向，防止直接融资过度或滥用。
七是扩大对外交流，促进国内产能对外输出。对于国内相对过剩或有过剩趋势的产能，除了通过出口退税、改进出口产品结构、提高产品质量及其国际竞争力、开拓新市场等方式，促进出口增长以外，志在长远的措施应是利用全球化发展机会，大力实施“产能输出”战略，通过扩大对外交流，建立广泛的国际经济合作关系，通过改善国际经济地位，争取更多的普惠制政策与待遇，支持和促进内资企业走出国门，通过在境外新设企业或建立分支机构等方式，输出产能，通过参与国际竞争，逐渐成长具有国际竞争力的跨国企业。
参考文献：
[1][2]黄少华.产能过剩隐忧：弱市难挡车企扩产潮[N].中国青年报，2013-05-30.
[3]黄烨，史燕君.发改委警示汽车产能过剩 业内人士持有不同观点[EB/OL].人民网，2010-09-07.
[4]我省经济结构调整中了亟待解决的问题[EB/OL].http？押//www.hljxxw.go
责任编辑 宫秀芬